Anti-corruption measures in the sphere of education: concept and classifications

Damm Irina Alexandrovna PhD in Law Director of the Center for Corruption Prevention and Legal Expertise, Head of the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 1-22 idamm@yandex.ru Other publications by this author

Введение

Комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, а также приоритетное применение мер по предупреждению коррупции отнесено Федеральным законом «О противодействии коррупции» к принципам противодействия коррупции.

Противодействие коррупции, как это следует из положений названного федерального закона, включает в себя два основных направления деятельности – это предупреждение и борьба с коррупцией. Традиционно в криминологии в системе предупреждения коррупции выделяется общесоциальное и специальное (криминологическое) предупреждение преступности. Однако такой подход не позволяет рассмотреть меры реагирования на преступность исходя из их содержания, наличия в них правовых стимулов и ограничений.

Как отмечает А.В. Малько, правовое регулирование, так же как и любой иной управленческий процесс, осуществляется с помощью двух основных средств: правовых стимулов и правовых ограничений. Правовые стимулы, по его мнению, обозначают собой положительную правовую мотивацию; предполагают повышение позитивной активности; направлены на упорядоченное изменение общественных отношений, выполняют функцию развития социальных связей ^{[1, c. 136]}. Правовые ограничения автор раскрывает как правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных отношений в охране и защите ^{[1, c. 141]}.

Заслуживает внимания позиция Н.В. Щедрина, указывающего, что предупреждение преступности предполагает две взаимоувязанные стратегии: стимулирование (в т. ч. поощрение) бережного отношения к объектам охраны и ограничение вредного влияния источников криминальной опасности. Автор предлагает в предупредительной деятельности выделять две основные группы (вида) мер: стимулирующие (не связанные с ограничениями) и ограничивающие (связанные с ограничениями прав и свобод граждан) ^[2]. По его мнению, весь спектр мер предупредительного воздействия ^[34] можно разделить на четыре однородные группы: меры стимулирования (поощрения), наказания (ответственности), восстановления (компенсации) и безопасности (защиты). Они отличаются друг от друга по методу, непосредственным целям, основаниям, содержанию, субъектам и срокам применения ^{[3, c. 9]}.

Основу социальной профилактики, по мнению Н.В. Щедрина, составляют различные виды стимулирования, то есть системы разнообразных непринудительных методов, с помощью которых осуществляется социализация и ресоциализация индивида. К числу мер, связанных с принуждением, автор относит меры восстановления, меры безопасности и наказания (ответственности). В свою очередь, названные меры реализуются на общем, специализированном и индивидуальном уровнях ^{[3, c. 9–15]}.

Указанный подход к выделению мер реагирования на преступность представляется не только научно обоснованным и перспективным в плане дальнейшего научного развития, но и разрешающим ряд острых теоретических дискуссий о природе, системе и уровнях мер предупреждения преступности. Соответственно данному подходу систему мер предупреждения коррупции составляют:

- меры социальной профилактики;

- меры восстановления (компенсации);

- меры безопасности;

- меры ответственности.

Изучению характерных черт и конструированию на их основе понятия, а также основным классификациям антикоррупционных мер безопасности в сфере образования будет посвящено данное исследование.

Основная часть

В теории права в целом, а также теории предупреждения преступности меры безопасности представляют собой пока еще недостаточно хорошо изученный феномен, а их оформление в самостоятельный правовой институт не завершилось. Вклад в развитие теории мер безопасности внесли такие ученые, как: Е.А. Акунченко ^[4], Д.С. Васильев ^[5], А.П. Данилов ^[6], О.М. Кылина ^[7], О.В. Моргун ^[8], М.С. Пешков ^[9], В.А. Уткин ^[10], Д.В. Шестаков ^{[11; 12]}, Н.В. Щедрин [13–20] и другие.

Как межотраслевой правовой институт, меры безопасности представлены практически во всех отраслях законодательства. Антикоррупционное законодательство, законодательство об образовании не являются исключением. Названные меры представлены здесь достаточно широко. Прежде чем перейти к рассмотрению антикоррупционных мер безопасности в сфере образования, целесообразным представляется изложить основы правовой теории мер безопасности.

В трактовке Н.В. Щедрина, меры безопасности – это меры некарательного ограничения поведения физических лиц и деятельности коллективных образований, применяемые специально для предотвращения вредоносного воздействия определенного источника повышенной опасности либо ограждения объекта повышенной охраны от вредного влияния любых источников опасности ^{[21, c. 15]}. В отличие от мер безопасности, например, институт восстановления направлен на возмещение причиненного ущерба и заглаживание причиненного вреда, реабилитацию ^{[13, c. 63]}.

Основными характерными чертами мер безопасности, позволяющими отграничивать их от мер юридической ответственности или восстановления, являются: цель, специальные субъекты, основания применения, сроки применения, а также механизм реализации ^{[13, c. 63]}.

Меры безопасности представлены в различных отраслях российского законодательства. Классическим примером мер безопасности выступает предполетный досмотр для пассажиров в аэропорту. Данная мера в силу прямого указания п. 4 ч. 1 ст. 84 Воздушного кодекса Российской Федерации обеспечивает авиационную безопасность.

В целях обеспечения безопасности пассажиров и членов экипажа воздушного судна обязательному предполетному досмотру, а также послеполетному досмотру в случае его проведения в соответствии с настоящей статьей подлежат воздушное судно, его бортовые запасы, члены экипажа, пассажиры, багаж, ручная кладь, грузы и почта (ч. 1 ст. 85 Воздушного кодекса Российской Федерации). При отказе пассажира воздушного судна от предполетного досмотра договор воздушной перевозки пассажира считается расторгнутым (ч. 3 ст. 85 Воздушного кодекса Российской Федерации).

Приведенный пример позволяет раскрыть сущность мер безопасности как мер принудительного характера, применяемых к гражданам, органам или организациям в целях обеспечения безопасности. Применение меры безопасности, как отмечает Н.В. Щедрин, связано с возникновением материального (фактического) основания, которое представляет собой «юридический факт, с наличием которого закон связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений безопасности. Классификация материальных оснований мер безопасности органично вписывается в классификацию юридических фактов, которая разработана в общей теории права: события и действия» ^{[14, c. 88]}.

В содержании мер безопасности выделяются правила безопасности и санкции безопасности. Правила безопасности представляют собой совокупность обязанностей и запретов, которые субъект должен соблюдать, чтобы исключить или свести к минимуму вред, причиняемый источником повышенной опасности, либо предотвратить причинение ущерба объекту усиленной охраны любым источником опасности ^{[14, c. 38]}. Нарушение правил безопасности может повлечь за собой применение санкций компенсации, санкций наказания или санкций безопасности ^{[22, c. 7–8]}. В содержании правил безопасности, по нашему мнению, следует выделять материальные и процедурные правила. Так, например, к материальным антикоррупционным правилам безопасности следует отнести запрет государственным гражданским служащим на получение подарков в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 6 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе»). Процедура (порядок) уведомления о получении подарка регламентирована постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 года № 10 «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации». Данная процедура уведомления также образует правило безопасности, поскольку является обязательной для исполнения обязанным субъектом.

Санкции безопасности – это части социальной нормы, в которой в качестве последствия общественно опасного поведения (деятельности), нарушающего правило безопасности, предусматривается ограничение возможности продолжения такого поведения (деятельности) ^{[14, c. 40]}. Если для санкций наказания необходимо наличие всех признаков состава правонарушения, то для наступления санкции безопасности достаточно фактического причинения вреда или угрозы его причинения, совершения общественно опасного деяния или угрозы его совершения ^{[14, c. 43]}. Факт отказа пассажира пройти предполетный осмотр является основанием для применения в отношении его меры безопасности – безусловного расторжения договора воздушной перевозки. Обязанность пассажира пройти предполетный досмотр – правило безопасности. Расторжение договора воздушной перевозки и, как следствие, невозможность пассажиру осуществить перелет – санкция безопасности.

Антикоррупционным мерам безопасности в сфере образования присущи все названные выше характерные черты мер безопасности.

Коррупция в сфере образования представляет собой негативное социально-правовое явление, проявляющееся в общественных отношениях в сфере образования и заключающееся в противоправном использовании должностного положения, статуса участниками отношений в сфере образования в целях извлечения выгод материального и (или) нематериального характера для себя или третьих лиц, а равно в предоставлении таких выгод ^{[23, c. 17]}. Нельзя не отметить, что законодательство об образовании заложило необходимость использования термина «сфера образования» в качестве общего, поскольку именно в нем объединяются отношения по управлению образованием (деятельность государственных и муниципальных органов) и отношения по обеспечению образовательной деятельности (деятельность образовательных организаций различного типа).

Целью антикоррупционных мер безопасности в сфере образования является защита отношений по управлению системой образования, а также обеспечению образовательной деятельности от вредоносных коррупционных посягательств.

Такая защита социально значимых отношений осуществляется посредством возложения на участников отношений в сфере образования различных ограничений, соблюдение которых является для них обязательным.

К участникам отношений в сфере образования, как следует из положений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», относятся:

- участники образовательных отношений: обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники и их представители, организации, осуществляющие образовательную деятельность (п. 31 ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»),

- а также федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, работодатели и их объединения (п. 32 ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Антикоррупционные правила безопасности в сфере образования представляют собой специальные обязанности, ограничения и запреты, устанавливаемые в соответствующих нормативно-правовых актах для работников системы образования, а также обучающихся и их представителей с целью предотвращения возникновения и распространения коррупционных отношений в данной сфере. Антикоррупционные обязанности, запреты и ограничения, именуемые антикоррупционными стандартами поведения, по своей правовой природе и есть правила антикоррупционной безопасности.

Антикоррупционные стандарты поведения составляютядро антикоррупционных правил безопасности в сфере образования. Важно отметить, что в сфере образования не сформированы единые для всех участников отношений в сфере образования антикоррупционные стандарты поведения.

Для лиц, осуществляющих управление системой образования, установлены антикоррупционные правила безопасности в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Детализация таких стандартов осуществляется в подзаконных нормативных правовых актах, например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 года № 10 «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации», а также различных рекомендациях уполномоченных органов и ведомств и локальных нормативных правовых актах.

В отношении узкого круга лиц, осуществляющих управленческие функции в образовательной организации, действуют антикоррупционные стандарты поведения, содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 05.07.2013 № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции» (далее – постановление № 568). Данным постановлением закреплены основные антикоррупционные стандарты поведения для лиц, замещающих должности в различных организациях публичной сферы.

К основным антикоррупционным стандартам поведения относятся стандарты, которые являются едиными для различных групп представителей управления системой образования, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в образовательной органзации. К таким стандартам относятся:

- запрет на получение вознаграждений (подарков и иных) в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», пп. «б» п. 1 постановления № 568);

- обязанность уведомлять об обращении каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции», абз. 1 пп. «в» п. 1 постановления № 568);

- обязанность представлять в установленном порядке сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», абз. 2 пп. «в» п. 1 постановления № 568);

- принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (статья 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», абз. 3 пп. «в» п. 1 постановления № 568) и др.

Содержащиеся в постановлении № 568 антикоррупционные обязанности, запреты и ограничения распространяются в образовательной организации высшего образования только на ректора, президента, первого проректора, главного бухгалтера и директора филиала. На работников, выполняющих управленческие функции в вузе (проректоры, руководители департаментов, директора институтов, деканы факультетов, заведующие кафедрами и др.), как и на иных работников (педагогических, научных, работников деканатов и иных структурных подразделений), единые антикоррупционные стандарты поведения, установленные данным постановлением, не распространяются ^[24].

Обеспечение соблюдения антикоррупционных правил безопасности в сфере образования осуществляется в определенных порядках. Так, например, обязанность государственного служащего уведомлять представителя нанимателя о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, – материальное правило антикоррупционной безопасности. Обязанность государственного служащего при возникновении личной заинтересованности уведомить представителя нанимателя в установленном нормативным правовым актом порядке – процедурное правило антикоррупционной безопасности.

Ранее проведенное исследование антикоррупционных стандартов поведения педагогических и иных работников в образовательных организациях высшего образования позволило сделать вывод, что закрепление единых антикоррупционных обязанностей, запретов, ограничений и рекомендаций в отношении этой категории работников образовательной организации на уровне федерального закона отсутствует. Формирование антикоррупционных стандартов поведения педагогических и иных работников осуществляется образовательными организациями самостоятельно. Такие стандарты закрепляются в кодексах этики и локальных нормативных актах. При этом в ряде вузов приняты и кодексы этики, и локальные нормативные акты, некоторые вузы принимают или кодексы, или акты. В большинстве исследованных кодексов этики и локальных нормативных актов устанавливаются общие антикоррупционные стандарты поведения для всех категорий работников. Образовательные организации в редких случаях устанавливают отдельные антикоррупционные стандарты для педагогических работников ^[25].

Таким образом, в практике формирования антикоррупционных стандартов поведения работников образовательной организации форма, объем и содержание стандартов поведения определяются путем административного усмотрения самой организации, что представляется неверным. Антикоррупционные правила безопасности, выражение их в стандартах поведения должны быть едины для всех образовательных организаций.

Антикоррупционные санкции безопасности в сфере образования – это части правовых норм, в которых в качестве последствия коррупционного поведения (деятельности), нарушающего антикоррупционное правило безопасности в сфере образования, предусматривается принудительное ограничение возможности продолжения такого поведения (деятельности).

Важно подчеркнуть, что нарушение антикоррупционного правила безопасности может повлечь применение соответствующей санкции безопасности или санкции ответственности, возможно их параллельное или последовательное применение.

Среди субъектов антикоррупционных мер безопасности в сфере образования, как и субъектов мер безопасности ^[35],можно выделить субъектов самозащиты, государственные и муниципальные органы, осуществляющие управление системой образования, а также образовательные организации, устанавливающие антикоррупционные правила безопасности.

Названные субъекты применяют меры безопасности в сфере образования исходя из возложенных на них полномочий (применительно к гражданам (субъектам самозащиты), - правомочий).

Субъектами самозащиты выступают физические лица, использующие правовые средства для защиты своих прав от коррупционных посягательств. Так, например, преподаватель, желающий предупредить совершение преступлений, предусмотренных статьей 291 «Дача взятки» или статьей 304 «Провокация взятки, коммерческого подкупа либо подкупа в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд» Уголовного кодекса Российской Федерации, обязывает студентов подавать зачетные книжки без обложки или проводит экзамен только в присутствии других студентов, обеспечивает видеосъемку процесса сдачи экзамена и пр. Субъектами самозащиты обеспечиваются меры личной антикоррупционной безопасности.

Круг государственных и муниципальных органов, уполномоченных применять меры безопасности в сфере образования, достаточно широк. Наиболее значимым среди них является Министерство науки и образования Российской Федерации, которое устанавливает обязательные для соблюдения определенными категориями работников как самого министерства, так и образовательных организаций антикоррупционные обязанности, запреты и ограничения (антикоррупционные стандарты поведения).

Образовательные организации играют значимую роль в формировании антикоррупционных правил безопасности посредством принятия соответствующих локальных нормативных правовых актов.

К субъектам мер безопасности не относятся лица, содействующие в реализации мер безопасности, например, граждане, институты гражданского общества, принимающие участие в обеспечении мер безопасности. Так, осуществляя функции контроля, граждане, аккредитованные в качестве общественных наблюдателей, имеют право присутствовать на всех этапах проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования (ГИА): в пункте проведения экзаменов, в региональном центре обработки информации субъекта Российской Федерации (РЦОИ), при проверке экзаменационных работ и при рассмотрении апелляций по вопросам нарушения установленного порядка проведения ГИА, несогласия с выставленными баллами ^[26].

Антикоррупционные меры безопасности в сфере образования могут быть классифицированы по различным основаниям.

В зависимости от сроков применения можно выделить срочные, а также бессрочные антикоррупционные правила безопасности.

К числу срочных мер безопасности в сфере образования можно отнести обязанность работника уведомить о факте склонения к совершению коррупционного правонарушения (когда работнику передается подарок с целью подкупа). Например, работник Новосибирского национального исследовательского государственного университета (НГУ) «обязануведомлять работодателя обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений в течение 3 рабочих дней с даты, когда ему стало известно о фактах такого обращения» (п. 2.1 Порядка) ^[27].

К бессрочным антикоррупционным правилам безопасности относится общий запрет на принятие подарков в связи с исполнением должностных обязанностей. Так, в Казанском (Приволжском) федеральном университете «работник не вправе получать не предусмотренные законодательством Российской Федерации подарки от физических (юридических лиц) в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей» (п. 3 Регламента) ^[28].

Антикоррупционные меры безопасности в сфере образования, как и иные меры безопасности ^{[13, c. 93; 21, c. 19]}, могут быть представлены в качестве мер пресечения и мер охраны. Меры пресечения содержат требования к определенному поведению работника при возникновении определенного юридического факта, а меры охраны направлены на предупреждение коррупционных проявлений в целом.

К антикоррупционным мерам пресечения в сфере образования представляется возможным отнести обязанность работника образовательной организации уведомлять о возникновении коррупциогенной ситуации. Например, в Московском национальном исследовательском техническом университете имени Н.Э. Баумана «обучающийся или сотрудник Университета при обращении к нему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, либо при наличии конфликта интересов, незамедлительно представляет письменное уведомление на имя начальника правового управления» ^[29].

В качестве примеров мер охраны можно привести некоторые нормы из положений локальных нормативных актов образовательных организаций о конфликте интересов. Так, работники Пермского государственного национального исследовательского университета (ПГНИУ) ^[30] «обязаны при принятии решений по деловым вопросам и выполнении своих трудовых обязанностей руководствоваться интересами Университета без учета своих личных интересов, интересов своих родственников и друзей; избегать (по возможности) ситуаций и обстоятельств, которые могут привести к конфликту интересов; раскрывать возникший (реальный) или потенциальный конфликт интересов; содействовать урегулированию возникшего конфликта интересов» (п. 3 Положения). Аналогичные нормы содержатся в соответствующих положениях Казанского федерального университета (КФУ) ^[31] (п. 8.1 Положения), Нижегородского национального исследовательского университета имени Н.И. Лобачевского (ННГУ) ^[32] (п. 3.1 Положения) и др. В целях предотвращения конфликта интересов органы управления, должностные лица и другие сотрудники Дальневосточного федерального университета (ДВФУ) ^[33] обязаны воздерживаться от совершения действий и принятия решений, которые могут привести к возникновению конфликта интересов (п. 4.5.3 Положения).

Заключение

Феномен антикоррупционных мер безопасности в сфере образования еще недостаточно хорошо изучен в теории права. В представленной работе рассмотрены лишь основы существования и применения названных мер в сфере образования. Отечественной науке еще только предстоит раскрытие потенциала антикоррупционных мер безопасности в системе противодействия коррупции в целом и противодействия коррупции в сфере образования, в частности.

Целью антикоррупционных мер безопасности в сфере образования является защита отношений по управлению системой образования, а также обеспечению образовательной деятельности от вредоносных коррупционных посягательств.

Среди субъектов антикоррупционных мер безопасности в сфере образования можно выделить субъектов самозащиты, государственные и муниципальные органы, осуществляющие управление системой образования, а также образовательные организации.

Проведенное исследование позволяет в общем виде определить антикоррупционные меры безопасности в сфере образования как меры принудительного ограничения поведения участников отношений в сфере образования, применяемые при наличии указанных в нормативных правовых актах оснований и имеющие целью защиту общественных отношений в сфере образования от вредоносных коррупционных посягательств.

Содержаниеантикоррупционных мер безопасности в сфере образованиясоставляют правила и санкции безопасности.

Антикоррупционные правила безопасности в сфере образования представляют собой специальные обязанности, запреты и ограничения устанавливаемые в соответствующих нормативных правовых актах в отношении работников системы образования, а также обучающихся и их представителей с целью предотвращения возникновения и распространения коррупционных отношений в данной сфере. Антикоррупционные обязанности, запреты и ограничения, именуемые антикоррупционными стандартами поведения, по своей правовой природе и есть правила антикоррупционной безопасности.

Антикоррупционные санкции безопасности в сфере образования – это части правовых норм, в которых в качестве последствия коррупционного поведения (деятельности), нарушающего антикоррупционное правило безопасности в сфере образования, предусматривается принудительное ограничение возможности продолжения такого поведения (деятельности). Нарушение антикоррупционного правила безопасности может повлечь применение соответствующей санкции безопасности или санкции ответственности, возможно их параллельное или последовательное применение.

Подводя итог проведенному исследованию, можно сделать вывод, что включение мер безопасности в систему средств правового регулирования позволяет решить ряд сложных теоретических проблем, возникающих перед учеными при разграничении различных видов принудительного воздействия, а следовательно, усовершенствовать нормативную базу и повысить эффективность ее применения.