Subjective interest in administrative judicial procedure: problems of law enforcement

На сегодняшний день в административном судопроизводстве в качестве предпосылки для реализации лицом своего права на обращение в суд закреплен юридический интерес в разрешении дела. Согласно пункту 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца ^[1]. Наличие охраняемых и подлежащих защите прав (далее для краткости будем говорить только о правах, подразумевая также свободы и законные интересы) и представляет собой юридический интерес лица в разрешении дела. В науке процессуального права возможность лица обращаться в суд за защитой своих прав именуется субъективной заинтересованностью ^[2]. Субъективная заинтересованность представляет собой активную легитимацию к делу, что влечет за собой неизбежный вывод о чрезвычайной важности правильного определения судом обстоятельств, свидетельствующих о наличии у истца субъективной заинтересованности.

Между тем на практике этот критерий далеко не всегда является очевидным.

Прежде всего, КАС РФ в приведенной выше норме говорит не только о нарушенных правах, но также о правах, которые затронуты «иным образом» (т.е. не в результате прямого нарушения, а опосредованно). Допустимо предположить, что вопрос о наличии или отсутствии таких «затрагиваемых» прав может быть предметом самостоятельного спора, и должен решаться с участием сторон, с возможностью представления истцом доказательств в обоснование своего довода о нарушении его прав и наличии у него субъективной заинтересованности. Однако при действующей редакции п.3 ч.1 ст. 128 КАС РФ такая возможность у истца отсутствует. Данная проблема обоснованно привлекала к себе внимание исследователей: так, Е. В. Тарибо замечает, что суд должен вникнуть в доводы административного истца и исследовать их, фактически не рассматривая дело по существу ^[3]; Сахнова Т. В. также называет подобный подход «незаконным предрешением дела по существу» и утверждает, что это противоречит всем принципам правосудия ^[4]. Следует согласиться с приведенными точками зрения. Представляется, что такой подход существенно нарушает права административных истцов на судебную защиту, так как лишает их возможности представлять доказательства, противоречит принципу состязательности (статья 14 КАС РФ).

Следует заметить, что эту проблему можно считать частично урегулированной применительно к судопроизводству по оспариванию нормативных правовых актов. До принятия КАС РФ дела по оспариванию нормативных правовых актов рассматривались в рамках гражданского судопроизводства по нормам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) ^[5]. Норма пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ, содержащая аналогичные положения о необходимости установления судом на стадии принятия иска наличия у истца субъективной заинтересованности, несколько раз была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Поскольку указанная норма была применена в конкретном деле заявителя об оспаривании нормативного правового акта, то будучи связанным предметом обращения, Конституционный Суд РФ рассматривал указанную норму в совокупности с нормами ГПК РФ, регулирующих производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов (частью 1 статьи 246 и частью 1 статьи 251 ГПК РФ в редакции, действующей на дату рассмотрения дел соответствующих дел, а именно 2004-2005 гг.). В своем определении от 20.10.2005 № 513–О Конституционный Суд РФ отметил, что указанные нормы не предполагают отказ суда в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта, если заявитель считает, что этим актом нарушаются его права и свободы ^[6]. В другом отказном определении от 08.07.2004 № 238–О Конституционный Суд РФ указал, что вопрос заинтересованности не является вопросом «процессуального характера» и поэтому не может быть рассмотрен судом «в стадии возбуждения дела, в которой не проводится судебное заседание с участием сторон» ^[7].

Таким образом, Конституционный Суд РФ фактически вывел вопрос установления заинтересованности истца по рассматриваемой категории дел за рамки предпосылок для принятия искового заявления к производству, отметив необходимость решения этого вопроса в судебном заседании с учетом мнения истца. Такая позиция представляется безусловно правильной и крайне важной для справедливого и законного разрешения дел. Несмотря на то, что сегодня такие дела рассматриваются в формально новой процессуальной форме (хотя многие исследователи оспаривают самостоятельность административного судопроизводства как процессуальной формы ^[8], вышеприведенные позиции Конституционного Суда РФ должны быть применимы и при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов в порядке КАС РФ. На наш взгляд, можно даже сделать вывод, что эти позиции были учтены при подготовке КАС РФ и выражены в пункте 1 статьи 208 КАС РФ, устанавливающей право на обращение в суд не только лиц, в отношении которых применен нормативный правовой акт, но и лиц, являющихся «субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы». Из этой нормы следует, что обращаясь в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта, административный истец обязан указать оспариваемый им нормативный правовой акт, а также указать правоотношение, в котором состоит истец и которое регулируется оспариваемым нормативным правовым актом, а также пояснить, в чем, по его мнению, заключается нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Однако вопрос, затрагиваются ли интересы административного истца нормативным правовым актом, далеко не всегда является очевидным. В качестве примера можно привести конституционное право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции Российской Федерации ^[9]). Так, Федеральным законом от 10.01.2002 № 7–ФЗ «Об охране окружающей среды» в статье 11 предусмотрено право граждан обращаться в суд с иском о возмещении вреда окружающей среде, но не предусмотрено право граждан обращаться в суд с требованиями о предупреждении такого вреда, об отмене решений или пресечении действий, которые могут повлечь нанесение такого вреда, в превентивном порядке ^[10]. Однако такое право на превентивное обращение в суд предоставлено общественным объединениям (статья 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). На непоследовательность и отсутствие каких–либо политико–правовых оснований такого подхода уже неоднократно обращалось внимание в литературе [11–12]. По нашему мнению, такое право гражданам должно быть предоставлено. Не вдаваясь в подробности этого вопроса с материально–правовой стороны, важно заметить, что с процессуальной точки зрения здесь, безусловно, присутствует субъективная заинтересованность граждан: если речь идет о возможности причинения вреда окружающей среде на территории проживания или пребывания данного гражданина, то его юридически значимый интерес очевиден, поскольку затрагиваются его права на благоприятную окружающую среду.

Также необходимо обратить внимание на позитивную роль складывающей практики Верховного Суда Российской Федерации в рассматриваемом аспекте. Когда речь идет о публично значимых функциях органов, чьи решения или действия (бездействие) оспариваются, Верховный Суд РФ истолковывает наличие субъективной заинтересованности административного истца достаточно широко. Несмотря на то, что при оспаривании решений или действий (бездействия) публичных органов суд устанавливает наличие заинтересованности на стадии решения вопроса о принятии административного искового заявления к производству (поскольку по этой категории дел соответствующие указанные выше позиции Конституционного Суда РФ о невозможности рассмотрения вопроса о заинтересованности без участия сторон отсутствуют), Верховный Суд РФ отменяет определения нижестоящих судов об отказе в принятии указанного административного искового заявления, если в деле усматривается возможность нарушения публично значимых интересов, что может затрагивать и частный интерес административного истца.

В качестве примера приведем Определение Верховного Суда РФ от 21.02.2018 № 18–КГ17–241 ^[13]. Гражданин Калгин И. В. оспаривал решение и бездействие администрации муниципального образования город Новороссийск, выразившиеся в непринятии мер по обеспечению надлежащего состояния улично–дорожной сети. В обоснование своих требований административный истец указал, что неудовлетворительное содержание дорог приводит к росту количества дорожно–транспортных происшествий. Однако районный суд отказал в принятии административного искового заявления на основании пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ, исходя из того, что ответ и бездействие местной администрации не затрагивают личные права заявителя, при этом в интересах неопределенного круга лиц он обращаться не вправе. Вышестоящие суды согласились с такой позицией. Верховный Суд РФ отменил судебные акты, направил материалы в суд первой инстанции для решения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда. При этом Верховный Суд РФ придерживался следующей позиции. Право на безопасные дороги является законным правом гражданина как самостоятельного участника дорожного движения. Заявленные административным истцом требования вытекают из публичных правоотношений. Поэтому административное исковое заявление Калгина И. В. подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, в противном случае его право на судебную защиту было бы нарушено. В рассматриваемой проблематике нам остается только поддержать позицию Верховного Суда РФ, отметив, что в такого рода правоотношениях, связанных с безопасностью дорожного движения, состоит каждый гражданин Российской Федерации, что само по себе определяет наличие у каждого гражданина юридического интереса в защите его прав посредством административного судопроизводства.

Другим примером из практики Верховного Суда РФ по исправлению ошибок нижестоящих судов при определении заинтересованности административного истца может служить кассационное определение Верховного Суда РФ от 29.11.2017 № 53–КГ17–24 ^[14]. Гражданка Вавилова О. В. обратилась в суд с административным исковым заявлением к районной администрации, оспаривая бездействие ответчика, выразившееся в непринятии мер по охране и защите от уничтожения леса, а также действия по передаче земельного участка в собственность СНТ. По существу данное заявление носило превентивный характер, представляло собой требование о предупреждении вреда окружающей среде, так как в обоснование своих требований заявительница ссылалась на систематическую вырубку леса членами СНТ, которая может затронуть и лесной массив, расположенный на землях лесного фонда Российской Федерации. При этом заявление было обращено не к СНТ, а именно к органу местного самоуправления (администрации), не предпринимающему меры по защите и охране леса. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций применили положения пункта 3 части 1 статьи 128, части 3 статьи 194 КАС РФ, сославшись на отсутствие заинтересованности административного истца. Суд кассационной инстанции также отметил, что предъявленный иск не является иском о возмещении вреда окружающей среде, а потому не может быть рассмотрен как иск, предъявленный на основании положений пункта 2 статьи 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Верховный Суд РФ с такой позицией не согласился. Отменяя судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение, Верховный Суд РФ указал на недопустимость ограничения прав граждан на оспаривание решений, действий (бездействия) органов, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в порядке, установленном главой 22 КАС РФ.

Заметим, что Верховный Суд РФ уклонился от прямого ответа на вопрос о возможности предъявления гражданами исков о предупреждении вреда окружающей среде в превентивном порядке. Тем не менее, такая практика демонстрирует, что на уровне высшей судебной инстанции отстаивается позиция о том, что любое нарушение публично значимых интересов не может не затрагивать частные интересы гражданина, а следовательно, в такого рода делах суды должны признавать наличие субъективной заинтересованности административного истца, и отказ в принятии заявления на основании пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ недопустим. Представляется, что сказанное в полной мере должно быть отнесено и к «превентивным» искам о защите окружающей среды. Конечно, наличие действующих положений законодательства (статьи 11 и 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды»), из которых следует отсутствие у граждан право на предъявление «превентивных» исков, создает препятствия к справедливому разрешению такого рода дел. Решение указанной проблемы возможно путем принятия соответствующих разъяснений Верховным Судом РФ о расширительном толковании статьи 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» как нормы, позволяющей гражданам отстаивать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду любыми не запрещенными законом способами, в том числе в превентивном порядке.