International experience of development of the children’s ombudsman institution: from the history of protection of children’s rights and interest

Grigorieva Natalya Anatolyevna Doctor of History Professor, the department of Russian History, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho- maklaya, 6 ofisrudn2014@mail.ru

Simonova Mariya Aleksandrovna Doctor of History Head of the Scientific Training Institute of Comparative Educational Policy, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho- maklaya, 6 ofisrudn2014@mail.ru

Исторически потребность общества в более эффективной защите, как правило, сопровождается соответствующими институциональными изменениями. Широкое распространение на рубеже XX- XXI вв. института специализированного омбудсмена – уполномоченного по правам ребенка, свидетельствует о потребности в особой защите прав детей со стороны государства и общества. Международной Ассоциацией юристов понятие «омбудсмена» определено как служба, предусмотренная Конституцией или иным актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает от пострадавших лиц обращения на действия государственных органов и служащих, нанимателей и действует по своему усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады ^{[1, с.29]}.

В мировой практике развития данного института отмечают три знаковые даты: 1981 год, когда в Норвегии появился собственно первый омбудсмен по правам ребенка ^{[2, 589]}, 1997 год- когда в 20 государствах мира анонсировали учреждение данного института ^{[3, 121]}, и 2014 год, связанный с резким увеличением количества стран (с 44 до 77), где работают детские омбудсмены ^{[4, с.60]}. Это связано не только с объективно существующей необходимостью в защите детей от эксплуатации и насилия, но и с формированием соответствующей нормативно- правовой основы для отстаивания конституционных прав детей. Так, с 1989 года отправной точкой для развития институтов по защите прав детей в мире является Конвенция о правах ребенка, в которой содержится всеобъемлющий спектр прав детей ^[5].

В 1997 году была создана Европейская сеть Омбудсменов по правам детей, которая объединила организации, занимающиеся защитой прав детей, из 32 стран Европы. Главными задачами ENOC является содействие полному выполнению положений Конвенции ООН по правам ребенка, необходимость поддержки прав детей, а также распространение информации об их защите ^[6].

В дальнейшем, после принятия в 2002 году Генеральной Ассамблеей ООН Декларации и Плана действий «Мир, пригодный для жизни детей», каждое государство, где была ратифицирована эта Конвенция, было обязано создавать службы уполномоченных по правам ребенка ^[7].

В связи с этим в 2000-х гг. развитие сети уполномоченных по правам ребенка рассматривается как социально-правовой феномен, наличие/ отсутствие которого позволяет сделать исчерпывающие выводы о деятельности государств и правительств в области защиты прав детей, а также определить его в качестве одного из важнейших направлений международного сотрудничества государств в области социальной защиты детства.

В зависимости от особенностей политической системы, социального уклада и степени детализации гражданской позиции относительно защиты прав детей различаются модели и формы деятельности детских омбудсменов в международной практике. Так, в некоторых странах омбудсмены обладают широкими полномочиями, выступая как представители детей в широком смысле, деятельность уполномоченных нацелена на улучшение условий жизни каждого ребенка (Норвегия, Австрия). В этом случае работа омбудсменов связана с постоянным взаимодействием с министерствами, органами местного самоуправления, СМИ, политическими партиями, неправительственным сектором. В других государствах институт омбудсмена выполняет в основном информативно- консалтинговую функцию (например, в Швеции), но в этом случае омбудсмен обладает широкими полномочиями по информированию общественности и созданию общественного мнения о защите детей.

Кроме того, есть государства, в которых детские омбудсмены могут вмешиваться в рассмотрение конкретных дел, в том числе выступать в качестве экспертов в судебных заседаниях, вносить дела на рассмотрение Европейской комиссии по правам человека (Финляндия). Так, например, в Польше омбудсмен ежегодно принимает участие в 400 судебных делах, причем его полномочия вполне сопоставимы с полномочиями прокурора ^[8].

В изданном ЮНИСЕФ дайджесте «Институт уполномоченных по правам ребенка» выделяется несколько способов образования института Уполномоченного по правам ребенка: первый способ основан на учреждении института Уполномоченного по правам ребенка специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург); второй способ характеризует особенности исполнения национального законодательства об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия); третий способ касается возможности создания данного института в рамках существующих государственных органов (Канада, Испания, Дания, Германия); четвертый способ свидетельствует о механизме учреждения рассматриваемого института неправительственными организациями (Финляндия, Израиль) ^[9].

Традиционно в число приоритетов деятельности института уполномоченного по правам ребенка входит организация эффективного взаимодействия с государственной администрацией и структурами гражданского общества.

В связи с этим одним из ключевых направлений деятельности уполномоченных по правам ребенка в ряде стран Восточной Европы и Центральной Азии является искоренение насилия в образовательных организациях. Примером успешной деятельности в этом направлении является реализация программы воспитательной работы «Школа без насилия», инициированной омбудсменом Кыргызской Республики в 2010 году.

Еще одним значимым направлением деятельности учреждений омбудсменов в регионе является борьба с жестоким обращением в отношении несовершеннолетних в местах лишения/ограничения свободы. В связи с необходимостью обмена опытом работы в рамках данного направления 15-16 февраля 2016 года в городе Бишкеке (Кыргызская Республика) состоялась встреча представителей национальных правозащитных институтов Центральной Азии. В мероприятиях, направленных на укрепление потенциала учреждений омбудсменов в регионе в вопросах защиты прав детей, также приняли участие учреждения омбудсменов Кыргызстана, Таджикистана, Грузии, Эстонии, представители Комитета ООН по правам ребенка, Омбудсмен по защите прав детей Норвегии и другие специалисты.

Эффективным был признан опыт реализации в Восточно-Казахстанской области совместно с государственными органами и ЮНИСЕФ пилотной программы по профилактике детского насилия, результатом которого явилось значительное снижение уровня противоправного поведения и фактов насилия в отношении несовершеннолетних. Перспективным опыт деятельности омбудсмена в Республике Казахстан был признан не только с позиции его изучения, но и имплементации в зарубежных странах. Так, в этом государстве удалось достичь консолидации усилий органов законодательной и исполнительной власти, общественных организаций в сфере обеспечения прав детей на получение качественного и профессионального медицинского обслуживания. Благодаря инициативе уполномочено по правам ребенка в Казахстане был возрожден институт педиатрии, восстановлены педиатрические факультеты во всех медицинских учебных заведениях страны. Кроме того, с 2016 года начал свою деятельность в тесном сотрудничестве с организациями образования, здравоохранения, правоохранительными органами Национальный контакт-центр по правам ребенка «111», так называемая «служба доверия». Данная служба была создана с целью снизить уровень преступности и насилия в отношении детей, обеспечить моральную, психологическую и консультативную помощь.

Необходимо отметить, что приоритетность направлений деятельности детских омбудсменов детерминируется задачами государственной политики. В связи с этим очевидна важность решения проблемы насилия в отношении детей в контакте с системой правосудия в государствах Юго- Восточной Азии. В регионе Восточной Азии и Тихого океана содержится более четверти детей в мире - всего около 580 миллионов детей. При контакте с системой правосудия, в силу своего возраста и отсутствия необходимых знаний и опыта, они очень уязвимы, что делает востребованным комплекс особых мер для их защиты. Тем не менее, в некоторых странах Юго-Восточной Азии детей рассматривают как взрослых в соответствии с законом, и система правосудия не ориентирована в принципе на учет их потребностей и возрастных особенностей или автоматически устраняет первопричины, которые привели их к конфликту с законом. Это свидетельствует о необходимости создания в данном регионе института уполномоченного по правам детей.

В то же время, необходимо отметить, что в отличие от Европы и Америки азиатский континент все еще находится в процессе создания собственной региональной системы защиты прав человека. Тем не менее, имеют место предпосылки для формирования института омбудсменов. Официальным международным документом, в котором можно обнаружить контуры азиатского подхода в сфере защиты прав человека, является Азиатско-Тихоокеанская декларация прав человека и народов, которая была принята 15 февраля 1988 г. в Дели. В ноябре 2007 г. на 13-м саммите АСЕАН в Сингапуре был подписан Устав АСЕАН, который содержит ряд положений, касающихся политики стран Ассоциации в сфере защиты прав человека. На основании данного документа 20 июля 2009 г. было принято Положение о Межправительственной комиссии по правам человека АСЕАН ^[10].

Только в 2010 году на 16-м саммите АСЕАН была учреждена Комиссия АСЕАН по защите прав женщин и детей (ACWC). Целями данной Комиссии являются поощрение и защита прав и основных свобод женщин и детей в АСЕАН; повышение регионального и международного сотрудничества в области поощрения и защиты прав женщин и детей; обеспечение стабильности и согласия в регионе, дружбы и сотрудничества между государствами — членами АСЕАН. Комиссия уполномочена принимать соответствующие меры по предупреждению и ликвидации всех форм нарушений прав женщин и детей. Деятельность Комиссии тесно связана с Организацией прав детей Азии (Child Rights Coalition Asia) ^[11].

К настоящему времени заинтересованность в создании специализированного детского омбудсмена как самостоятельного института обозначена в политических кругах некоторых государств Юго- Восточной Азии.

Таким образом, к настоящему времени обоснована эффективность института уполномоченного по правам ребенка как важной формы защиты прав и свобод детей от насилия и эксплуатации в современном мире. Более того, наличие данного института позволяет ликвидировать существующие проблемы в сфере функционирования механизмов защиты детства, а также оказывает положительное влияние на стимулирование деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Международная практика деятельности омбудсмена по правам ребенка показывает, что это один из самых надежных механизмов, позволяющих эффективно организовывать взаимодействие между государственными органами, общественными организациями для решения актуальных проблем детства, включая насилие над детьми в семьях, учебных заведениях, уязвимость детей в городской среде, искоренение всех форм детского труда и эксплуатации.