Legislative regulation of architectural and urban planning contests in the Russian Federation

Abstract. The object of the research is the practice of design competitions in the field of architecture and urban planning in modern Russia; the subject is its legislative regulation. The legal framework affecting project tenders is considered in comparison with the systems of legislative regulation of the European Union and the United States. Provides an overview of the three levels of regulation of competitive practices: international, Federal and regional; the information on the subjects of regulation of design competitions contained in the Civil code, the law "on architectural activity in the Russian Federation" and other documents are analyzed. The article deals with the aspects related to the legislative regulation of the order and conditions of competitions and the definition of the place of the competition in the system of urban development. In result of the conducted research the conclusion about inesistenti competitive method making urban planning decisions in Russia and the lack of legislative basis of the answers to some meaningful questions. In particular, the current laws do not define the criteria for situations in which it is necessary to resort to public project competition. The article proposes a model of integration of competitive practice in the system of urban development in order to improve the efficiency of competitive method of decision-making in the field of urban planning and architecture.

Введение

В мировой практике институт публичных проектных конкурсов признается эффективным способом принятия ответственных решений в области архитектуры и градостроительства ^[1]. Опыт многих стран, накопленный за столетия существования конкурсной практики, «подтверждает возможность более полного достижения целей градостроительного развития посредством формирования задания на проведение конкурсов с учетом ожидаемой эффективности конкурсных решений в контексте их влияния на развитие городов» ^[2].

В странах Европейского сообщества архитектурно-градостроительный конкурс воспринимается как средство выявления оптимальных решений проектных задач и как инструмент обсуждения вопросов, связанных с пространственным развитием городов; в профессиональном сообществе конкурс признается институтом поощрения творчества и развития конкуренции, а также платформой для общественного диалога. ^[3]. Ежегодно в каждой из стран Северной Европы проводится около сотни проектных конкурсов, а в Евросоюзе в целом – около трех тысяч ^{[4, 5]}.

Что касается отношения к проектным конкурсам в России, то, с одной стороны, представители профессионального сообщества отмечают важность и полезность широкого применения конкурсного метода в деле решения градостроительных задач ^{[6, 7]}, а с другой стороны, констатируют крайне низкую степень результативности конкурсов последних десятилетий ^{[8, 9, 10, 11]}. В соответствии с таким характером проблемы, вопросы, связанные с правовым регулированием конкурсной практики, можно разделить на две группы. Вопросы первой группы определяют место проектного конкурса в системе градостроительной деятельности, а в более широком смысле – в процессе пространственного развития городов – «стратегический» аспект: в каких случаях необходимо обращаться к проведению конкурса, кто и как принимает соответствующее решение, к каким практическим результатам должно приводить проведение конкурса? Ко второй группе можно отнести вопросы, связанные с внутренней организацией самих конкурсов и повышением их результативности – «тактический» аспект: как происходит выбор типа конкурса, кто и по каким правилам допускается к участию в соревновании, как формируется коллегия жюри и профессиональных экспертов, как гарантируется соблюдение авторских прав, какие правовые последствия ведет за собой победа в конкурсе, как определяется размер вознаграждения и т.д.

Для того чтобы повысить эффективность конкурсного метода принятия градостроительных решений и превратить проектный конкурс в действенный инструмент реализации градостроительной политики и улучшения качества городской среды, необходимо усовершенствовать имеющуюся правовую базу, регулирующую область проведения архитектурных и градостроительных конкурсов в России.

Цель настоящей статьи – рассмотреть российские нормативно-правовые акты, регламентирующие практику проведения проектных конкурсов, на основании произведенного обзора выявить области и конкретные вопросы, которые пропущены в действующей нормативно-правовой базе и нуждаются в законодательном урегулировании, и предложить модель интеграции конкурсного метода в систему градостроительной деятельности.

Мировая практика регулирования архитектурно-градостроительных конкурсов

Рассмотрим систему регулирования проектных конкурсов в странах Европейского Союза и США.

Круг вопросов, связанных с проведением проектных конкурсов, в ЕС регулируется документами трех уровней: международного, общеевропейского и национального ^[12]. Одна часть документов, имеющих отношение к архитектурным конкурсам, носит директивный характер, другая – рекомендательный. В США также выделяется три уровня регулирования: международный, федеральный и региональный (действующий в пределах отдельно взятого штата).

На международном уровне действует Соглашение о государственных закупках («The Agreement on Government Procurement»), разработанное Всемирной торговой организацией с целью определения эффективных правил проведения тендерных процедур на международном рынке. Специальную направленность на регулирование проектных конкурсов имеет «Руководство по международным конкурсам в архитектуре и градостроительстве», изданное в 2000 году Международным союзом архитекторов с опорой на рекомендации ЮНЕСКО ^[13]. В этом руководстве уделяется должное внимание таким сложным и неоднозначным вопросам, как композиция судейской коллегии, обязанности профессиональных экспертов, соблюдение авторских прав и анонимность участия.

Основным общеевропейским актом, определяющим наиболее значимые аспекты проведения торгов, тендеров и конкурсов, служит Директива Европарламента 2004/18/EC ^[14]. Описанные в Директиве правила нацелены на регулирование тендеров, в роли заказчика которых выступают различные государственные организации, но также могут успешно применяться и к любым другим формам творческих проектных конкурсов, т.к. «не создают помех для яркой соревновательной культуры» ^[15]. Совет архитекторов Европы (Architects’ Council of Europe) разработал т.н. «Рекомендации для конкурсов на архитектурные проекты», содержащие девять требований к проведению конкурсов ^[16]. В разных изданиях данного документа количество правил и их состав немного отличается; в актуальной версии перечень правил включает следующие пункты:

· равные возможности для всех участников;

· прозрачность процедуры;

· независимость жюри;

· ясность и недвусмысленность технического задания;

· анонимность участия;

· определенность призового фонда;

· сохранение авторских прав за автором проекта;

· разрешение спорных ситуаций национальными профессиональными организациями до обращения к правовым процедурам;

· вовлеченность жителей.

Что касается национального уровня регулирования архитектурных и градостроительных конкурсов в странах Европейского Сообщества, то в случае с государственными заказчиками эта сфера подпадает под действие «Законов о государственных закупках», которые транслируют на государственный уровень требования общеевропейской директивы 2004/18/EC. С начала 1990-х годов в странах Европейского Союза принимаются т.н. «Программы архитектурной политики», в которых, как правило, подчеркивается позитивный эффект проведения открытых проектных конкурсов и содержатся рекомендации поощрять их проведение ^[3]. В отдельных странах выпущены руководства по проведению архитектурных и градостроительных конкурсов, где помимо организационных и технических вопросов, описываются критерии ситуаций, когда проведение проектного конкурса является обязательным или рекомендуемым. В числе таких критериев могут быть градостроительная ценность участка, оценочная стоимость проектируемого объекта и иные параметры.

В США основным идеологическим документом, нацеленным на повышение эффективности применения конкурсного метода в градостроительстве, является «Руководство по проведению конкурсов на архитектурные проекты» (The Handbook of Architectural Design Competitions), выпущенное в 2010 году Американским институтом архитекторов. Достоинством данного документа нужно признать большое внимание, уделенное не только «тактическому» аспекту области конкурсного проектирования, но и «стратегическому»: в Руководстве перечисляются достоинства и недостатки конкурсного метода с точки зрения возможностей решения градостроительных задач и приводятся признаки ситуаций, когда прибегать к проектным конкурсам не рекомендуется вовсе. Кроме того, документ подробно разъясняет права и обязанности всех сторон, которые участвуют в процессах конкурса, и описывает типы и стадии конкурсного цикла ^[17].

Таким образом, в Западных странах действует система директивных и добровольных инструментов, регулирующих сферу проведения архитектурных и градостроительных конкурсов. В общем виде проектный конкурс является результатом общественного согласия, и решение о необходимости его проведения принимается в каждом конкретном случае на основе рекомендаций национальных и международных руководств. В случае, когда в роли заказчика конкурсного проектирования выступает государственная структура, особенности организации конкурса регулируются специальным законодательством, которое нацелено на контроль за эффективностью расходования бюджетных средств, гарантирует прозрачность тендерных процедур и обеспечивает соблюдение прав всех участвующих в процессе сторон. Традиционные творческие архитектурно-градостроительные конкурсы, заказчиком которых может быть частный застройщик или любая культурная институция, как правило, проводятся в соответствии с рекомендациями, выпущенными профессиональными объединениями архитекторов (Американский институт архитекторов в США, Совет архитекторов Европы в ЕС, профессиональные союзы архитекторов стран Европейского союза).

Архитектурно-градостроительные конкурсы в российской правовой системе

Правила проведения конкурсов в архитектурные и градостроительные проекты, а также порядок организации отдельных входящих в них процедур в Российской Федерации определяются законодательством двух уровней – федерального и регионального. Что касается документов, нацеленных на международное регулирование проектных конкурсов, таких, то прямых ссылок в действующем законодательстве РФ на них не содержится, а значит, положения, раскрытые в этих документах, носят для российских организаторов рекомендательный и добровольный характер.

Конкурс на лучший архитектурный или градостроительный проект – частный случай понятия публичных конкурсов, практика проведения которых регулируется главой 57 Гражданского кодекса РФ ^[18]. Под публичным конкурсом подразумевается состязание неопределенного круга лиц, условиями которого гарантируется выплата победителю специального вознаграждения. Статья 1057 ГК РФ разделяет публичные конкурсы на открытые, в которых могут участвовать все желающие, и закрытые, список участников которых определяется организатором на основании его собственных целей и предпочтений. Частным случаем открытого является конкурс с предварительной классификацией участников, «когда организатором конкурса проводится предварительный отбор лиц, пожелавших принять в нем участие». Гражданский кодекс определяет обязательные требования к составу объявления о конкурсе, устанавливает порядок изменения условий или отмены конкурса и уточняет детали, связанные с выплатой вознаграждения и использованием произведений участников после окончания конкурса.

В Градостроительном кодексе ^[19] не упоминается понятие проектного конкурса. В связи с этим в современной архитектурно-градостроительной деятельности положение публичных конкурсов неоднозначно и противоречиво; практика их проведения имеет внесистемный характер. Конкурсы на лучшие проекты в области архитектуры и градостроительства в правовом поле являются частными случаями публичных конкурсов, описанных в Гражданском кодексе.

Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (№ 169-ФЗ от 17.11.1995 в ред. от 19.07.2011) архитектурные конкурсы упоминаются как альтернатива предпроектному исследованию в качестве обязательной основы для разработки архитектурно-планировочного задания на проектирование ^[20]. Согласно п. 4 ст. 3 169-ФЗ, порядок и условия этих конкурсов определяются органами архитектуры и градостроительства субъектов РФ.

Специфика проведения конкурсов, в том числе на «произведения архитектуры, градостроительства или садово-паркового искусства», раскрыта в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Закон разделяет способы определения исполнителей на конкурсы, аукционы, а также запросы котировок и запросы предложений ^[21]. При этом аукцион отличается от конкурса тем, что в первом случае победителем объявляется участник, предложивший наименьшую цену контракта, а во втором – лучшие условия его исполнения. Закон определяет требования к участникам конкурсов, описывает особенности контрактов, заключаемых по результатам конкурсов, а также приводит порядок проведения разного рода конкурсных процедур и многие другие детали, имеющие отношения к выбору государственными учреждениями поставщиков и исполнителей услуг. В статье 110 описываются специфические правовые особенности конкурсов, предметом которых становятся произведения архитектуры и градостроительства.

Федеральный закон № 44-ФЗ не распространяется на те случаи, когда заказчиком проекта выступает частный инвестор, девелопер, культурное учреждение или любая другая негосударственная организация. Задачу регулирования конкурсных процедур в общем виде призвано выполнять «Положение о проведении конкурсов на лучшие проекты планировки и застройки поселений, зданий и сооружений, памятников, монументов и скульптурно-декоративных работ», принятое в 1994 году Государственным комитетом РФ по вопросам архитектуры и строительства – подразделением Министерства культуры ^[22]. В документе сформулирована цель конкурсного проектирования: «получение в условиях конкурсной состязательности прогрессивных градостроительных решений, современных проектов на строительство зданий и сооружений, уникальных памятников, монументов и скульптурно-декоративных работ, характеризующихся высокими архитектурно-художественными, дизайнерскими, технико-экономическими, экологическими, эксплуатационными и другими показателями проектируемого объекта».

В «Положении о проведении конкурсов...» сдержатся сведения касающиеся:

• вопросов организации конкурсных процедур (субъекты организации, денежные премии, регистрационные взносы и т.д.);

• разновидностей проектных конкурсов;

• финансирования конкурсов;

• содержания программ конкурсов;

• порядка представления конкурсных заявок;

• формирования коллегии жюри;

• процедур подведения итогов.

Регулирование конкурсного поля в отдельных субъектах России осуществляется также на региональном уровне. В столице с 1998 по 2006 годы действовало постановление Правительства Москвы «Об утверждении Правил проведения архитектурных и градостроительных конкурсов в Москве» ^[23]; в Санкт-Петербурге аналогичным документом являлось «Положение о градостроительных и архитектурных конкурсах», которое было принято городской Администрацией в 2001 году и отменено в 2016-м ^[24].

Вопросы, освещавшиеся в этих документах, по большей части совпадают с теми, которые разбираются в «Положении о проведении конкурсов...» Министерства культуры. Важным привнесением московского документа является пункт 1.9, определяющий порядок принятия решения о необходимости проведения конкурса: если постановление Министерства культуры оставляет право судить о необходимости конкурса только его заказчику, то, согласно «Правилам проведения архитектурных и градостроительных конкурсов в Москве», решение о проведении конкурса может принять также московская Градостроительная конкурсная комиссия «из соображений градостроительной значимости объекта». Санкт-Петербургское положение о конкурсах также не приводит критерии проектов, для которых обязательно проведение творческого соревнования, однако перечисляет категории объектов, по отношению к которым по инициативе заказчика может быть проведен проектный конкурс.

Интеграция публичного конкурса в систему градостроительной деятельности

Произведенный обзор действующей нормативно правовой документации, регулирующей область проектных конкурсов, позволяет сделать вывод об отсутствии в законодательстве ответов на несколько критически важных вопросов, связанных с местом и функцией конкурсов в современной архитектурно-градостроительной практике. В их числе выделяются следующие:

• В каких ситуациях, помимо случаев тендерных процедур, проведение публичного проектного конкурса является обязательным (для каких территорий и типов объектов)?

• Какие права приобретает автор проекта, победившего в публичном конкурсе? Каковы гарантии реализации победившего варианта и условия действия авторского права на последующих этапах разработки и реализации проекта?

• Какое место занимает публичный архитектурно-градостроительный конкурс в процессе пространственного развития города и системе градостроительной документации?

Для ответа на эти вопросы необходимо разработать модель законодательного регулирования области проведения публичных проектных конкурсов, которая учитывала бы права и интересы всех вовлеченных в процесс лиц: конкурсантов, застройщиков, органов государственной власти и местного самоуправления, профессиональных объединений, а также сообществ местных жителей и градозащитников.

Система правового регулирования проектных конкурсов в России имеет определенное сходство с западными моделями: во-первых, проведение конкурса обязательно только в случаях с государственными проектами; во-вторых, с момента принятия решения о проведении публичного конкурса он подпадает под область применения Гражданского кодекса и специальных законов, регулирующих порядок их организации. При этом сохраняется общий внесистемный характер конкурсной практики и, как следствие, ее низкая результативность.

Таким образом, можно сделать вывод, что в России назрела необходимость превращения публичного конкурса в системный инструмент градостроительной деятельности. Для этого необходимо на законодательном уровне определить случаи обязательного применения публичных проектных конкурсов, утвердить их типы и порядок проведения.

С целью интеграции конкурсной практики в систему градостроительной деятельности в России предлагается использование трехуровневой модели градостроительных конкурсов, предметами которых соответственно становятся: концепции градостроительного развития города, планировочное решение специально выделенных фрагментов города (территорий комплексного развития), и объектов, претендующих на статус градостроительных, ландшафтных и функциональных доминант. Более подробно остановимся на этих трех уровнях.

1. Конкурсы на концепцию градостроительного развития. Суть данного предложения в том, что генеральные планы городских округов и поселений, а также городов федерального значения РФ, должны создаваться на основе публичных проектных конкурсов. В таком случае процесс разработки генерального плана приобретет бОльшую публичность и будет связан с рассмотрением, качественной оценкой и сопоставлением нескольких альтернативных сценариев будущего развития. Мировая практика знает немало примеров, когда основные планировочные идеи генеральных планов были найдены в результате применения конкурсного метода (Барселона в 1850-е гг., Канберра в 1911 г., Бразилиа в 1956 г., Большой Париж в 2008 г. и др.). Конкурсы, посвященные поиску стратегий пространственного развития целого города, проводились и в России. Среди них: конкурс на проектные предложения по реконструкции и развитию Москвы (1932 г.), конкурс эскизов-идей Генерального плана развития города Москвы (1963–1964 гг.), конкурс на планировку и застройку центральной части Москвы в пределах Садового кольца (1966 г.), конкурс на эскиз-идею Генерального плана развития Москвы, Московской области и архитектурно-планировочной организации центральной части города (1987 г.), конкурс на разработку концепции градостроительного развития Санкт-Петербурга (1992 г.) ^[2].

2. Конкурсы на проект планировки специально выделенных зон комплексного развития. Конкурсный метод должен применяться и при разработке проектов планировки территории (ППТ) особо ответственных фрагментов города. Границы этих зон должны определяться Генеральными планами городов.

3. Конкурсы на проекты градостроительных доминант: важных ландшафтно-средовых, объемно-пространственных и функциональных объектов. Расположение объектов, подлежащих проектированию на основе публичных конкурсов, определяется на этапе разработки проектов планировки территории (ППТ).

Для того, чтобы реализовать предлагаемую модель, необходимо внести изменения в Градостроительный кодекс РФ: во-первых, ввести понятие публичного проектного конкурса в архитектуре и градостроительстве; во-вторых, определить виды и порядок проведения конкурсов разного типа; в-третьих, утвердить описанную трехуровневую модель обязательных конкурсов; в-четвертых, в порядок подготовки генерального плана городских поселений и округов, а также в порядок подготовки проектов планировки и межевания территории ввести пункты, закладывающие в эти документы основы конкурсного подхода. Кроме того, с целью повышения эффективности конкурсного метода принятия градостроительных решений, необходимо внести изменения в «Положение о проведении конкурсов на лучшие проекты планировки и застройки поселений, зданий и сооружений, памятников, монументов и скульптурно-декоративных работ», разработанное в 1994 году в Министерстве культуры РФ. Документ должен быть адаптирован к изменившимся условиям социального, правового и экономического контекста с учетом анализа нового опыта проведения конкурсов в России и практики регулирования конкурсной деятельности в зарубежных странах.