The Questions of Local Referendum: Regulatory Requirements in Russia and Foreign States

Agakishiev Eldar post-graduate student of the Department of Constitutional, Administrative and Criminal Legislation and International Law at Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 117218, Russia, g. Moscow, ul. B. Cheremushkinskaya, 34 eldar.agakishiev@gmail.com Other publications by this author

Одним из центральных институтов непосредственной (прямой) демократии на муниципальном уровне принято считать местный референдум. При этом, круг вопросов, который может быть вынесен на местный референдум, законодательно ограничен. С учетом того, что российским законодательством закреплён достаточно большое число ограничений сформулировать вопрос местного референдума зачастую представляется затруднительным.

В настоящей статье произведён анализ нормативных требований к вопросам местного референдума. Целью настоящего исследования также является сопоставление особенностей нормативного закрепления требований в российских и зарубежных законодательных актах и формулировка предложений по разрешению правовых коллизий и пробелов, а также по устранению избыточного нормативного регулирования с учётом анализа российской судебной практики и законодательства зарубежных стран.

Федеральным законодательством, законами субъектов РФ и муниципальными актами предусмотрены два вида требований к вопросам, которые могут быть вынесены на местный референдум:

1. Требования к предмету вопроса, выносимого на местный референдум;

2. Требования к формулировке вопроса, выносимого на местный референдум.

Требования к предмету вопроса, выносимого на местный референдум

Для того чтобы определить круг вопросов, которые с точки зрения предмета могут быть вынесены на местный референдум, необходимо принять во внимание, что федеральное и региональное законодательство, а также муниципальные акты содержат различные подходы к его определению, а именно:

1. Определение круга вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум («позитивный» перечень);

2. Определение круга вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум, даже в случае, если они содержатся в «позитивном» списке («негативный» перечень);

3. Определение круга вопросов, которые должны быть вынесены на местный референдум («обязательный» перечень).

Основу «позитивного» перечня составляют вопросы местного значения. Часть 3 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 67-ФЗ) предусматривает, что «на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения»^[1]. Аналогичная норма содержится в части 1 статьи 22 Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), которая предусматривает, что местный референдум проводится «в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения»^[2].

Понятие вопросов местного значения упоминается в части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации как базовая компетенция местного самоуправления, содержание данного понятия, однако, в Конституции РФ не раскрывается. Конституционный суд РФ определял вопросы местного значения как вопросы, «которые могут быть решены <…> поселением самостоятельно, под свою ответственность»^[3], обеспечивающие «удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление - непосредственно и через органы местного самоуправления - муниципальной власти, по своей природе являющейся властью местного сообщества»^[4]. Согласно официальной позиции Конституционного суда, «самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции Российской Федерации в законе и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения»^[5]. Конкретный перечень вопросов местного значения определён федеральным законодателем в главе 3 Закона № 131-ФЗ.

Для того, чтобы понять, относится ли тот или иной вопрос к «позитивному» списку, следует также обратить внимание на определение референдума, содержащееся в пункте 53 статьи 2 Закона № 67-ФЗ. Оно гласит, что референдум – «форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения». Примечательно, что российские суды и правовая доктрина не раскрыли в достаточной мере содержание ограничителя «наиболее важные вопросы»; отсутствие особой важности в вопросе до настоящего времени не являлось основанием для признания вопроса местного референдума судом недопустимым.

В Германии критерий «особой важности» вопроса, выносимого на местный референдум, присутствует не во всех землях и урегулирован по-разному. Так, законодательство Баден-Вюртемберга и Рейнланд-Пфальца устанавливает закрытый перечень вопросов, причисляемых к наиболее важным в контексте проведения местного референдума, законы Мекленбурга – Передней Померании, Саксонии-Анхальт и Шлезвиг-Гольштейна содержат примеры вопросов «особой важности», а в Гессене и Тюрингии, как и в России, действует правило допущения лишь наиболее важных вопросов, но их состав в законодательстве не раскрывается. В последнем случае сложившаяся практика показывает, что уполномоченные органы и суды при принятии решении о допустимости вопроса местного референдума руководствуются оценкой количества лиц, которых затронет решение, которое может быть принято в результате местного референдума^[6].

Думается, что российскому законодателю либо высшим органам судебной власти для устранения правовой неопределённости следует раскрыть содержание понятия «наиболее важных вопросов», приведённого в пункте 53 статьи 2 Закона № 67-ФЗ, либо вовсе убрать данный критерий при определении «позитивного» перечня вопросов. Стоит отметить, что критерий «важности» при определении допустимости вынесения вопроса на местный референдум возник только после принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 года^[7]; ранее на местный референдум могли выносится любые вопросы местного значения.

Также федеральному законодателю следует рассмотреть возможность предоставления муниципалитетам права раскрывать содержание понятия «наиболее важные вопросы» в контексте местного референдума. Такое решение позволило бы в наибольшей степени учесть интересы жителей различных муниципальных образований, каждое из которых имеет свои особенности.

Особое внимание следует обратить на проблему возможности вынесения на местный референдум вопроса о распоряжении муниципальной собственностью.

С одной стороны, Конституция^[8] и федеральный законодатель^[9] относят вопрос о распоряжении муниципальной собственностью к «позитивному» списку. С другой стороны, пункт 5 части 10 статьи 35 Закона № 131-ФЗ относит определение порядка распоряжения муниципальным имуществом к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования; кроме того, часть 1 статьи 51 указанного закона даёт органам местного самоуправления право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью.

Думается, что данная правовая коллизия подлежит разрешению с учётом систематического толкования положений Конституции РФ. В то время как распоряжение муниципальной собственностью прямо отнесено к компетенции местного самоуправления (часть 1 статьи 130 Конституции РФ), органы местного самоуправления наделены лишь правом управления муниципальной собственностью (часть 1 статьи 132 Конституции РФ). Таким образом, основной закон Российской Федерации не предусматривает никаких препятствий проведению местного референдума по вопросу отчуждения муниципальной собственности.

В то же время Конституционный суд РФ придерживается иной позиции. Так, в своём Определении от 2016 года^[10] Конституционный суд связал вопрос о распоряжении муниципальной собственностью с вопросами о принятии или об изменении бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования, которые, в свою очередь, отнесены Законом № 131-ФЗ к «негативному» списку, запретив таким образом проведение местного референдума по вопросу о распоряжении муниципальной собственностью.

Однако, в силу вышеизложенного, а также в силу примата норм Конституции над нормами федерального законодательства позиция Конституционного суда РФ представляется спорной и думается, что проведение местного референдума по вопросу о распоряжении муниципальной собственностью допускается в силу прямого действия норм, установленных Конституцией РФ.

В зарубежных странах вопрос о распоряжении муниципальным имуществом, как правило, также может быть вынесен на местный референдум.

Так, законодательство земель ФРГ не устанавливает прямого запрета на проведение местных референдумов по вопросам, касающихся распоряжения муниципальным имуществом. Как следствие, в ФРГ данные вопросы могут быть вынесены на местный референдум в тех землях, в которых отсутствует закрытый список вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум. Более того, на местном референдуме может быть отменено решение местной администрации о покупке или реализации имущества^[11].

Законодательство штатов США также не предполагает никаких ограничений на вынесение на голосование вопросов о распоряжении муниципальным имуществом. Более того, в штате Род-Айленд решение генеральной ассамблеи (представительного органа) муниципалитета о распоряжении муниципальным имуществом должно быть одобрено большинством избирателей на местном референдуме^[12].

Таким образом, законодателю следует устранить правовую неопределённость, заложенную в Законе № 131-ФЗ, ограничивающую возможность рассмотрения вопроса о распоряжении муниципальным имуществом. Также, думается, что законодателю надлежит закрепить правовой механизм, позволяющий оспаривать решения муниципальных органов на местном референдуме.

«Негативный» перечень вопросов, вынесение которых на референдум недопустимо, установлен в части 8 статьи 12 Закона № 67-ФЗ и включает в себя вопросы:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2) о персональном составе органов местного самоуправления;

3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

В силу части 9 статьи 12 Закона № 67-ФЗ данный перечень является закрытым и не может быть расширен иными нормативно-правовыми актами. На практике, однако, возможность проведения местного референдума по ряду вопросов ограничена. В частности, по мнению Конституционного суда РФ, недопустимо проведение местного референдума по вопросам, отнесённым частью 10 статьи 22 Закона № 131-ФЗ к исключительным полномочиям представительного органа муниципального образования^[13].

Нормативные акты зарубежных стран также предусматривают закрытые «негативные» перечни. Так, в германской земле Баден-Вюртемберг, на местный референдум не могут быть вынесены вопросы, относящиеся к компетенции мэра, вопросы внутренней структуры органов местного самоуправления, правоотношений между муниципальными органами и муниципальными служащими, вопросы, связанные с местным бюджета и отдельными его статьями, вопросы одобрения годовой бухгалтерской отчетности, регулирование строительных правоотношений и принятие решений в рамках административных процедур^[14]. В швейцарском кантоне Женева допускается вынесение на местный референдум любого вопроса местного значения, за исключением вопроса об отмене местного бюджета в целом (при этом на местный референдум можно вынести вопрос об отмене повышения либо понижения отдельных статей местного бюджета, а также вопрос об отмене решения об изменении ставки местного налога)^[15]. В свою очередь, законодательство американского штата Арканзас позволяет выносить на местный референдум любое предложение, которое не противоречит законодательству США или штата^[16].

Учитывая вышеизложенный опыт зарубежных стран, представляется, что российскому законодателю стоит рассмотреть возможность сократить действующий «негативный» список вопросов местного референдума. Особенно стоит отметить, что согласно действующему законодательству граждане РФ не имеют возможности непосредственно влиять на финансовую политику своего муниципального образования (формирование бюджета, установление ставок местных налогов). С учётом того, что решение данных вопросов требует специальных компетенций, оптимальным кажется вариант законодательного урегулирования в Женеве и Арканзасе, а именно предоставить гражданам возможность на местном референдуме отменить финансовое решение муниципалитета.

Наконец, на основании части 4 статьи 12 Закона № 67-ФЗ, «обязательный» перечень формируется из вопросов, прямо предусмотренных федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. Таким вопросом, прежде всего, является вопрос о самообложении граждан, то есть о введении обязанности граждан осуществить разовые платежи для решения конкретных вопросов местного значения. В силу части 2 статьи 56 Закона № 131-ФЗ вопросы введения и использования средств самообложения решаются исключительно на местном референдуме либо, в определённых случаях, на сходе граждан. Примечательно, что вопросы самообложения граждан являются самым частым предметом местного референдума в России: согласно официальным данным Центральной избирательной комиссии РФ, в 2017 году было проведено более 1000 местных референдумов о самообложении граждан^[17].

Требования к формулировке вопроса, выносимого на местный референдум

Основное требование к формулировке вопросов местного референдума – запрет на множественность их толкования, сформулированный в части 7 статьи 12 Закона № 67-ФЗ. В силу указанной нормы запрет на множественность толкования подразумевает, что:

1) на вопрос местного референдума можно дать только однозначный ответ;

2) исключается неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

В качестве примера множественности толкования вопроса можно привести вопрос, который был предложен Совету депутатов Балашихинского района Московской области в 2011 году: «Согласны ли Вы с многоэтажной жилой застройкой территории городского парка в дубовой роще между западной стороной мкр. Дзержинского и мкр. Никольско-Архангельский?»^[18]. Очевидно, что как в случае положительного, так и в случае отрицательного голосования по данному вопросу никаких конкретных решений не может быть принято. Местный референдум по данному вопросу проводиться не может, поскольку голосование по указанному вопросу фактически представляло бы собой социологический опрос населения, а не являлось бы реальным инструментом принятия решений непосредственно населением.

Важно также при формулировке вопроса, выносимого на местный референдум, чтобы ответом на указанный вопрос могло быть однозначно лишь «да» и «нет». В противном случае вопрос не может быть вынесен на местный референдум.

Проанализировав все вышеуказанные аспекты, становится очевидным, что российское законодательство предусматривает завышенное число ограничений к вопросам, выносимых на местный референдум. В особенности, думается, что законодатель обязан сократить «негативный» перечень предметов вопроса местного значения, ввиду избыточности и несоответствия Конституции РФ некоторых оснований.

Также при определении требований к вопросам, которые могут быть вынесены на местный референдум невозможно не обратить внимание на наличие правовых пробелов в соответствующем законодательстве (понятие «наиболее важных вопросов местного значения», возможность выносить на местный референдум вопросы исключительной компетенции представительного органа муниципального образования). Думается, что законодателю надлежит внести изменения по устранению данных пробелов для установление правовой определённости и развитию института прямой демократии в России.

^[1] Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, № 24, с. 2253.

^[2] Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, с. 3822.

^[3] Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Российская газета, № 25, 06.02.1997 г.

^[4] Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска» // Собрание законодательства РФ, 03.01.2011 г., № 1, с. 264.

^[5] Постановление Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа «Город Чита» // Собрание законодательства РФ, 11.04.2011 г., № 15, с. 2190.

^[6] Dustmann, U. Die Regelung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den Kommunalverfassungen der Flächenstaaten der Bundesrepublik Deutschland, Lang, 2000, с. 52-55.

^[7] Статья 2 Федерального закона от 19.09.1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 22.09.1997 г., № 38, с. 4339.

^[8] В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Конституции РФ, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Согласно пункту 2 указанной статьи, местное самоуправление осуществляется гражданами, в частности, путем референдума.

^[9] Подпункт 3 пункта 1 статьи 14, подпункт 3 пункта 1 статьи 15, подпункт 3 пункта 1 статьи 16, подпункт 3 пункта 1 статьи 16.2 Закона № 131-ФЗ относят вопрос о распоряжении муниципальной собственностью городского поселения, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородского района соответственно к вопросам местного значения.

^[10] Определение Конституционного Суда РФ от 25.02.2016 г. № 405-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Агафонова Андрея Георгиевича, Агафоновой Натальи Игоревны и других на нарушение их конституционных прав положением статьи 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

^[11] Verkauf öffentlichen Vermögens: Gemeinden müssen die Möglichkeit eines Bürgerbegehrens bei der Vertragsgestaltung beachten (VG Wiesbaden, AZ. 7 L 144/12). URL: https://www.ilex-recht.de/nachricht-im-detail/verkauf-oeffentlichen-vermoegens-gemeinden-muessen-die-moeglichkeit-eines-buergerbegehrens-bei-der-vertragsgestaltung-beachten-v.html (дата обращения: 30.09.2018).

^[12] Раздел 4 статьи 13 Конституции штата Род-Айленд и плантаций Провиденса 1842 года. URL: http://www.rilin.state.ri.us/riconstitution/Pages/constintro.aspx (дата обращения: 30.09.2018).

^[13] Определение Конституционного Суда РФ от 25.02.2016 г. № 405-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Агафонова Андрея Георгиевича, Агафоновой Натальи Игоревны и других на нарушение их конституционных прав положением статьи 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

^[14] Положение об общинах земли Баден-Вюртемберг от 24.07.2000 г. URL: https://dejure.org/gesetze/GemO (дата обращения: 30.09.2018).

^[15] Конституция республики и кантона Женева 2012 года. URL: https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20132788 (дата обращения: 30.09.2018).

^[16] Конституция штата Арканзас 1874 года. URL: https://codes.findlaw.com/ar/arkansas-constitution-of-1874 (дата обращения: 30.09.2018).

^[17] Сведения о проводящихся выборах и референдумах. URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom (дата обращения: 30.09.2018).

^[18] Определение Московского областного суда от 14.02.2012 г. по делу № 33-3901. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».