The Republican Political Institutions of Christian civilization

Sardaryan Genri PhD in Politics Dean, the faculty of Governance and Politics; Docent, the department of Public Administration and Law, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation  119454, Russia, Moscow, Prospekt Verdanskogo 76, office #3113 sardaryan.mgimo@gmail.com Other publications by this author

Начиная с 2005 года американская организация «Fund for Peace» и журнал «Foreign Policy» издают ежегодный индекс стран, неспособных эффективно организовать государственную власть на собственной территории. В последние годы термин «Failed States» (несостоявшиеся государства) в индексе был заменен более «политкорректным» понятием «Fragile States» (хрупкие государства), что, однако, не изменило сути рейтинга, так как критерии к определению статуса государств не претерпела существенных изменений.

Оценка стран производится по достаточно широкому спектру критериев, основными из которых являются:

1. демографическое давление;

2. уровень эмиграции;

3. уровень экономического неравенства;

4. общая экономическая ситуация;

5. криминализация государства;

6. раздробленность в силовых структурах и элите;

7. перемещение беженцев внутри страны;

8. количество и качество предоставляемых государством услуг;

9. приверженность исполнению законов и соблюдению прав человека.

Вне зависимости от того, называем ли мы государства «хрупкими» или «несостоявшимся», становится очевидно, что нефтедобывающие Ангола и Нигерия находятся в группе наиболее проблемных стран, в то время, как не обладающие существенной базой природных ресурсов Финляндия и Дания лидируют в списке наиболее стабильных государств в рейтинге 2017 г.^[2]. Теории, объясняющие неравномерность развития климатическими, географическими и прочими факторами становятся все менее оправданными, так как пропасти в достижении благосостояния населения все чаще становятся очевидными в соседствующих странах. Было бы наивно полагать, что причиной бедственного положения Нигерии или Анголы является наличие у них нефти, которую также экспортируют в больших объемах Норвегия и Канада, занимающие соседние с Данией и Финляндией строчки.

Что же позволяет одним государствам создать конкурентную экономику, систему социальной защиты и стабильную государственную власть, в то время как схожие по своей ресурсной базе страны неспособны обрести даже положительных показателей роста в упомянутых сферах? Разные научные школы дают совершенно различные ответы.

Ряд ученых говорит о том, что условия, которые привели к появлению современных государств в Европе отсутствовали в случае с другими странами, которые начали этот процесс позже, в результате чего многие неевропейские государства не имеют эффективных возможностей для налогообложения и получения доходов от своих граждан. Причиной, как правило, называется «контекст ограниченного международного конфликта», в рамках которого формировались неевропейские государства, что уменьшало стимулы к налогообложению и увеличению военных расходов. Эта теория тесно увязывается с представлениями о том, что практически весь неевропейский мир вышел из колонизации в нищете, произвольными границами, смешивающими разные культурные группы под одной и той же гражданской идентичностью, и отсутствием необходимых институтов^[4].

Однако даже если допустить отрицательное влияние европейской колонизации на протяжении нескольких столетий, то весь остальной исторический период не позволяет утверждать, что развивающиеся страны находились в том же русле развития и были способны достигнуть тех же показателей. Более того, существуют яркие примеры «альтернативных» империй, неевропейских, существовавших параллельно с европейскими, таких, как, скажем, Османская, не оставившая после себя ни культурного, ни правового, ни политического наследия, сопоставимого с европейским по способности создания благоприятных условий развития государства.

Тезис о войне, которая ведет к необходимости налогообложения и, соответственно, к возникновению централизованной бюрократии не нов. Эффективное государство во многом построено на подавлении достаточно естественных для человека явлений, таких как стремление к сохранению исключительно собственного гена, добродетели в первую очередь для прямых родственников и наследников, и замены этих инстинктов абстрактными структурами, обеспечивающими большую меритократичность формирования власти. Задолго до появления демократического государства Китаю удается создать государственную власть, основанную не на родственной связи правящей элиты, а на бюрократической целесообразности обладания тем или иным лицом ресурсами политической власти.

Переход в Китае в 500-х годах до н.э. от аристократического принципа формирования вооруженных сил к содержанию большой пехоты, состоящей из более бедных слоев населения, приводит к необходимости обеспечения их большими ресурсами, для обеспечения которых необходимы налоги, для собирания которых, в свою очередь, необходим бюрократический аппарат.

Данный пример демонстрирует, что тезис о войне, как единственном факторе в формировании государственности далек от истины. Во-первых, речь не просто о постоянном нахождении того или иного социума в состоянии войны с соседними государствами, но и в том, какими именно вооруженными силами он располагает. Как правило, изменения имеют место в случае необходимости привлечения в ряды армии наиболее несостоятельных граждан, что приводит к необходимости содержания профессиональной армии, оплачиваемой налоговыми поступлениями, а не средствами аристократии, что часто приводило к распространению гражданских прав на новые социальные группы, в первую очередь привлекаемые к службе в вооруженных силах. Однако речь идет только о создании централизованной бюрократии, не основанной на непотизме, с одной стороны, и распространении гражданских прав на нижестоящие социальные группы. Этого явно недостаточно для объяснения причин такой различности систем управления различных государств, особенно учитывая, что Европа – далеко не первый континент, где развернулись долгие и широкомасштабные войны, способные вынудить власть к проведению соответствующих реформ.

С одним, все же, можно согласиться. Сравнивая различные государства, говоря об отличительных чертах стран, которые позволяют одним обладать устойчивой политической системой, преемственностью в собственном развитии и особой конфигурацией между властью и обществом, а другим – нет, наиболее важным фактором предстает наличие, либо отсутствие государственных институтов.

Основоположником идеи социальных институтов как таковых был итальянский философ Джамбаттиста Вико. В работе «Основания новой науки о природе наций» он говорил о том, что «порядок идей должен следовать за Порядком вещей. Порядок вещей человеческих таков: сначала были леса, потом — хижины, затем — деревни, после — города, наконец — Академии»^[5]. Вико связывает эволюцию институтов и человеческого мышления, так как люди, осознав свои потребности, создают институты, которые впоследствии приобретают самостоятельное значение и определяют «порядок идей», зависящий от уровня развития человеческого общества.

Английский философ и социолог Герберт Спенсер, рассматривая институты, говорит о том, что они представляют собой механизм самоорганизации совместной жизни людей, обеспечивающий трансформацию асоциального по природе человека в социальное существо, способное к совместным действиям.

Выделяемые Спенсером и другими учеными виды социальных институтов, такие, как домашние (семья, брак), обрядовые (обычаи, этикет), профессиональные (гильдии, цеха) – играют чрезвычайно важную роль при анализе особенностей структуры и развития того или иного общества, однако ключевая роль при исследовании дифференциации систем государственного управления в странах мира должна отводиться политическим и религиозным институтам.

Большинство ученых утверждают, что критическим фактором в улучшении благосостояния общества являются экономические институты, некие правила, которые создают модели стимулов и возможностей в экономической сфере. При этом, во всем мире экономические институты отличаются друг от друга в разных обществах, что отражается и на их экономических показателях. Что же создает различия в экономических институтах? В современном мире все более оправданным представляется подход, в котором экономические институты рассматриваются как следствие политического выбора, осуществляемого политическими институтами.

Под институтом в широком смысле следует понимать совокупность норм и механизмов, регулирующих определенную сферу общественных отношений.

В случае с государственными институтами, речь в первую очередь будет идти о совокупности норм и механизмов, регулирующих организацию власти, ее взаимоотношения с обществом и индивидом.

Американский политолог С. Хантингтон призывает разграничивать политические институты (political institutions) и социальные силы (social forces), несмотря на то, что на первый взгляд они похожи. Любой человек, имеющий социальную активность уже является частью социальной силы, такой, как, скажем, религиозная, этническая, профессиональная группа. Институты, которые он определяет, как стабильные, обладающие ценностью, повторяющиеся образцы поведения, возникают, как правило, в результате конфликта между социальными силами, для достижения консенсуса и поддержания стабильности^[3].

На современном этапе развития человечества наибольший интерес вызывает цивилизационный подход, получающий все большее подтверждение в свете невозможности выделения универсальных моделей государственного управления.

Само понятие «цивилизация» принято рассматривать в двух совершенно разных, можно сказать, даже взаимоисключающих смыслах.

В первом случае речь идет о рассмотрении цивилизации, как этапа развития человеческого социума. Скажем, переход от варварства к цивилизованному обществу. Данный подход подразумевает традиционное деление всеобщей истории на этапы и рассмотрение развития человечества как линейного процесса, направленного к одной цели, в направлении которой одним странам удается совершать прогресс, а другим нет.

Однако очевидно, что как сами исторические этапы, так и их хронологические рамки соотносятся с развитием государственных институтов и общественно-политических процессов исключительно Европы. Ни африканские, ни исламские, ни латиноамериканские общества не находились в той же конфигурации государственно-общественных взаимоотношений, что и европейские в указанные отрезки. Более того, сама последовательность данных формаций исторически не имела места в рамках данных социумов.

Несмотря на то, что сам термин «цивилизация» восходит в своем значении именно к линейно-историческому разделению стадий развития общества (от лат. civilis - гражданский, государственный, то есть цивилизация – приведение к соответствию с «подобающим гражданину»), наиболее оправданным является ее использование в ином контексте.

Любые универсальные модели решения проблем государственного управления обладают шансом на успех только в том случае, если реализуются в условиях предусмотренной для этого политической, экономической, социальной и морально-нравственной культуры. Безусловно, важным фактором обладает и квалификация кадров, и географические условия, и целый ряд иных факторов. Однако на первый план выходит совокупность условий, составляющих цивилизацию в ее горизонтальном, а не вертикальном измерении.

Цивилизация - это крупная целостная социокультурная система, включающая комплекс политических, экономических, духовных и социальных подсистем, основанная, в первую очередь, на религиозно-культурном наследии общности людей.

Анализируя опыт развития наиболее крупных цивилизаций современного мира, можно выделить ряд государственных институтов, которые играют ключевую роль в развитии политической и экономической системы того или иного общества.

Британский биолог Уильям Дональд Гамильтон выдвинул в 1960-е гг. обоснование теории кин-отбора (отбор, направленный на сохранение признаков, благоприятствующих выживанию близких родичей данной особи), в котором связывал альтруистичное поведение любого живого существа с наличием у родственников идентичных по происхождению генов. То есть, с точки зрения биологии человек способен к нанесению вреда себе во благо другому в той степени, в которой второй индивид обладает его же генами. Чем больше генов, то есть, чем ближе родство, на тем большее лишение способен субъект А в отношении субъекта Б.

Исходя из этого, государственные институты должны были формироваться исключительно по родственному признаку, определяя наибольшую власть для того, кто обладает наибольшей генетической близостью к главе государства. На определенном этапе своего развития самые разные социумы управлялись именно по данному принципу, однако обеспечение эффективности государственного управления и стабильного развития в данных обстоятельствах, как правило, оказывается затруднительным. Альтернативой стала модель, основанная на централизованной бюрократии, в которой ключевым фактором при назначении на ту или иную должность является не степень родства с руководителем, а квалификация и соответствие предъявляемым для данной работы требованиям. При этом, сам подбор кандидатуры может осуществляться как путем народных выборов, так и путем централизованного назначения.

Важнейшую роль в становлении института меритократии в христианском мире в целом сыграл целибат – безбрачие высшего духовенства. В православии для избрания епископом необходимо быть не женатым.

Целибат католических священников был узаконен в Западной Церкви в эпоху папы Григория Великого (590—604), но утвердился де факто только к XI веку (в правление папы Григория VII) после Григорианских реформ.

Подобная норма исключала возможность наследия высших должностей в церкви со стороны детей церковного руководства, что сыграло существенную роль в формировании политической культуры стран христианского ареала.

В США данный процесс начался значительно позже, в сравнении с европейскими странами. Учитывая, что страна изначально была сформирована в качестве республики и не сталкивалась с проблемой столкновения аристократии и буржуазии, имевшей место в европейских государствах, сама дилемма выбора между наследственной и семейной преемственностью властных полномочий не стояла. Проблема носила иной характер. К середине 19-го века большинство штатов ликвидировали имущественный ценз для голосования и внедрили всеобщее голосование среди белого мужского населения. Политические партии, которые не были предусмотрены отцами-основателями США в их изначальной политической системе, пытались мобилизовать сторонников и обеспечить их участие в голосовании. Самым простым способом сделать это стали не программные дебаты или столкновения идеологий. Избирателям раздавались обещания о назначениях на конкретные должности, материальном обеспечении или освобождении родственника из тюрьмы. Это привело к возникновению т.н. системы «клиентилизма», в котором должности распределялись не исходя из соответствия квалификационным требованиям, а благодаря наличию связей и оказанию взаимных услуг. Одним из вдохновителей современной системы взаимоотношений между государственным управлением и политической системой стал 23-й президент США (1913-1921 гг.) Вудро Вильсон, который еще в бытность профессором отстаивал необходимость отделения политики от администрирования и профессионализации государственных служащих^[1]. К тому моменту уже более трех десятилетий действовал «Закон Пендлтона», создававший «Комиссию по гражданской службе» и систему классификации для правительственных чиновников, основанную на строгих критериях, предъявляемых для занятия тех или иных должностей.

Надо отметить, что в конце 20-го - начале 21-го вв., в западных демократиях начинается процесс, опирающийся в своих принципах на либеральную идеологию, представляя существенную угрозу квалифицированному отбору государственных управленцев. Все чаще в западных странах прослеживаются требования по назначению на руководящие должности представителей расовых, этнических, религиозных, сексуальных меньшинств. В отдельных странах, как, скажем, Франция, введены меры, ограничивающие финансирование политических партий в случае, если менее 50% кандидатов – женщины. То есть, предпочтение отдается не квалификации и навыкам, а полу, этническому происхождению, религиозному вероисповеданию. При этом, речь всегда идет о группах, составляющих меньшинство.

Консенсусной моделью устройства государственной власти в современном мире стало представление о ее структуре, как самостоятельных ветвей, разделенных по функциональному признаку – принятию решений, их выполнению и контролю за выполнением. Под таким подходом принято понимать горизонтальное разделение властей.

В большинстве современных стран мира власть также децентрализована, то есть ее функции распределены по территоральному признаку. Наиболее общие, такие, как оборона, внешняя политика, денежная эмиссия и др. осуществляется на общегосударственном уровне. Остальные могут выполняться крупными территориальными объединениями – регионами, и наиболее близкими к населению структурами – городской и районной властью. В таком случае, можно говорить о вертикальном разделении властей.

Концепция разделения властей является одним из институтов государственного управления, который в меньшей степени направлен на эффективность и скорость принятия решений, и в большей степени на обеспечение стабильности и устойчивости системы государственного управления. Демократия, безусловной частью которой является данный механизм, имеет ряд ключевых преимуществ перед остальными политическими режимами, будучи, при этом, лишенной такой характеристики, как способность оперативно принимать решения. Даже вопросы, не имеющие политического контекста изначально – скажем, строительство дороги, могут стать предметом ожесточенной борьбы между неправительственными организациями, политическими партиями, профсоюзами и т.д. С этой точки зрения, авторитарные режимы в куда большей степени способны к быстрому принятию решений.

Механизм разделения властей, в данном случае, необходим не столько для того, чтобы обеспечить принятие наилучшего решения. Скорее речь идет о страховке от наихудшего сценария. При этом, данный механизм невозможен без верховенства права, как единственной гарантии ограничения каждой из ветвей.

В европейских государствах традиция ограничения власти правом происходит благодаря консолидации католической церкви. В противостоянии папы Григория VII и Императора Священной Римской Империи Генри IV зарождается глубокая правовая традиция, предполагающая наличие противовеса в лице иерархов церкви, трактующих тексты священного писания и определяющих допустимость решений светской власти. Суть конфликта заключалось в праве формирования иерархии церкви и назначения архиепископов, что являлось прерогативой императора, однако по результатам противостояния было отнесено к ведению самой церкви.

Происходящие затем попытки европейских монархий перейти к абсолютизму заканчиваются в конечном счете революциями и восстаниями, во многом из-за неготовности политической элиты и среднего класса существовать в условиях ничем не ограниченной власти монархии.

Сама историческая модель взаимоотношений между католической церковью и государственной властью монарха во многом похожа на современное представление о разделение властей. Она предполагает существование текста, не подлежащего коренным изменениям (Евангелие), который трактуется со стороны Папы Римского. В случае, если монарх нарушал предписания, либо отводил себе не надлежащие функции, он подлежал санкциям со стороны церкви. Если заменить Библию на конституцию, Папу Римского на, скажем, конституционный суд, то модель будет достаточно схожей. То есть, удивительным образом, папацезаристская модель, предполагавшая довлеющее положение Папы Римского над монархом, сыграла важнейшую роль в становлении механизма разделения властей и ограничения исполнительной власти в будущем.

Фукуяма, рассматривая данный вопрос, ошибочно отмечает, что в исламском мире распределение власти между халифом и султаном также обеспечивало ограничение власти главы исполнительной власти (султана), который был вынужден подчиняться нормам шариата, трактуемым религиозным лидером (халифом)^[6]. Однако он допускает существенную фактологическую ошибку. Титул халифа носил исключительно религиозный оттенок только в Мамлюкском султанате, в то время как в правление Омейядов и Аббасидов халиф является наследственным титулом, в котором сочетается абсолютная светская и религиозная власть.

Данная тенденция прослеживается и в случае с децентрализацией власти. Европейская традиция федерализма и регионализации уходит корнями в католические представления о субсидиарности, как принципа устройства самой церкви общества. Он предполагает, что если решение может быть принято на более низком уровне, то его принятие на уровне более высоком недопустимо, и лишь вопросы, которые не могут эффективно решаться местной властью должны передаваться на национальный уровень. В результате, помимо сугубо территориального разделения власти в европейских обществах появляется и прослойка между самой властью и населением – ассоциации, профсоюзы, неправительственные организации.

Сочетание принципов меритократического формирования власти в государстве и ее ограничения со стороны неперсонифицированных институтов приводит к формированию условий для стремительного развития экономики и исключения серьезных политических потрясений, даже в условиях трансформации политической системы. Применение только одного из двух принципов приводит к неполноценному функционированию государственных механизмов современного государства. Однако и одно, и другое является результатом цивилизационно-культурного процесса, лежащего в основе функционирования социальных институтов, находящих дальнейшее развитие в государственных структурах. По данной причине, попытки установления демократических режимов европейского образца в странах Ближнего Востока после свержения местных диктатур оказалось недееспособным, в виду того, что написанные в либеральном ключе конституции не находят опор в социальных институтах, в виду отсутствия в данных обществах тех процессов, которые протекали в Европе под влиянием ее цивилизационно-культурного наследия.