Prescriptions and Representations of Authorities that Perform the State Control (Supervision) Over Social Services

Roshchin Denis PhD in Medicine lead researcher at the National Research Institute of Public Health named after N.A. Semashko 125315, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. Baltiiskaya, 14, kab. 301 dr@mcran.org Other publications by this author

Предписание об устранении нарушений, выявляемых при проведении проверок в рамках государственного контроля (надзора), является инструментом принуждения к соблюдению юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований права. Издавать ненормативные акты управомочены административные органы – службы, в соответствии с современной структурой органов исполнительной власти, утвержденной указами Президента РФ №№ 314, 636.

В рамках настоящей работы поставлена задача осуществить анализ сложившейся ситуации с точки зрения применения права на всех этапах осуществления государственного контроля в социальной сфере, которая представлена в настоящее время следующими федеральными службами: Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и иные, имеющие отдельные полномочия по контролю (надзору) в социальной сфере.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при принуждении проверяемого в рамках государственного контроля (надзора) субъекта к правомерному поведению. Предметом исследования являются правовые нормы и судебные акты, регулирующие издание предписаний и представлений. Методологической основой исследования являются формально-юридический, сравнительно-правовой, а также общенаучные методы познания.

Юридическая ответственность служит формой реагирования государства на нарушение принятого порядка, являет собой наступление неблагоприятных последствий различного характера, которые должны быть приняты субъектом, воздействуя в том числе на последующее его поведение. Ответственность за правонарушение состоит из приведения состояния некоторого общественного процесса в исходное, либо должное состояние, и наказания ^[1].

Порядок проведения государственного контроля и надзора регулируется Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), которым установлено, что при выявлении нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, является предписание об их устранении (далее – предписание) с указанием сроков его исполнения. В случае же совершения лицом административного правонарушения, в соответствии со ст. 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, может быть внесено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушению (далее – представление). Часть авторов использует термин «обеспечительные меры процессуального принуждения» ^[2], который, по их мнению, более точно характеризует правовую сущность предписания и представления – индивидуальные правоприменительные акты, издаваемые на основании юридических норм права по отношению к конкретным лицам и в связи с их действиями ^[3].

Открытый перечень характеристик и признаков предписаний и представлений, определённый действующими нормативными актами, оставляет слишком широкую свободу усмотрения должностными лицами административных органов. Анализ литературных источников выявляет различные подходы исследователей к данной проблеме. Вызывает затруднение в классификации для отнесения вышеуказанных мер государственного реагирования к декларативным или императивным ^{[5, 6]}. Предписание, при самостоятельном рассмотрении, не обладает побуждающей (принудительной) силой, но с тех пор как в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях введена статья 19.5 с ответственностью за неисполнение предписания (представления) органа государственного контроля и надзора в установленный срок, предусматривающая наказание в форме административного штрафа, при совокупном рассмотрении, характер возникающих правоотношений лежит в полной мере в административном поле, реализуется правовая структура «норма-принуждение-наказание». В случае неисполнения предписания, в первую очередь социальной сферы, предусмотрены более высокие санкции (ч. 21 ст. 19.5 КоАП РФ).

Положения контрольно-надзорных органов содержат полномочия по пресечению фактов нарушения законодательства и применения мер ограничительного, профилактического и предупредительного характера с целью достижения требований права вне зависимости от желания поднадзорного субъекта.

Отсутствие детализации порядка выдачи предписаний на уровне закона даёт возможность подзаконного регулирования. Подобные документы изданы в Росздравнадзоре (приказ от 05.03.2007 № 469-Пр/07 «Об утверждении форм документов, используемых при лицензировании медицинской деятельности»), Роспотребнадзоре (приказ от 31.01.2013 № 35 «Об утверждении формы предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований и условий»). Вышеуказанные документы содержат формы предписаний, однако, не разрешают вопросов их содержания (предписываемых действий) и исчисления срока его исполнения.

Важным правовым последствием выдачи предписания является право властного органа на проведение внеплановой выездной проверки, по истечении срока его исполнения, предусмотренное п. 1 ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ. Такая проверка может быть выездной или документарной и не подлежит согласованию с прокуратурой. Неисполнение предписания являет собой правонарушение, предусмотренное ст. 19.5 КоАП РФ, влечёт наложение административного штрафа на юридическое и должностное лицо, а так же рекурсивную выдачу предписания с новым сроком.

В отличии от предписания, срок исполнения которого устанавливается должностным лицом, представление подлежит исполнению в фиксированный месячный срок, по результатам которого во властный орган должен быть направлен отчёт. Неисполнение представления, как и неисполнение предписания, является административным правонарушением, предусмотренным гл. 19 КоАП РФ. Возможность проведения проверки в связи с истечением срока, отведённого на исполнение представления, по аналогии с предписанием, законодательством не предусмотрена, в связи с чем, рассмотрению подлежит лишь отчёт.

Существует и некоторое целевое отличие предписания от представления: целью выдачи предписания является устранение нарушения и его последствий, в то время как представление предусматривает установление и пресечение условий и причин, для предупреждения его повторения.

Предписание является документом, который обязательно выдаётся лицу, при проверке которого, выявлены нарушения, в соответствии с Законом № 294-ФЗ. Форма акта и порядок его составления утверждены приказом Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г. № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Наличие акта является основанием для выдачи предписания. Количество выданных предписаний органом надзора должно равняться количеству проведенных в этот период контрольно-надзорных мероприятий, в которых выявлены нарушения действующего законодательства, что отражено в формулах кросс-проверок формы № 1-контроль, утвержденной приказом Росстата от 21.11.2011 № 503 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минэкономразвития России федерального статистического наблюдения за осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и различные информационные системы.

Анализ Единого реестра проверок Генеральной прокуратуры РФ позволяет выявить случаи, при которых выявление нарушений не влечет выдачи предписания: устранение нарушений в ходе проведения проверки, если это было удостоверено в акте проверки, очевидно, не требует выдачи предписания, в связи с добровольным устранением нарушений (в этом случае остаётся вопрос природы импульса исполнения правового долга, который может быть как добровольным, так и принудительным – в связи с неотвратимостью получения обязательного к исполнению предписания). Другим случаем может быть утеря правоспособности проверяемого субъекта, в случае прекращения его деятельности: при этом, отсутствуют основания не фиксировать в акте выявленные нарушения.

Кроме того, судебная практика (определение Ленинградского областного суда от 02.10.2014 № 33-4860/2014, определение Санкт-Петербургского городского суда от 17.07.2013 № 33-9660/2013) свидетельствует о недопустимости выдачи предписания, если по аналогичному вопросу имеется решение суда. Предметом рассмотрения Арбитражного суда Волго-Вятского округа в рамках дела № А43-25461/2013 стала выдача организации уполномоченным государственным органом в ходе последовательных проверок нескольких предписаний, содержащих одинаковые требования (по факту выявления однотипных нарушений). Судом не усматривается злоупотребление правом административным органом и жалоба признана необоснованной. Открытым остаётся вопрос оценки проведения повторных проверок по каждому из аналогичных предписаний, что решается путём проведения одной проверки по нескольким предписаниям.

В практике ^[8] возникают случаи, при которых происходит замена административного наказания, предусмотренного соответствующими федеральным или региональным кодексами, выдачей предписания и последующим привлечением к ответственности за его неисполнение. Такая практика признаётся судами неправомерной во всех случаях.

Предметом рассмотрения Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делу № А33-20235/2013 стал случай выдачи государственным органом обществу предписания без предварительного проведения проверки. Суд не поддержал жалобы, так как в положении органа выдача предписания не увязана безусловно с результатом проведения проверки и выделена в отдельный пункт полномочий. Таким образом, норма ст. 17 Закона № 294-ФЗ признана судом описывающей лишь частный случай, при котором, выдача предписания является обязательной. Причиной выбора властным органом неурегулированного напрямую законом предписания, а не представления, вероятно, являются правовые последствия, в частности, возможность проведения внеплановой (в том числе выездной проверки) без согласования с прокуратурой, для объективной оценки устранения нарушений.

Судебными инстанциями при рассмотрении заявлений о признании предписаний недействительными (дела № А27-13806/2013 и № А27-17641/2012 Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, № А40-23048/12-119-227 Федерального арбитражного суда Московского округа) во всех случаях производится оценка соответствия действующему законодательству выявленных нарушений, даже в случаях, когда требования не направлены на отмену положений акта проверки.

Предметом судебных споров зачастую становится исполнимость содержащихся в предписании требований или недостаточность сроков его исполнения. Коммерческая организация в рамках дела № А81-3283/2013 (Арбитражный суд Западно-Сибирского округа) оспаривает предписание органа государственного надзора, в части неисполнимости предписания в установленный должностным лицом срок, и просит признать его на этом основании незаконным и подлежащим отмене. Суды первой и апелляционной инстанции, исследуя дело по, не находили нарушений, так как выдача предписания по результатам проверки, в которой выявлено нарушение, является обязательным, а срок устанавливается должностным лицом. Суд же кассационной инстанции пришел к выводу, что исполнимость предписания является важным требованием к данному ненормативному акту и одним из элементов законности предписания, поддержав требования истца.

Отсутствие методики расчёта срока, выделяемого организации для исполнения предписания, и отнесение определение срока к компетенции должностного лица, порождает споры, в том числе судебные, о его адекватности. Отраслевые нормативные акты иногда содержат требования к сроку исполнения предписания. Например, ч. 5 ст. 55.19 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ требует выдачи предписания с указанием «разумного срока. Другой пример, в ч. 5 ст. 93 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» содержит требование указания срока, отведенного на исполнение предписания, не превышающего шесть месяцев.

Рассматривая дело № А05-4606/2014 в своём постановлении Арбитражный суд Северо-Западного округа не признал грубым нарушением отсутствие указания на срок исполнения первых двух пунктов предписания, не удовлетворив жалобы. Одновременно необходимо учитывать, что право проведения повторной внеплановой проверки исполнения предписания возникает при наступлении срока (как и возможность привлечения к административной ответственности и срок давности привлечения к ней), указанного в предписании, в связи с чем, правомерность предписания без указания сроков вызывает сомнения.

Частым случаем споров (например, дело № Ф03-3297/2013 Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа) является оспаривания предписания в связи с отсутствием вины за совершенное правонарушение. При проведении государственного контроля подлежит установлению лишь объективная сторона деятельности предприятия, в связи с чем, судами декларируется, что возникновение нарушений по вине третьих лиц является риском организации.

Положительным моментом можно считать принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, юрисдикция которого распространяется на административные и иные публичные правоотношения, связанные с осуществлением государственных полномочий. Исковое заявление подаётся в течение трёх месяцев, после получения лицом предписания об устранении нарушений (срок может быть продлён судом по ходатайству, содержащему объективные обстоятельства пропуска сроков). На усмотрение суда остаётся вопрос приостановления действия предписания ^[8] до принятия судом решения, однако, в социальной сфере принятие такого решения может противоречить общественным интересам.

Соблюдение баланса частных и публичных интересов допускает вмешательство государства на условиях, предусмотренных законом, что обеспечит стабильность и определенность правовых норм; законодателю при этом предписывается их формулировать доступно и с определенной точностью, позволяющей лицу предвидеть последствия своих действий.

Представления об устранений причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в соответствии со ст. 29.13 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, вносятся судьёй или должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении. Представление содержат требования об устранении причин и условий, в результате которых возникло административное правонарушение. Между тем, практика выдачи представлений является достаточно скудной, первой из причин чего можно назвать, необязательность его выдачи. В такой ситуации наказание является единственной мерой реагирования на выявленное правонарушение, что может и не привести к пресечению противоправного поведения субъекта. Причиной может являться отсутствие действенного механизма контроля за его исполнением, так, в случае непредоставления отчёта возникает возможность привлечения по ст. 19.5 КоАП РФ, однако, лишь в связи с непредоставлением отчёта в установленный срок. Привлечение к ст. 19.6 КоАП РФ за непринятие мер возможно лишь в случае установления повторных нарушений, однако основанием для проведения проверки окончания срока, предусмотренного для исполнения представления, не является.

Пленум Высшего Арбитражного суда РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» предписывает (п. 20.1) судам разделять внесенные представления на те из них, которые изданы в соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ, и выданные административными органами (их должностными лицами), уполномоченными на осуществление законодательства. Представление может быть внесено судьёй, должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, и может вносится не только лицу, в отношении которого возбуждено дело, а в том числе третьим лицам, чьё действие (бездействие) способствовали совершению правонарушения. В некоторых случаях, когда в соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ устанавливается, что возможность юридическом лицом для соблюдения правил и норм отсутствовала по вине органа исполнительной власти (т.е. отсутствует вина), представление вносится, не смотря на постановление об отсутствии состава административного правонарушения.

В письме Роспотребнадзора от 21.04.2009 № 01/5288-9-32 приводится статистика выдачи представлений по отношению к количеству составленных протоколов. Представления за год вносились лишь в 19 субъектах Российской Федерации, и лишь в 6 из них (Калужская область, Тверская область, Республика Ингушетия, Мурманская область, Карачаево-Черкесская Республика, Московская область) число случаев их выдачи превышало 2%. В Липецкой области составлено 5269 протоколов и внесено одно предписание и пр. Одновременно с этим приводится статистика, по которой в 75% случаев непредоставления сведений об исполнении представлений лица привлекались судами к ответственности по ст. 19.6 КоАП РФ.

Выводы:

1. Механизмы выдачи предписания и внесения представления, являющихся важным актом государственного реагирования, в настоящее время не достаточно нормативно урегулированы, что создаёт возможность неединообразного и противоречивого правоприменения.

2. Суды при оценке предписаний одним из важный критериев его законности считают его исполнимость (в целом и в установленный срок), так как иные меры, например, приостановление деятельности, содержатся в иных кодексах и рассматриваются на основании издания иных ненормативных актов (протокол об административном правонарушении и пр.).

3. Предписание не должно выдаваться по нарушениям, создающими состав административного правонарушения, так как в данном случае инициируется привлечение лица к административной ответственности и выдача представления, как акта принуждения с более выраженными императивными свойствами.

4. Выдача предписания по результатам установленных нарушений по результатам проведенного государственного контроля (надзора), в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ, является частным случаем и не ограничивает должностных лиц от выдачи данного документа в общественных интересах в иных случаях (в случае правопреемственности, на основании установления факта нарушений без проведения проверки и др.).

5. Стремление властных органов выдавать предписания, а не представления, может быть объяснено правовыми последствиями, в частности, возможности в проведения контроля его исполнения в рамках внеплановой выездной проверки.

6. Причинами редкого внесения представлений по результатам работы органов государственного контроля (надзора) являются правовая неурегулированность, необязательность его выдачи, отсутствие до настоящего времени выработанной ведомственной и судебной правоприменительной практики.