The Targets of Prosecutor's Supervision over Patriotic Education of the Youth

Vavilin Mikhail Vladimirovich member of the expert advisory board at Commitee of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation for Constitutional Legislation and Statebuilding, expert of the Government of the Russian Federation, Ministry of Justice of the Russian Federation, degree student at Academy of the General Prosecution Office of the Russian Federation 420008, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Kremlevskaya, 18 vavilinprok@mail.ru Other publications by this author

Согласно Толковому словарю современного русского языка Д.Н. Ушакова ^[1] «задача» – это вопрос, требующий разрешения, то, что задано для решения, разрешения. В то же время составители Большой советской энциклопедии не видят различия между задачей и поставленной целью. Вместе с тем, они отмечают, что задача - это своего рода проблема ^[2].

Описывая в целом роль органов прокуратуры, А.Х. Казарина отмечает, что во все времена органы прокуратуры решали важные задачи государственного строительства ^[3].

Развивая эту мысль, В.П. Рябцев ^[4] говорит о том, что задачи прокурорского надзора на каждом историческом этапе динамичны, и ориентированы на реализацию политического курса, определенного руководством страны. Входящие, по его мнению, в систему президентской власти органы прокуратуры решают задачи по организации эффективной работы, выстроенной в государстве системы сдержек и противовесов.

О.П. Копылова ^[5] в качестве отличия задач от целей выделяет их более частный характер. Решение задач помогает достичь цели.

М.П. Поляков и А.В. Федулов ^[6], полагающие, что основная цель органов прокуратуры заключается в обеспечении режима законности, выделяют три блока задач прокурорского надзора: 1) задачи по обеспечению единого правого пространства, 2) задачи по осуществлению борьбы с преступностью, 3) организационные задачи.

К первому блоку он относят такие задачи как обеспечение точного и единообразного исполнения требований действующего законодательства; приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством издаваемых нормативно-правовых актов; обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации; защита интересов Российской Федерации посредством искового судопроизводства.

Второй блок задач связан с обеспечением реализации принципа ответственности за совершенные правонарушения и преступления. Так, к этому блоку задач авторы относят задачи по координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью: выявлению преступлений, привлечению виновных лиц к ответственности, профилактике преступлений и законности исполнения наказаний.

Организационные задачи М.П. Поляков и А.В. Федулов ^[7] относят в третий блок: информационные, аналитические задачи, задачи международного сотрудничества, задачи по подготовке кадров.

Все эти три блока задач решаются в каждом направлении прокурорского надзора, в том числе и прокурорском надзоре за исполнением законов.

Основные задачи прокурорского надзора сформулированы в Федеральном законе в сфере прокуратуры, приказах Генерального прокурора Российской Федерации в сфере организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина; об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации и других указаниях и распоряжениях.

Большинство исследователей в категории «задачи прокурорского надзора за исполнением законов» подразделяют их на общие, специальные и частные.

Общие задачи присущи всем направлениям прокурорской деятельности, специальные – каждому из направлений, частные, или тактические задачи носят временный характер.

О.В. Воронин ^[8] предлагает выделять три общие задачи прокурорского надзора: 1) охрана конституционного строя, 2) обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, 3) защита публичных интересов России, ее субъектов, муниципалитетов и общества в целом.

Очень точно сформулировал главные задачи деятельности прокуратуры Н.Н. Карпов: своевременное выявление правонарушений и их пресечение, предупреждение нарушений закона; установление лиц, виновных в совершении нарушений закона и привлечение их к установленной законом ответственности; восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства ^[9].

Б.В. Коробейников и В.И. Басков ^[10] в качестве примера специальных задач называют своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона в сфере прокуратуры объектов; выявление всех нарушителей законов на тех же объектах надзора и другие.

В качестве частной задачи можно рассматривать получение прокурором информации, истребование проектов правовых актов для проверки их соответствия закону или получение незаконного акта в кратчайшие сроки после его издания ^[11].

Основной задачей прокурорского надзора за исполнением законов в сфере патриотического воспитания молодежи является снижение числа преступлений и правонарушений против интересов Отечества.

Сформулированные Н.Н. Карповым ^[12] задачи прокурорского надзора в полном объеме являются задачами прокурорского надзора в сфере исполнения законов о патриотическом воспитании молодежи.

Как уже отмечалось, задачи прокурорского надзора с учетом сферы прокурорского надзора можно разделить на общие (межотраслевые) и специальные задачи (отраслевые).

Указанные выше задачи, сформулированные профессором Н.Н. Карповым, относятся к общим задачам прокурорского надзора за исполнением законов в сфере патриотического воспитания молодежи.

Рассмотрим специальные задачи прокурорского надзора за исполнением законов о патриотическом воспитании молодежи.

1. Организация правового мониторинга базы нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления на предмет соответствия Конституции РФ и действующему федеральному законодательству, принятие в случае выявления нарушений мер прокурорского реагирования, устранение пробелов правового регулирования в сфере патриотического воспитания.

Проведенный мониторинг практики прокурорского надзора за исполнением законов о патриотическом воспитании позволяет сделать вывод о том, что одним из распространенных нарушений является отсутствие правового регулирования этой сферы на муниципальном и региональном уровне. Так, зачастую органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления не приняты соответствующие программы патриотического воспитания.

В то же время, с учетом положений статьи 14 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такие программы должны быть разработаны в каждом субъекте.

Что касается вопросов приведения в соответствие регионального законодательства с федеральным, то актуальность данного вопроса повысится в связи с принятием Федерального закона «О патриотическом воспитании».

Как уже отмечалось, в силу положений ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся только общие вопросы воспитания. К таковым, по мнению Зорькина В.Д. ^[13], относятся вопросы, требующие единства правового регулирования на разных уровнях государственного устройства в сочетании с разнообразием конкретных решений субъектов.

Полагаем, такая конструкция конституционной нормы применена с учетом многообразия культур и национальностей, проживающих на той или иной территории.

В профильных федеральных законах в сфере образования, науки и культуры законодатель четко разграничивает предметы ведения субъектов Российской Федерации.

Как отмечалось ранее, на сегодняшний день специальный Федеральный закон в сфере воспитания не принят. Воспитание, как и обучение, является составляющей единого процесса образования. Таким образом, основным нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим вопросы воспитания, является Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации».

В Конституции Российской Федерации содержится важное указание на проведение Правительством Российской Федерации единой государственной политики. Из указанной конституционной нормы, приведенной в статье 114 Конституции РФ, следует сделать вывод о том, что единые подходы должны применяться и в отношении проведения государственной политики в сфере воспитания.

Так, в силу ст. 43 Конституции Российской Федерации к исключительной компетенции Российской Федерации отнесено утверждение федеральных образовательных стандартов, в том числе содержащих требования к программам воспитания и социализации обучающихся.

На сегодняшний день государственным органом, уполномоченным утверждать образовательные стандарты, является Министерство образования и науки Российской Федерации.

Так, в его приказе от 17.05.2012 № 413 ^[14] четко определены базовые национальные ценности российского общества, на которых должны быть построены программы воспитания и социализации обучающихся. В данном случае идет речь о ступени развития среднего общего образования.

Среди таких ценностей министерством называются патриотизм, социальная солидарность, гражданственность, семья, традиционные религии России и человечество в целом.

Результатом реализации указанных программ воспитания, согласно приказу Министерства образовании и науки Российской Федерации, должен стать гражданин России, принимающий судьбу своей страны как свою личную, осознающий ответственность за ее настоящее и будущее, укорененный в духовных и культурных традициях многонационального народа Российской Федерации.

Особенностью законодательства о патриотическом воспитании является то, что в силу особой государственной важности этих вопросов, многие из них отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации, в том числе вопросы использования Государственных Символов РФ, Знамени Победы, вопросы Дней воинской славы, увековечивания памяти о Победе советского народа в Великой Отечественной войне и др.

На органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления возложена обязанность по проведению работы по военно-патриотическому воспитанию.

В частности, в целях решения таких вопросов местного значения, как организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью, органы местного самоуправления наделены в силу ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[15] полномочиями по изданию нормативных правовых актов, в том числе по принятию программ патриотического воспитания.

В рамках исполнения Указа Президента Российской Федерации «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 – 2017 годы» от 01.06.2012 №761^[16] Правительством Российской Федерации была разработана Стратегия развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года ^[17].

В указанной стратегии определены ориентиры государственной политики в сфере воспитания, одним из которых является формирование патриотизма на основе специальных программ патриотического воспитания, в том числе военно-патриотического. Помимо указанного ориентира, также предусмотрено развитие у подрастающего поколения уважения к Государственным символам Российской Федерации, историческим символам и памятникам Отечества (не конкретизированы в стратегии, поскольку определены в соответствующих федеральных законах), развитие поисковой деятельности и пр.

Указанные ориентиры должны быть отражены и реализованы в рамках муниципальных программ патриотического воспитания, в силу положений постановлений Правительства Российской Федерации, которыми были утверждены соответствующие пятилетние программы патриотического воспитания в Российской Федерации, а также положений Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ ^[18].

Отсутствие программ патриотического воспитания в муниципальном образования ведет к бессистемной работе в сфере патриотического воспитания и является причиной низкой эффективности указанной деятельности.

Также прокурорам необходимо уделять внимание вопросам двойного правового регулирования общественных отношений одного и того же типа на уровне поселений и муниципального района. Данные упущения влекут не только противоречия в работе органов местного самоуправления, в том числе и связанных с использованием бюджетов муниципальных образований.

Прокурорам районов и городов необходимо обеспечить мерами прокурорского реагирования своевременное принятие и корректировки муниципальных нормативных правовых актов в сфере патриотического воспитания.

Поскольку, ст. 14 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» на органы исполнительной власти субъектов РФ возложена обязанность по проведению работы по патриотическому воспитанию, то на уровне субъектов также должны быть приняты программы по патриотическому воспитанию.

В то же время, в связи с совершенствованием нормативной правовой базы патриотического воспитания в Российской Федерации, в том числе, связанным с принятием на уровне федерации подзаконных нормативных правовых актов, прокурорам следует уделять внимание законности действующих региональных нормативных правовых актов, добиваться приведения их в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Так, в 2016 году прокуратура Красноярского края выявила несоответствия федеральному законодательству в проектах законов, вынесенных на рассмотрение краевого представительного органа ^[19].

Установлено, что в проектах региональных законов о внесении изменений в Закон «О государственной молодежной политике Красноярского края» в связи с развитием патриотического воспитания были перечислены формы поддержки молодежных объединений без учета действующего федерального законодательства о государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в сфере патриотического, в том числе военно-патриотического, воспитания граждан РФ. Кроме того, в проекте закона использовались формулировки и термины, носящие оценочный характер, в связи с тем, что в тексте не приводились их определения.

В связи с направленными прокуратурой края замечаниями, указанные законопроекты депутатами краевого законодательного собрания были отклонены.

1. Принятие мер прокурорского реагирования в целях обеспечения соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления обязанности по проведению работы по патриотическому воспитанию.

Проведенный анализ практики осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о патриотическом воспитании позволяет сделать вывод о том, что ненадлежащее выполнение или вообще невыполнение возложенной обязанности по патриотическому воспитанию приводит к совершению правонарушений и преступлений в указанной сфере, лицами, проживающими на конкретной территории. Отсутствие эффективной организации системы патриотического воспитания на территории ведет к росту преступности и низкому моральному уровню развития.

К сожалению, на сегодняшний день на территории Российской Федерации имеются муниципальные образования, которые в своих муниципальных программах не закрепили соответствующее направление.

Подобные нарушения выявляются прокурорами и на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, например, в 2010 году прокуратура Камчатского края провела анализ состояния патриотического воспитания в субъекте. В ходе проведенного анализа было установлено, что в общественных объединениях на базе общеобразовательных учреждений принимает участие только 20% детей и молодежи в возрасте от 8 до 18 лет ^[20]. Молодежные и детские патриотические объединения созданы не во всех муниципалитетах. Органы местного самоуправления и органы исполнительной власти края длительное время не принимают мер для создания таковых. Патриотической работой охвачены не все муниципальные образования. В субъекте были созданы всего лишь две патриотические организации (молодежная и детская), которые внесены в реестр Минюста Российской Федерации.

По итогам проведенного анализа прокуратура края ввиду отсутствия системной работы по патриотическому воспитанию в адрес заместителя председателя Правительства Камчатского края прокурором внесла представление.

2. Организация системы прокурорского мониторинга состояния сферы патриотического воспитания на конкретной территории, как например, это было сделано прокуратурой Камчатского края (см. пункт 2).

В данному случае анализу должны подлежать материалы уголовных, административных и гражданских дел, изучение личности лиц совершивших правонарушения и преступления (в каких образовательных учреждениях они проходили обучение, в каких общественных организациях и объединениях состояли, рассматривались ли на комиссии по делам несовершеннолетних, проводилась ли работа школьными психологами и органами опеки с их семьями, поставлены ли они на воинский учет, проводилась ли с ними работа по патриотическому воспитанию и т.д.).

В зависимости от тяжести совершенных правонарушений и преступлений прокурорам рекомендуется составлять интерактивные карты с выделением областей, где работа по патриотическому воспитанию не ведется или организована не на надлежащим уровне. Выделение мест совершения преступлений и правонарушений.

Такая технология предложена и разрабатывается Управлением правовой статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Например, участниками хакатона, проведенного Генеральной прокуратурой Российской Федерации в конце октября 2016 года в Информационном агентстве ИТАР-ТАСС ^[21], на основании базы статистических данных, предоставленных Генеральной прокуратурой Российской Федерации, были предложены варианты таких многослойных карт, на которых можно визуально определять проблемные зоны.

Анализируя полученные карты, можно сделать выводы о том, в каких районах органы местного самоуправления, органы управления в сфере образования, органы опеки, органы внутренних дел и т.д. работают неэффективно.

3. Средствами прокурорского надзора прокуроры должны обеспечивать соблюдение требований федерального законодательства об обязанности, указанных в ст. 14 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» субъектов, проводить военно-патриотическое воспитание.

Указанная правовая норма коррелирует с приведенным в федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» требованием о построении всей образовательной системы на основе принципа воспитания патриотизма.

В развитие указанных законоположений принят ряд подзаконных нормативных правовых актов, которые регулируют общественные отношения в сфере патриотического воспитания.

Указанная задача, поставленная перед прокурорами, связана с организацией противодействия указанной в Военной доктрине Российской Федерации ^[22] внутренней опасности подрыва традиций в сфере защиты Отечества как исторических, так и духовных и патриотических посредством информационного воздействия на граждан стран, в том числе и на молодежь.

Доктрина определяет важные направления действий по совершенствованию военно-патриотического воспитания и по объединению усилий общества и государства с целью повышения его эффективности.

Рассматриваемая в настоящем пункте задача также связана с реализацией целей и задач, поставленных в стратегических и программных документах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и специальной правительственной комиссии в указанной сфере. Указанному вопросу было уделено важное внимание в рамках совместного заседания коллегий Генеральной прокуратуры, Министерства обороны, Министерства образования и науки и Министерства спорта, туризма и молодежной политики «О состоянии законности при исполнении законодательства о военно-патриотическом воспитании молодежи и дополнительных мерах по повышению эффективности работы в данной сфере» 16.06.2010. Как отметил Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка в своем выступлении на указанном мероприятии: «Воспитание молодежи – наша общая задача» ^[23].

Полагаем, что приведенные задачи прокурорского надзора за исполнением законов о патриотическом воспитании необходимо закрепить в отдельном приказе Генерального прокурора Российской Федерации, направленном на усиление этого направления прокурорского надзора.

Федеральный закон о прокуратуре РФ предоставляет Генеральному прокурору Российской Федерации полномочия по изданию приказов и указаний, регулирующих вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации ^[24].

И те и другие являются важными правовыми актами организации прокурорского надзора. Понятия приказа и указания содержатся в Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29.12.2011 № 450 (Приложение 1) ^[25].

Так, существенными характеристиками приказа Генерального прокурора Российской Федерации являются:

1) издание его на основании и во исполнение законов,

2) в приказе отражаются вопросы организации и деятельности органов прокуратуры,

3) также приказы могут быть изданы по отдельным отраслям прокурорского надзора,

4) он является правовым актом, издаваемым руководителем органов прокуратуры.

Так, например, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 №188 установлены основы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи ^[26].

В отличие от приказа, указание, также являющееся правовым актом издаваемым руководителем прокуратуры, обладает следующими характеристиками:

1) регламентирует вопросы организации исполнения приказов, инструкций или других актов данной или вышестоящей прокуратуры;

2) может издаваться по вопросам информационно-методического характера ^[27].

Таким образом, указание, как и приказ, играет важную роль в защите законных интересов государства, общества, прав и свобод человека и гражданина.

С учетом доказанной актуальности прокурорского надзора за исполнением законов о патриотическом воспитании молодежи на сегодняшний день в целях повышения эффективности прокурорского надзора в рассматриваемой сфере необходимо конкретизировать требования приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» от 26.11.2007 № 188 в части закрепления в нем отдельных требований, касающихся патриотического воспитания, а также необходимо издать отраслевое указание Генерального прокурора Российской Федерации по указанным вопросам.