The Problems of Prospects for Creation of the Municipal Militsia in Russia

Shelud'ko Vitalii Olegovich PhD in Law Senior Lecturer of the Department of General Law Disciplines at Far Eastern Law Institute under the Ministry of Internal Affairs of Russia 692502, Russia, Primorskii krai, g. Ussuriisk, ul. Okhotnich'ya, 1a mr.sheludko@mail.ru

Obraztsov Sergei Vyacheslavovich PhD in Law Head of Department at the Far Eastern Legal University of Law of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Vladivostok Branch 690087, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, ul. Kotel'nikova, 21 sobr.74@bk.ru Other publications by this author

В статье раскрываются проблемы и перспективы создания муниципальной милиции в России. В ходе проведения исследования использовался формально-логический метод, системный анализ норм российского законодательства, сравнительное правоведение. Авторами проведен анализ норм отечественного законодательства, касающихся вопросов участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка. Анализируются перспективы муниципальной милиции в России, предлагаются варианты решения проблемы. Ключевые слова: милиция, полиция, реформа, правоохранительные органы, органы внутренних дел, охрана общественного порядка, органы местного самоуправления, муниципальные органы охраны общественного порядка, история, государственное управление Abstract.The article reveals the problems and prospects for the creation of the municipal police in Russia. In the course of the study, a formal logical method was used, a system analysis of the norms of Russian legislation, and comparative jurisprudence. The authors conducted an analysis of the norms of domestic legislation concerning the participation of local governments in the protection of public order. The perspectives of the municipal police in Russia are analyzed, options for solving the problem are suggested. Keywords: militia, police, reform,law enforcement, internal Affairs, protection of public order, local self-government bodies, municipal bodies of public order,history, public administration

Цель данного исследования состоит в определении проблем и перспектив создания муниципальной милиции в России. Объектом исследования являются попытки создания муниципальной милиции в России. Предмет исследования составляют особенности разных подходов к организации муниципальной милиции.

Вопрос создания муниципальных органов охраны общественного порядка в России вызывает горячие дискуссии на протяжении уже нескольких десятков лет. Проблема муниципальной милиции разработана рядом отечественных ученых (Кононов А.М. ^[1], Волков В., Дмитриева А., Титаев К., Ходжаева Е., Четверикова И., Шклярук М. ^[2], Московенко В. ^[3], Голованова Т.В. ^[4], Фадеев В.И. ^[5], Жерновой М.В., Сухаренко А.Н. ^[6], Голубых Н.В., Западнова Ю.А. ^[7] и др.). Однако постоянное изменение законодательства в сфере охраны общественного порядка, появление новых законопроектов о муниципальной милиции и отсутствие до сих пор соответствующего закона, по-прежнему определяет интерес к данной теме.

Новизна данного исследования в том, что оно затрагивает последний на настоящий момент законопроект, отклоненный Госдумой РФ 15 февраля 2018 г. Актуальность исследования в недостаточной на сегодняшний день эффективности правоохранительных органов. Определенной части граждан выход видится в создании муниципальной милиции, которая будет ближе к народу, т.к. финансировать и контролировать ее будут органы местного самоуправления, избираемые местным населением. Тем более что в Конституции РФ имеется норма о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка ^[8]. В связи с этим необходимо подчеркнуть концептуальные различия между государственной полицией и муниципальной милицией как они проявляются в российской парадигме. Полиция является органом государства (центральной власти), им создается, формируется и руководится, за его счет содержится, направлена в первую очередь на решение общегосударственных задач (борьба с преступностью и др.). Милиция – подразделение органов местного самоуправления, ими создается, формируется и руководится, за их счет содержится, направлена в первую очередь на решение местных проблем (охрана общественного порядка, контроль за соблюдением правил благоустройства, локализация семейно-бытовых конфликтов, профилактика правонарушений условно осужденных и несовершеннолетних, мониторинг публичных акций и др.).

На настоящий момент нет недостатка в опыте создания муниципальной милиции в России. Так, в начале 90-х гг. ХХ в. в ряде регионов нашей страны проводились эксперименты по созданию муниципальной милиции (Москва, Волгоград и др.) ^{[2, с. 81-85]}. В 1998-2000-е гг. согласно Указа Президента РФ от 17.09.1998 г. № 1115 в 10 регионах (на территории 88 муниципальных образований) был проведен общероссийский эксперимент по созданию муниципальных органов охраны общественного порядка на основе реорганизации части милиции общественной безопасности ^[9]. Однако эти попытки создания местной милиции, не входящей с систему МВД, в целом оказалась неудачны. Результаты эксперимента показали, что к выполне­нию функций по охране общественного порядка не готовы ни субъекты РФ, ни муниципальные образования. Органы исполнительной власти субъектов РФ не приняли мер по исполнению соглашения с МВД России о порядке реализации указа в части организации и проведения эксперимента (не были выполнены обязательства по координации и контролю за действиями местного самоуправления, по предоставлению муни­ципальным образованиям необходимых финансовых средств). В результате абсолютное большинство муници­пальных образований не смогли содержать подразде­ления муниципальной милиции на уровне нормативов МВД России. В результате Главное контрольное управление Президента РФ, МВД России, Генпрокуратура РФ, Минюст России, Совет Безопасности РФ, главы администраций 65 субъектов РФ пришли к выводу, что формирование на базе подразделений милиции силовой структуры, подчи­ненной органам местного самоуправления, в сложив­шейся общественно-политической и экономической обстановке является преждевременным ^{[7, с. 62]}. Дальнейшим вектором развития системы управления органами внутренних дел была определена ее централизация.

С принятием в 2011 г. ФЗ «О полиции» ^[10] произошло не только переименование милиции в полицию, но и перевод всей структуры на федеральный бюджет, что сильно осложнило перспективы создания муниципальной милиции в России. В ФЗ «О полиции» отсутствует норма, закрепляющая основы взаимодействия с муниципальными органами охраны общественного порядка. Полиция выступает частью единой централизованной системы органов внутренних дел.

Вместе с тем, необходимо отметить, что идея муниципальной милиции не была отвергнута окончательно. Предполагалось, что в перспективе, с развитием местного самоуправления и созданием необходимых материально-финансовых условий появится возможность перевести, наконец, положения Конституции РФ в практическую плоскость ^{[2, с. 94-95]}. К тому же, субъектами РФ накоплен определенный опыт правового регулирования по охране общественного порядка в муниципальных образованиях (см., например, ст. 140 Конституции (Основного Закона) Республики Алтай, ст. 115 Устава Московской области) ^[11]. В ряде муниципальных образований по их инициативе муниципальная милиция была создана и довольно успешно функционирует. Так, муниципальная милиция создана в Ижевске (2011), Златоусте (2014). В Уфе с 2013 г. действует муниципальный Центр общественной безопасности ^[12].

Неоднократно предлагались законопроекты на эту тему: в 2011 г. – фракцией Единой России в Госдуме РФ, в 2014 г. – фракцией Справедливой России, в 2016 г. – МВД России, в 2016 г. – опять Справедливой Россией. Однако все эти проекты окончились фиаско. Последнюю законодательную инициативу фракции Справедливой России – проект ФЗ № 385-7 «О муниципальной милиции в Российской Федерации» Госдума РФ отклонила 15 февраля 2018 года ^[13]. Последний законопроект предлагал повсеместное создание муниципаль­ной милиции, определение ее полномочий и порядка деятельности. При этом в состав муниципальной милиции подраз­умевалось включить дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, по исполнению админи­стративного законодательства, участковых уполномо­ченных, инспекции по делам несовершеннолетних и другие подразделения, осуществляющие охрану общественного порядка ^[14].

Основаниями отклонения законопроекта стали следующие замечания:

- не решен вопрос об источниках финансового обе­спечения, создание и функционирование службы по­влечет значительные финансовые затраты;

- в настоящее время целесообразно сосредото­читься на развитии института народных дружинни­ков и более интенсивном развитии имеющихся форм участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка, расширении функционала органов местного самоуправления при их реализации;

- практика муници­пальной милиции на уровне отдельных муниципаль­ных образований говорит о невысокой эффективности ее деятельности;

- не разграничены должным образом полномочия полиции и муниципальной милиции по охране обще­ственного порядка, усматривается многократное ду­блирование и пересечение функций, что является коррупциогенным фактором и способно вызвать не­преодолимые трудности в практической деятельности;

- проект не предусматривает переходного периода и эксперимента по созданию муниципальной милиции в пилотных регионах ^[14]. Как представляется нам, причиной неудачи этого и предыдущих законопроектов в том, что при кажущемся единстве всех сторон в стремлении создать в России муниципальную милицию, все они по-разному понимают ее предназначение, структуру, полномочия, подчиненность, источники финансирования и т.д. Главная проблема коренится в конфликте интересов, имеющем характер неразрешимых противоречий, между МВД и органами местного самоуправления, а если взглянуть на дело шире – между государством и гражданским обществом. Созданию муниципальной милиции препятствуют целый комплекс противоречий в финансовой, правовой, управленческой, политической и других сферах. Так, государство не горит желанием финансировать муниципальную милицию, а местное самоуправление – не желает финансировать государственную полицию. Кроме того, финансовая слабость большинства муниципалитетов не позволяет им содержать свою милицию. Нормативно-правовые проблемы содержатся в правовых коллизиях между нормами ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» и ФЗ «О полиции». Управленческие проблемы выражаются в стремлении МВД оставить милицию в своем составе либо контролировать ее. С другой стороны муниципалитеты желают, чтобы милиция подчинялась только им, т.е. ведут дело к созданию параллельной МВД правоохранительной структуры. Проблема полномочий заключается в том, что МВД стремится свести полномочия муниципальной милиции к полномочиям частной охранной организации или народной дружины, которая к тому же должна работать не самостоятельно, а под руководством органов МВД как его помощник. Но самая главная проблема – это конечно политическая. Для любого государства всегда является очень ответственным (и рискованным) шагом создание военизированной структуры, тем более, если эта структура создается вне госаппарата. Вполне обосновано опасение легализации под маркой муниципальной милиции неподконтрольных вооруженных формирований, преступных либо противоправительственных группировок. Тем не менее, Голубых Н.В. и Западнова Ю.А. все же полагают, что в настоящее время организация дея­тельности муниципальной милиции имеет перспекти­ву для внедрения на территории всей страны ^{[7, с. 61-64]}. Но нужно понимать, что создание муниципальной милиции не должно являться самоцелью. Ведь «неважно какого цвета кошка, главное – чтобы она ловила мышей». Основные законодательные предпосылки к созданию органов правопорядка на муниципальном уровне сводятся к конституционному положению об осуществлении охраны общественного порядка органами местного самоуправления, которое подкрепил ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[15]. Недопустима ситуация, когда законодательство почти 20 лет содержит норму, которая не реализуется, и, следовательно, необходимо «либо создавать муниципальную милицию, либо отказаться от ее создания» ^[16]. Учитывая, что лишь ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет орган охраны правопорядка, создаваемый местным самоуправлением «муниципальной милицией», предлагается просто исключить из закона данное положение ^[17]. А свои полномочия в сфере охраны общественного порядка согласно ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка в Российской Федерации» муниципалитеты могут реализовать с помощью народных дружин и введения в штат муниципальных служащих – инспекторов (по примеру Центра общественной безопасности в Уфе). Таким образом, основной проблемой, препятствующей созданию в России муниципальной милиции, является конфликт интересов между МВД и органами местного самоуправления. Если органы местного самоуправления (и то далеко не все) и хотят иметь муниципальную милицию, то желают ее видеть подчиненную себе и выполняющую ее решения, по возможности содержащуюся за счет государственных дотаций. МВД, напротив, желает возложить на муниципальную милицию все «непопулярные» задачи, полностью ею распоряжаться и содержать за счет муниципальных бюджетов. Следовательно, особых перспектив для создания полноценной муниципальной милиции на современном этапе развития России по нашему мнению не видно, ибо мнения сторон диаметрально противоположны и привести их к консенсусу может только проявление политической воли государства. Возможно, действительно стоит поискать иные варианты решения проблемы повышения эффективности правоохранительной деятельности в целом и охраны общественного порядка в частности.