Choosing Administrative Legal Proceedings for the Protection of Rights: Judicial Practice

Ivanova Inga Alekseevna Post-graduate student, the department of Administrative Law and Administrative Procedure, North-West Institute of Management branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 199034, Russia, g. Cankt-Peterburg, liniya 7-Ya v.o., 16-18 ingaalekseyevna@mail.ru Other publications by this author

Конституция РФ в статье 46^[7] гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод. Однако, для обращения в суд необходимо соблюдать процессуальные нормы российского законодательства: в зависимости от спора, сложившихся правоотношений необходимо выбрать суд, которому подсудны и подведомственны такие категории дел. В случае, если заявитель выберет не тот суд, его заявление не будет принято к производству. Так, Кодекс административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) закрепляет в статье 128 основания для отказа в принятии административного искового заявления к производству^[5]. Одним из таких оснований является ошибочный выбор истцом вида судопроизводства. П.1 ст.128 КАС РФ указывает на необходимость заявителю в такой ситуации избрать иной судебный порядок в соответствии с положениями ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ о подведомственности. Подразумевается, что заявителю необходимо проанализировать сложившиеся правоотношения и определить, надлежащий способ защиты своих прав (ст.12 ГК РФ).

Несмотря на то, что КАС РФ в отдельной статье 17 указывает, какие споры подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, судебная практика показывает, что далеко не всегда даже сами суды могут верно определить природу правоотношений, сложившихся между административным истцом и административным ответчиком. Всё это неизбежно приводит к процессуальным затратам, потери времени и денежных средств, а самое главное, вопрос между сторонами остаётся нерешённым. Рассмотрим данные правоотношения более внимательно.

Ст.1 КАС РФ раскрывает нам какие дела рассматриваются в порядке административного судопроизводства: «о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий»^[5]. В широком смысле административное судопроизводство сводится к разрешению правовых споров граждан с органами публичной власти^[10].

И несмотря на то, что пп.1 п.1 ст.128 КАС РФ делает отсылку на иные виды судопроизводства, анализ судебной практики показывает, что сложность возникает именно при выборе между административным и гражданским судопроизводством. Как отмечает проректор российской академии правосудия С. В. Никитин: «... с позиции юридической техники можно отметить излишнее дублирование в КАС общих положений ГПК»^[6]. Действительно, уголовные правоотношения отличаются особым предметом спора между сторонами. Вопросы о наличии факта совершения преступления, о мерах наказания имеют общественное значение, регулируются нормами уголовного права. Дела, рассматриваемые арбитражным судом, также имеют свою специфику, которая заключается в установлении правосудия «в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности»^[1].

Неудачность закреплённой в пп.1 п.1 ст.128 КАС РФ формулировки отмечает и Верховный Суд РФ: в настоящее время рассматривается Проект Федерального закона № 383208-7 «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[12]. Согласившись с позицией М. А. Викута: «разработчики законов должны стоять на страже чистоты юридической терминологии»^[2], пункт 1 части 1 ст.128 КАС РФ предложено изложить в следующей редакции: «1) заявление подлежит рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях либо не подлежит рассмотрению в судах;»^[12].

Несмотря на то, что гражданские и административные правоотношения имеют достаточно чёткие различия: природу, принципы; выбор способа защиты своих прав для заявителя, а также и для суда не всегда очевиден. Это подтверждает судебная практика, когда Верховный суд РФ отменяет определения нижестоящих инстанций и отправляет дело в первую инстанцию для рассмотрения по существу. Обратимся к нескольким примерам.

Гражданин Р. М. Кутлахметов обратился с административным исковым заявлением к федеральному государственному бюджетному учреждению «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Республике Татарстан (далее - кадастровая палата) об отмене кадастрового учета в связи с уточнением площади и местоположения границ в отношении земельных участков, осуществленного по заявлению В. Н. Ерофеева^[8]

Вопрос заключался в том, что по заявлению В. Н. Ерофеева, без согласования с заявителем, кадастровая палата зарегистрировала изменения, в результате которых земельный участок заявителя уменьшился. В связи с этим заявитель-административный истец обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения кадастровой палаты. Суд определил административное производство по данному иску прекратить на основании пп.1 п.1 ст.128 КАС РФ. Так, суд усмотрел в данном деле спор о праве на землю между собственниками смежных участков (Р. М. Кутлахметовым и В. Н. Ерофеевым), подлежащий рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Обжаловав данное определение, административный истец дошёл до Верховного Суда РФ. И судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ отменила оспариваемое определение, посчитав, что нижестоящими судами было допущено нарушение норм процессуального права.

Так, одним из способ защиты гражданских прав является оспаривание решения государственного органа^[3]. Дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику, рассматриваются по правилам КАС РФ^[11].

Учитывая изложенное, заявитель избрал для себя способ защиты в виде оспаривания решения кадастровой палаты, которая в свою очередь реализует административные и иные публично-властные полномочия. Правоотношения между сторонами не основаны на равенстве и автономии воли. Отсюда следует, что единственным путём при таком способе защиты является административное судопроизводство, ведь иного вида судопроизводства для оспаривания такого решения государственного органа законодательством РФ не предусмотрено.

В связи с этим интересно проанализировать Определение Конституционного Суда РФ от 27.03.2018г. № 617-О. Заявители оспаривают в том числе и ст.128 КАС РФ как не соответствующую Конституции РФ. По их мнению: «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает меньший объем гарантий прав граждан, чем Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации»^[9]. Нельзя не согласиться с обоснованной позицией Конституционного суда РФ: конституционное право граждан на судебную защиту не может считаться нарушенным путём введения определённого порядка обращения в суд, в том числе путём отнесения разрешения конкретных споров к тому или иному виду судопроизводства.

Аналогичную позицию Верховного Суда РФ можно наблюдать в кассационном определении от 18.04.2018г. по делу № 14-КГ18-1. Так, в отношении гражданки РФ В. Н. Клепиковой было вынесено судебное решение об освобождении самовольно занятого ею земельного участка путем сноса самовольно возведенного строения. В рамках данного дела был выдан исполнительный лист, возбуждено исполнительное производство.

Не согласившись с действиями судебного пристава-исполнителя, В. Н. Клепикова обратилась с административным исковым заявлением о признании их незаконными и о приостановлении исполнительного производства. Суды прекратили производство по делу на основании п.1 ст.128 КАС РФ, так как посчитали, что «заявленные требования административного истца по существу сводятся к оспариванию вступившего в законную силу решения суда по гражданскому делу»^[4].

Однако Верховный суд РФ не согласился с такой позицией нижестоящих судов: избрав способ защиты своего нарушенного права в форме оспаривания решения судебного пристава-исполнителя, заявитель может обратиться за судебной защитой только в порядке, установленном КАС РФ.

Стоит отметить, что исследованные выше примеры из судебной практики приводят к следующим выводам:

1) установленная в пп.1 п.1 ст.128 КАС РФ формулировка требует доработки, а именно сужению в объёме, что и предлагает Верховный Суд РФ в проекте закона;

2) несмотря на то, что КАС РФ введён в действие 15 сентября 2015 года, до сих пор у заявителей, а зачастую и судов, возникают вопросы при принятии административного искового заявления к производству: подлежит ли данный спор рассмотрению в порядке административного судопроизводства?;

3) в связи с такой сложившейся судебной практикой нельзя не отметить имеющее место злоупотребление со стороны административных истцов, что можно наблюдать во втором примере. Так, использовав в гражданском судопроизводстве все возможные способы защиты и проиграв спор о праве, у заявителя в рамках исполнительного производства есть возможность оспорить действия пристава-исполнителя в административном судопроизводстве, чтобы отсрочить исполнение решения суда по гражданскому делу. Так, исполнительное производство было возбуждено 4 апреля 2013 года, а кассационное определение Верховного Суда РФ о направлении административного искового заявления об оспаривании действий судебного пристава-исполнителя в суд первой инстанции для рассмотрения по существу было вынесено 18 апреля 2018 года^[4]. Можно усмотреть в данном деле злоупотребление со стороны административного истца, ведь по сути судебный пристав-исполнитель действует только в рамках закона об исполнительном производстве.