Methodology of prosecutor’s investigation of law enforcement in the area of patriotic education

Vavilin Mikhail Vladimirovich member of the expert advisory board at Commitee of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation for Constitutional Legislation and Statebuilding, expert of the Government of the Russian Federation, Ministry of Justice of the Russian Federation, degree student at Academy of the General Prosecution Office of the Russian Federation 420008, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Kremlevskaya, 18 vavilinprok@mail.ru Other publications by this author

Методика прокурорской проверки исполнения законов в сфере патриотического воспитания

Раскрывая понятие методики прокурорской проверки О.Н. Коршунова ^[1] рассматривает его через призму обобщенных рекомендаций, сформированных на основании последних научных достижений. Сюда она относит рекомендации по организации проверочных действий, выявлению нарушений, определению наиболее эффективных средств прокурорского реагирования на них.

Цель методики – обеспечить эффективность прокурорского надзора в конкретной сфере.

Следует отметить, что организация работы с молодежью, а также сохранение, использование, популяризация и охрана объектов культурного наследия отнесены к перечню вопросов местного значения. При этом они включены в перечень вопросов муниципальных образований всех уровней.

К решению указанных вопросов местного значения подключены как исполнительно-распорядительные, так и представительные органы местного самоуправления, в связи с чем и те, и другие входят в круг объектов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере патриотического воспитания молодежи.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанные органы местного имеют полномочия по изданию нормативных правовых актов в сфере организации патриотического воспитания.

При этом организация надзора последних за законностью должна быть постоянной (п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 07.12.2007 № 195).

Наиболее детальная регламентация организации прокурорского надзора по этому направлению содержится в приказе Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 02.10.2007 № 155 ^[2].

Для того чтобы определить является ли правовой акт органа местного самоуправления нормативным, прокурорскому работнику необходимо обратиться к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29.11.2007 № 48 ^[3]. При изучении правового акта необходимо определить, издан ли он в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом, содержатся ли в его тексте нормы, соблюдение которых обязательно для неопределенного круга лиц, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При проведении прокурорских проверок прокурорам следует принимать во внимание требования приказа Генерального прокурора Российской Федерации «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями» от 21.06.2013 № 252 ^[4], который запрещает прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов, районов, иным территориальным прокурорам истребовать из органов местного самоуправления без соответствующего обоснования информации, опубликованной в общедоступных источниках, размещенной на официальных сайтах в сети Интернет или ранее предоставленной указанными органами, а также направления дублирующих запросов одновременно в несколько органов местного самоуправления.

Проверка деятельности органов местного самоуправления по организации патриотического воспитания должна начинаться с выяснения:

- наличия нормативных правовых актов разработанных и принятых в сфере патриотического воспитания молодежи. При их отсутствии необходимо оценить актуальность разработки и принятия таковых;

- подразделений исполнительно-распорядительного органа, на которых возложены полномочия в сфере организации работы по патриотическому воспитанию;

- муниципальных целевых программ (подпрограмм или иных нормативных правовых актов), которыми предусмотрено финансирование мероприятий в сфере патриотического воспитания;

- соответствие объема выделяемых денежных средств на реализацию соответствующих мероприятий размеру определенному соответствующими программами (подпрограммами);

- состояния мест захоронения воинов и лиц, павших при защите Отечества, а также памятников Победы Советского народа в Великой Отечественной войне;

- сведений патриотических некоммерческих организаций, патриотических молодежных и детских объединений, молодежных отрядов, осуществляющих, в том числе деятельность по организации поисковых работ.

При осуществлении прокурорского надзора в рассматриваемой сфере прокурорам следует учитывать положения федеральных государственных образовательных стандартов, которые содержат четкие требования к организации такой работы в рамках образовательного процесса.

В то же время практика проверки исполнения требований федеральных государственных образовательных стандартов в указанной сфере Рособрнадзором и соответствующими государственными органами субъектов Российской Федерации не наработана. Зачастую последние снижают уровень контроля, поскольку образовательные организации являются подконтрольными государственным органам субъектов в сфере образования, структурными подразделениями которых они являются.

При выявлении неэффективной работы прокурорам рекомендуется напрямую обращаться в Рособрнадзор для решения вопроса о принятии мер организационного характера вплоть до кадровых решений и решений об изменении структуры указанных органов.

Следует принимать во внимание, что государственные органы субъектов Российской Федерации, которым передана часть контрольных полномочий Рособрнадзора, подчиняются региональным министрам образования.

При проведении прокурорских проверок исполнения требований законодательства в сфере патриотического воспитания в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, которым переданы полномочия в сфере образования, в том числе контроля в указанной сфере, прокурорам следует:

- изучить положение об указанном государственном органе субъекта Российской Федерации; выяснить, содержатся ли в нем положения, регламентирующие организацию работы по патриотическому воспитанию;

- исследовать перечень правонарушений, полномочиями по выявлению которых наделен указанный государственный орган субъекта Российской Федерации;

- оценить полноту мер, которые принимались указанным государственным органом в случае выявления нарушений; выдавались ли предписания; привлекались ли виновные лица к административной ответственности;

- изучить вопросы организации контроля за исполнением выданных предписаний;

- изучить материалы рассмотренных дел об административных правонарушениях, сделав заключения о законности вынесенных постановлений;

- проанализировать материалы надзорных производств по жалобам у казанной сфере в случае их наличия.

Самым многочисленным объектом прокурорского надзора являются общеобразовательные организации, число которых на сентябрь 2017 года составляет 42 600 ^[5].

Именно на них в соответствии с положениями федерального законодательства об образовании и военной службе возложена обязанность по организации патриотического воспитания учащихся.

Важной особенностью указанной категории объектов прокурорского надзора за исполнением законов о патриотическом воспитании молодежи является обязательное лицензирование образовательной деятельности в соответствии с пунктом 40 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 № 99-ФЗ ^[6].

С учетом специфики рассматриваемой сферы деятельности к проведению прокурорских проверок целесообразно привлекать специалистов государственных органов субъектов Российской Федерации в сфере образования, военных комиссариатов.

В ходе проверки представляется необходимым установить следующее:

- разработаны, приняты и реализуются ли в образовательной организации программы и планы по патриотическому воспитанию учащихся;

- соблюдаются ли образовательными организациями требования к оборудованию предметного кабинета «Основы безопасности жизнедеятельности» (далее – ОБЖ);

- соблюдаются ли образовательными организациями требования совместного приказа министра обороны Российской Федерации №96 и Министерства образования и науки Российской Федерации №134 от 24.02.2010 ^[7].

- имеются ли в образовательных организациях стрелковый тир, предметный кабинет, спортивный городок (необходимо обращать внимание на то, что в спортивных городках могут отсутствовать некоторые элементы, требуемые по законодательству);

- имеются ли документы о проведении руководителями образовательных организаций совместной работы с военными комиссариатами по подбору кандидатов на должности преподавателей по предмету ОБЖ;

- соблюдаются ли требования санитарно-эпидемиологического законодательства при организации детских палаточных военно-спортивных лагерей (административные правонарушения по ст.6.7 КоАП РФ (нарушения санитарно-эпидемиологических требований к условиям отдыха и оздоровления детей, их воспитания и обучения).

- соответствуют ли лица, замещающие должности педагогов школ по предметам основы безопасности и жизнедеятельности и основам медицинских знаний требованиям действующего законодательства (наиболее распространенное нарушение - отсутствие обучения по программе подготовки медицинских сестер, отсутствие специализированного образования по этой сфере и т.д.);

- укомплектована ли библиотека образовательной организации специальной учебной литературой и наглядными пособиями в сфере патриотического воспитания;

- созданы ли в образовательной организации музеи, комнаты боевой и трудовой славы;

- организована ли шефская связь с воинскими частями;

- выполняются ли детскими лагерями пункты планов воспитательной работы по патриотическому воспитанию;

- соблюдаются ли требования образовательных стандартов и рекомендации Министерства образования и науки Российской Федерации при реализации курсов по патриотическому воспитанию.

Результаты прокурорской проверки оформляются в форме справки. И.В. Кушнир ^[8] формулирует требования к такой справке:

1) последовательность изложения информации;

2) проверка каждого приведенного факта или вывода;

3) объективность;

4) краткость;

5) оптимальное количество примеров;

6) наличие выводов.

Рассмотрим вопросы принятия прокурорами мер прокурорского реагирования по результатам проверок в указанной сфере.

Основываясь на результатах современных исследований, можно сформулировать обобщенное определение акта прокурорского реагирования – решение прокурора, содержащее требование об устранении выявленных нарушений либо предостерегающее от нарушений закона, выраженное в письменной форме со ссылками на действующее законодательство ^[9].

Рассмотрим акты прокурорского реагирования, предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Протест может быть принесен прокурорами или их заместителями на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

В случае, когда требования прокурора, изложенные в протесте выполнены не будут, то последнему предоставлено право на обращение в суд с заявлением о признании бездействия органа или должностного лица незаконными.

Актуальность этого средства прокурорского реагирования усилится с принятием Федерального закона «О патриотическом воспитании в Российской Федерации», который потребует внесения изменений в действующие региональные законы о патриотическом воспитании.

Среди самых часто применяемых актов прокурорского реагирования можно назвать представление об устранении нарушений закона, которое вносится в соответствии со ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Срок принятия мер прокурорского реагирования по представлению составляет один месяц.

О результатах рассмотрения представления в письменной форме должно быть сообщено прокурору.

При отклонении представления прокурор имеет право обратиться в суд с иском к правонарушителю с требованием устранить выявленные нарушения закона.

Акты прокурорского реагирования необходимо держать на контроле до полного исполнения требований прокурора.

Как уже было отмечено, одним из высокоэффективных средств прокурорского реагирования является заявление (исковое заявление) в суд. После вынесения судом решения и вступления его в законную силу подключаются механизмы принудительного его исполнения, а в случае неисполнения – открывается возможность привлечения должностных лиц к уголовной ответственности за неисполнение решения суда по ст. 315 УК РФ.

Прокурор вправе обратиться в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований ^[10].

К таким искам могут быть отнесены, например, иски, направленные на обеспечение сохранности воинских захоронений.

Исковые заявления в рассматриваемой сфере преимущественно направляются прокурорами в суды общей юрисдикции в силу ст. 22 ГПК РФ ^[10].

Иски прокурора в сфере патриотического воспитания могут быть разнообразны: от обязания обеспечить школьные библиотеки литературой патриотического содержания до устранения нарушений требований законодательства о сохранении памяти Победы Советского народа в Великой Отечественной войне.

При выборе данного средства прокурорского реагирования необходимо учитывать позицию ответчика по таким делам. Если, например, орган местного самоуправления готов добровольно устранить нарушения, то в таком случае следует направить представление. В противном случае имеются все основания для направления в суд искового заявления.

В случае предъявления иска к образовательным организациям следует указывать в качестве соответчика органы государственной власти или органы местного самоуправления в сфере образования в целях обеспечения покрытия финансовых затрат на устранение нарушений, что зачастую является проблемой при исполнении решения образовательными организациями самостоятельно.

Актом прокурорского реагирования, направленным на предупреждение нарушений требований законодательства, является предостережение. Особенности это акта прокурорского реагирования заключаются в том, что он не может применяться, если нарушение уже допущено.

Предостережения о недопустимости нарушения законов в сфере патриотического воспитания применяются реже. Они, в основном, могут быть связаны с недопустимостью нарушения норм требований законодательства о сохранении памяти о героях, погибших при защите Отечества и др.

Следующим видом актов прокурорского реагирования являются постановления: о возбуждении дел об административных правонарушениях о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства ^[11].

В силу положений действующего Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, прокуроры могут в возбуждать дела об административных правонарушениях, в том числе по ст. 17.10 и 20.3 КоАП РФ.

Также по названным статьям могут возбуждать дела об административных правонарушениях и должностные лица органов внутренних дел.

Постановления прокурора о направлении соответствующих материалов в следственный орган в связи с выявлением нарушений ст.ст. 275, 276 УК РФ и других статей УК РФ достаточно редки, поскольку указанные уголовные дела находятся в компетенции Федеральной службы безопасности.

При выборе акта прокурорского реагирования целесообразно выяснять позицию проверяемых лиц. Это можно сделать в ходе ознакомления их со справкой о результатах проведенной проверки, направлением им запроса, получения от них объяснений.

Основываясь на результатах исследования, можно сформулировать следующие особенности организации прокурорских проверок за исполнением законов в сфере патриотического воспитания молодежи.

1. Проведенный анализ научных методических разработок, практики прокурорского надзора позволяет определить перечень источников информации, кроме материалов рассмотрения обращений граждан, гражданских, уголовных и административных дел и пр., которые могут использоваться в органах прокуратуры для осуществления мониторинга состояния законности в указанной сфере и в ходе проведения прокурорских проверок. Так, прокурорам следует активнее накапливать и использовать:

- информацию органов государственного надзора в сфере науки и образования (Рособрднадзор и органов государственного управления субъектов Российской Федерации, которым передана часть контрольных полномочий в сфере образования);

- копии программ патриотического воспитания, реализуемых в субъекте Российской Федерации, в муниципальных образованиях, в образовательных организациях;

- информацию о своевременном внесении изменений в них в соответствии с изменениями государственной политики в сфере патриотического воспитания;

- реестр патриотических молодежных и детских организаций, получающих государственную поддержку из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации;

- планы проведения патриотических мероприятий органов государственных власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, культуры, спорта, молодежной политики, национальной политики; аналогичные планы органов местного самоуправления в сфере образования, культуры, спорта и молодежной политики;

- планы работы военных комиссариатов по организации совместно с образовательными организациями работы по военно-патриотическому воспитанию;

- информацию военных комиссариатов о лицах, уклоняющихся от призыва на военную службу; месте их учебы; информацию о семьях;

- информацию о создании и работе учебных центров подготовки к военной службе;

- информацию образовательных учреждений об укомплектованности библиотечного фонда учебниками и другими средствами обучения и воспитания, необходимыми для реализации задач в сфере патриотического воспитания;

- информацию о деятельности военно-патриотических молодежных и детских объединений, в том числе о дате создания организации, ее учредителях, месте нахождения; структуре и органах управления организацией; реализуемых проектах патриотического воспитания и проводимых мероприятиях; информацию о получаемой поддержке от государственных органов власти и органов местного самоуправления; руководителя организации, его заместителях, руководителях филиалов организации (при их наличии);

- информацию об организации патриотического воспитания в образовательных организациях (изучить всю организационную документацию);

- информацию о результатах проведения оборонно-оздоровительных, военно-патриотических, историко-патриотических лагерях;

- информацию о работе поисковых объединений, а также о проведении поисковых работ на территории субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- информацию об организации и результатах военных сборов;

- информация о результатах социологических опросов по теме патриотического воспитания, проведенных на данной территории;

- информацию о соблюдении требований законодательства о Государственных символах РФ.

- информацию о состоянии законности в сфере организации проведения мероприятий, приуроченных к Дням воинской славы и памятным датам.

- информацию о количестве и состоянии памятников войнам-победителям Великой Отечественной войны, в том числе павшим при защите Родины, а также их захоронений, местах установки и состоянии памятных досок указанным лицам.

- информацию о лицах, героически павших при защите Отечества, память о которых должна быть увековечена в соответствии с действующим законодательством.

- материалы средств массовой информации о нарушениях требований законодательства в сфере патриотического воспитания.

- информацию социальных сайтов, блогосферы, аккумулирующих проблемы в сфере патриотического воспитания, о состоянии объектов патриотического воспитания.

- информацию сайта Российского военно-исторического общества «МестоПамяти.рф».

- информация официальных сайтов в сети Интернет Рособрнадзора, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и др.

Полагаем, что с ежегодной периодичностью необходимо проводить анализ приведенной информации, используя также накопленную практику прокурорского реагирования, информацию следственных органов в рассматриваемой сфере.

2. Как показали результаты обобщения, практики прокурорского надзора в сфере патриотического воспитания типичными нарушениями в указанной сфере являются ненадлежащая организация органами местного самоуправления работ по созданию и сохранению воинских захоронений, отсутствие программ патриотического воспитания на региональном и местном уровне, ненадлежащая организация работы по проведению мероприятий, приуроченных к дням воинской славы и памятным датам, неисполнение требований законодательства по укомплектации образовательных организаций учебной литературой, пособиями по военно-патриотическому воспитанию, а также по обеспеченности школьных кабинетов ОБЖ наглядными средствами и иными средствами обучения и воспитания, а также инфраструктурой, необходимыми для организации военно-патриотического воспитания.

С учетом изложенного городскими, районными и приравненными к ним прокурорами необходимо организовывать проверки в органах местного самоуправления, образовательных организациях и учебных центрах подготовки к военной службе.

Основными формами взаимодействия органов прокуратуры и органов государственного управления в сфере образования и молодежной политики являются:

а) проведение прокурорских проверок с привлечением специалистов этих органов;

б) участие представителей органов прокурора в проверках, организуемых указанными органами в подведомственных учреждениях;

в) требования от указанных государственных органов проведения проверок и предоставления информации о соблюдении норм федерального законодательства в сфере патриотического воспитания;

г) практика организации совместных коллегий, совещаний по наиболее проблемным вопросам в сфере организации патриотического воспитания;

д) работа межведомственных рабочих групп в рассматриваемой сфере;

е) обучающие семинары в сфере образования, спорта, молодежной политики;

ж) составление и принятие совместных методических и иных документов.

3. Одной из особенностей организации прокурорских проверок за исполнением законов в сфере патриотического воспитания молодежи является характер накапливаемой и обрабатываемой информации, методики проведения анализа законности в сфере организации патриотического воспитания, перечня вопросов, который должен быть проверен при осуществлении прокурорского надзора по указанному направлению.

4. Следующая особенность связана с выбором средств прокурорского реагирования:

- первое, что следует учитывать прокурорам - Рособрнадзор территориальных управлений не имеет, а ряд полномочий по контролю в сфере образования переданы государственным органам субъектов Российской Федерации. В то же время зачастую такие органы включены в региональную систему государственного управления образованием, что, несомненно, снижает эффективность контроля, осуществляемого этими органами. Не допуская подмены полномочий, прокуроры на местах должны активно включаться в проверочный процесс и жестко требовать от соответствующих органов надлежащего исполнения переданных им полномочий;

- вторым аспектом является широкий круг составов административных правонарушений, по которым могут быть возбуждены дела по результатам прокурорских проверок исполнения требований законов в сфере патриотического воспитания молодежи: от нарушения требований по лицензированию образовательной деятельности до нарушения порядка официального использования государственных символов Российской Федерации (ст. 17.10 КоАП РФ). По каждому из этих составов право возбуждать дела об административных правонарушениях предоставлено должностным лицам широкого спектра государственных органов. Так, например, по ст. 17.10 КоАП Российской Федерации таким правом наделены как должностные лица органов внутренних дел (полиции), так и должностные лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации. В связи с этим, вынесение прокурором постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях по таким составам должно осуществляться в самых исключительных случаях;

- третий фактор, который нужно учитывать прокурорам при предъявлении в суд исковых заявлений к образовательным организациям о понуждении устранить нарушения требований законодательства в сфере организации военно-патриотического воспитания, – зависимость фактического устранения нарушений от реального финансирования из соответствующих бюджетов муниципальных образований. В связи с этим рекомендуется привлекать в качестве соответчиков по таким искам органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления, а сами иски подавать в порядке положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.