Criminal liability for unlawful use of budget funds in accordance with the Russian Penal Code of 1845

Выполняя возложенные на него функции государство, использует имеющиеся в его распоряжении ресурсы. К таким ресурсам, среди прочего, относятся денежные средства, облеченные в особую форму и имеющие строго целевой характер. Речь идет о бюджетных средствах.

Учитывая важность такого ресурса, перед государством встает задача не только построить эффективную систему его использования, но и сформировать надлежащий механизм его правовой защиты.

Как определено Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683 одним из направлений работы органов государственной власти и органов местного самоуправления РФ является повышение эффективности и качества государственного управления экономикой, снижение издержек и неэффективных бюджетных расходов, борьбу с нецелевым использованием и хищением государственных средств, коррупцией, повышение эффективности управления принадлежащими государству активами ^[1].

Важным элементов вышеуказанного механизма является установление уголовной ответственности за посягательства на бюджетные средства.

Уголовное законодательство РФ относительно недавно стало содержать специальные нормы, устанавливающие ответственность за такое посягательство. Так Федеральным законом от 08.12.2003 № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» ^[2] УК РФ был дополнен статьями 285.1. «Нецелевое расходование бюджетных средств» и статьей 285.2. «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов».

При этом установление такого способа защиты бюджетной системы вызывает вопрос о системности и последовательности действий законодателя, не только в рамках просматриваемого временного периода, но и в целом за все время существования Российской государственности. Однако интерес, в данном случае, представляет не все широкое множество источников уголовного права, предшествовавших в разные исторические эпохи, современному уголовному законодательству, а конкретный документ - Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года (далее - Уложение) ^[3].

Современные исследователи называют Уложение «первым настоящим российским уголовным кодексом» ^[4], «новым уголовным кодексом» ^[5].

Н. С. Таганцев отмечал: «Уложение 1845 г. входило в общую цепь кодифицированных работ, начавшихся с Уложения царя Алексея Михайловича, а затем непрерывно, хотя и бесследно продолжавшихся два столетия и только при императоре Николае I завершившихся изданием Свода Законов» ^[6]. При этом в Указе правительствующему Сенату от 15 августа 1845 г., которым и был определено, что Уложение вступает в силу с 01 мая 1846 г., так же отмечено, что Уложение заменяет как постановления книги первой тома XV Общего Свода Законов Империи, так и все статьи, размешенные в иных томах Свода, которыми определяются какие-либо наказания и не согласуются с Уложением (исключением из данного правила являются только нормы о наказаниях, содержащиеся в Сельском Судебном Уставе для государственных крестьян) ^[7].

Уложение, являясь объемным источником (2224 статьи) включало в себя, в том числе большой блок норм, устанавливающих ответственность в бюджетно-финансовой сфере.

В частности речь идет об ответственности за посягательства на бюджетные средства, в части их присвоения, растраты или иного незаконного в их отношении злоупотребления.

Так, статьей 383 как преступные определены действия должностного лица, которому вверены, в том числе казенные денежные суммы, по их расходованию на собственные нужды, их присвоению или растрате.

Отметим особенность построения санкции за указанное нарушение.

Ключевым фактором, влияющим на меру ответственности является факт возмещения должностным лицом причиненного ущерба, а также время такого возмещения (до того как о преступлении стало известно иным лицам или после).

Буквально содержание статьи 383 Уложения говорит нам о следующем: «… если онъ прежде открытия сего злоупотребленiя возвратить самь вполнъ все самоволь­но имъ взятое, присвоенное, или растраченное, подвер­гается: денежному взысканiю равному цене всего взятаго имъ, растраченнаго или присвоеннаго, и отрешается отъ должности.

Но если онъ возвратилъ, хотя и самь собою и вполне все самовольно имъ взятое или растраченное, но уже после открытiя его злоупотребленiя; то сверхъ определеннаго выше денежнаго взысканiя, исключается вовсе изъ службы.

Тотъ, который добровольно самъ собою не возвратить взятаго имъ, присвоеннаго пли растраченнаго, и после открытiя его злоупотребленiя, приговаривается: къ лишенiю всёхъ особенныхъ, лично и по состоянiю присвоенныхъ ему правь и преимуществъ и къ ссылке на житье вь губернiи Томскую или Тоболь­скую, съ заключенiемъ на время отъ одного года до двухъ летъ, или, буде онъ по закону не изъять отъ наказанii телесныхъ, къ наказанiю розгами въ мере, определенной статьею 35 сего Уложенiя для четвер­той степени наказаний сего рода и къ отдаче въ исправительныя арестантскiя роты гражданскаго ве­домства на время отъ двухъ до четырехъ летъ. Присвоенное или растраченное имъ взыскивается съ его именiя, на основании общихъ постановленiй статьи 62 сего Уложенiя».

Отдельными статьями Уложения предусматривались, говоря современным языком, квалифицированные составы преступления, предусмотренные статьей 383, а именно статья 384 (должностное лицо, в целях совершения преступления, предусмотренного статьей 383, распечатывает запечатанные денежные суммы).

Особый интерес представляет статья 389 Уложения, которая по своему характеру является межотраслевой и устанавливает субсидиарную ответственность, в случае если должностное лицо допустившее «присвоенiи, употребленiи на свои надобности или же иной растратъ ввъереныхъ имъ по должности денежных сумм» не в состоянии само возместить причинённый ущерб и такой ущерб не может быть взыскан с лиц способствовавших совершению преступления, то взыскание обращается на лиц, которые осуществляли надзор за такими должностными лицами.

Присутствие такого рода нормы в современном законодательстве РФ имело бы положительный эффект, так как фактически является нормой превентивного характера и кроме того, повышала бы дисциплинированность лиц, имеющих подчиненных или осуществляющих контрольно-надзорные функции.

Наравне с вышеуказанными нормами, в Уложении присутствовали нормы, носящие специфический характер, фактически устанавливающие ответственность за нарушение финансовой дисциплины.

Так глава третья «О противозаконных поступках должностных лиц при хранении и управлении вверяемого им по службе имущества» раздела V «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной», в которую в том числе входили вышеописанные преступления, содержала нарушения финансовой дисциплины, субъектом по которым выступало любое должностное лицо, которому были вверены казенные денежные средства.

К таким в частности относятся статья 385 («За промедление, безъ особенныхъ законныхъ къ тому причинъ, въ отсылка по принадлежности вйренныхъ кому-либо по служба денежныхъ суммъ, или вещей или же иныхъ предметовъ, а равно и за промед­ленiе въ запискъ оныхъ въ приходъ»), статья 387 («Кто въ приходную, по казенньмъ въ управленiи его состоящимъ доходамъ, книгу, съ умысломъ запншетъ менее действительно доступившаго, или же вовсе не запишетъ прихода, или въ расходной книге напишетъ более противъ израсходованнаго»).

В отделении пятом главы XI этого же раздела Уложения предусматривалась ответственность для отдельной категории должностных лиц – казначеев и «вообще чиновниковъ, коимъ вверено храненiе денежныхъ суммъ».

На первый взгляд казуистичность и непоследовательность построения и расположения норм Уложения проявляется, в том, числе в анализируемых главах Уложения. Так уже было отмечено, что нормы, содержащиеся в главе 3 Уложения, предусматривали ответственность всех должностных лиц, кому были вверены, в том числе казенные средства.

При этом наименование отделения пятого главы XI («О преступленияхъ и проступкахъ Казначеевъ и вообще чиновниковъ, коимъ вверено хранение денежных суммъ») также свидетельствует о том, что в нем содержаться положения, устанавливающие ответственность за посягательства на денежные суммы, совершенные должностными лицами.

Однако анализ норм указанного отделения позволяет прийти к выводу, что оно в большей части содержит специфические нарушения, связанные с финансово-бюджетной дисциплиной (статьи 499-509).

Про аналогичные по содержанию нормы, содержащиеся в редакции Уложения 1866 года, А. В. Лохвицкий отметил следующее: «Эти постановления не заключают в себе ничего замечательного ни в теоретическим, ни в практическом отношении. Большая часть из них составляют нарушения неважныя разныхъ форм, наказуемые дисциплинарными взысканиями» ^[8].

Если буквально не цитировать Уложение, то к таким нарушениям относились:

- хранение денежных сумм вне специальных сундуков;

- хранение в казначействе частного имущества или своего личного, за исключением случаев, когда это допускалось законом;

- халатность, которая привела к пожару или иному бедствию в казначействе;

- несообщение начальству о произошедшем в казначействе пожаре, краже, а также о том, что замки и печати на сундуках имеют повреждения, а равно непринятие мер по сохранности казны при повреждении кладовой;

- отступление от установленных правил счетоводства, порядка приема, хранения и выдачи денег, а равно за несоблюдение порядка содержания и ведения приходных и расходных книг;

- принятие на хранение денежных сумм вне установленных мест;

- незаконный размен денег, находящихся в кассе;

- выдача денег ранее установленного срока;

- промедление в приеме денежных сумм или выдачи квитанций;

- выдача квитанции или расписки не на гербовом бланке, или их не выдача;

- утрата гербовых бланков квитанций.

Характерной особенностью этих нарушений является отсутствие связи с корыстными мотивами должностного лица.

При этом совершение нарушений, содержащихся в статьях 505-508 Уложения с корыстным мотивом, фактически приводило к образованию квалифицированных составов и соответственно более суровому наказанию.

Например, статья 506 Уложения предусматривала следующее: «За выдачу денегъ прежде установленныхъ на то законами сроковъ, безъ особаго на сiе разрешенiя, виновные подвергаются: денежному взыскание по полупроценту въ месяцъ съ неправильно выданной суммы. Когда же сiе учинено ими изъ корыстныхъ видовъ, то и наказанiю, выше сего въ статье 401 определенному за принятiе подарковъ по деламъ службы».

Статьей 513, которая завершает отделение Уложения об ответственности «Казначеевъ и вообще чиновниковъ, коимъ вверено хранение денежных суммъ» установлено, что в случаях не указанных в настоящем отделении, ответственность будет наступать по общим правил, предусмотренных разделом пятым Уложения. Такое положение по нашему мнению свидетельствует о серьезном механизме защиты казенных средств и фактически исключает возможность избежать ответственности.

Нормы, устанавливающие ответственность в исследуемой сфере содержались и в Разделе седьмом «О преступленияхъ и проступкахъ противъ имущества и доходовъ казны» Уложения. Из положений данного раздела следовало, что ответственность за хищение казенного имущества, в том числе растрату наступала по тем же правилам, что и за посягательства на частное имущество (нормы по своему характеру являлись отсылочными). Однако меры ответственности, применяемые за посягательства против казенного имущества были существеннее. Например, статьей 583 Уложения было определено: «За всякий ущербъ, причиненный имуществу или доходамъ казны, чрезъ похшцеше, утайку или растра­ту, сверхъ наказашя, определяемаго за самое деяние, отъ коего произошелъ тотъ ущербъ, съ виновнаго взыскивается сумма или цеша онаго, кроме однакожъ техъ случаевъ, въ которыхъ правилами, въ следующихъ статьяхъ сего Раздела постановленными, определяется взыскание сей суммы или цены вдвое.

Если виновный оказывается не въ состоянии заплатить взыскиваемой съ него суммы, то онъ на основании статьи 90 сего Уложения приговаривается къ временному, соразмерному съ сею суммою заключению въ тюрьме».

Подводя итог, отметим, что в целом Уложение получило неоднозначные оценки. Так, Н. Д. Сергеевский отметил: «Уложение 1845 года не может считаться произведением удачным; несостоятельность его сказалась очень скоро, и едва ли мы ошибемся, если скажемь, что по содержанию своему оно стояло ни в каком случаи не выше прежних проектов, неудостоявшихся утверждения.» ^[9].

Несмотря на подобные оценки, стоит признать, что Уложение было определенным достижением уголовно-правовой мысли, в части защиты казенных средств. Кроме того, отдельные особенности построения норм, могли бы по нашему мнению быть внедрены в современное уголовное законодательство РФ. Например, зависимость меры назначаемого наказания от факта возмещения причинённого вреда, а также установление субсидиарной ответственности лиц осуществляющих контрольно-надзорные функции за лицами, допустившими нарушение.

В целом согласимся с А. В. Макаровым, который в 2004 году отметил следующее: «В настоящее время, даже действующие Бюджетный, Административный и Уголовный кодексы Российской Федерации в совокупности не содержат всего спектра правонарушений, охваченных в Уложении» ^[10]. Данное суждение остается актуальным до настоящего времени.