Under-institutionalization of CELAC as a principle of integration in Latin America

Chebotarev Yurii Anatolyevich Post-graduate student, the department of Applied Analysis of International Problems, Moscow State Institute of International Relations is an academic institution of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 109383, Russia, g. Moscow, ul. Shosseinaya, 39 k.1, kv. 13 taarbas@mail.ru Other publications by this author

СЕЛАК, Сообщество стран Латинской Америки и Карибского бассейна (исп. CELAC, Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños), учреждённое в 2010 г. в Канкуне как формальное объединение в рамках единой организации стран Группы Рио и Карибского сообщества (CARICOM), представило собой знаковую веху в межгосударственных отношениях Западного полушария, став первой организацией, объединившей в себе все страны Южноамериканского континента, Центральной Америки и Карибского бассейна, не включившей при этом в свой состав США и Канаду. На первой организационной встрече СЕЛАК в городе Каракас в 2011 г. организация обрела основной структурный элемент официального функционирования – главный руководящий орган в лице регулярных саммитов государств, а также первые определения задач, которые СЕЛАК призвана решать — способствовать укреплению интеграции между странами–участницами, улучшению взаимодействия и синергии между существующими субрегиональными структурами, служить форумом «сверки часов» и координации позиций стран в мировой политике; всё это также призвано отражать сугубо латиноамериканский, а не панамериканский характер Сообщества и укреплять именно латиноамериканское, а не межамериканское единство и кооперацию. Также для функции представления всей общности стран–членов СЕЛАК для потенциальных внешних действий был создан институт расширенной «тройки» представителей стран–хозяек встреч на высшем уровне и Карибского сообщества ^[6].

Однако конкретные составляющие организации этим и ограничилась. Осталось непонятным, в каких формах будут выражаться заявленные устремления стран–участниц, как организация будет объединять их и какими институтами они будут оформляться. Организация и по сей день существует лишь в формате форума для встреч глав латиноамериканских государств и площадки для переговоров с представителями внерегиональных блоков и государств, таких как ЕС и Китай. Институт переходящего президентства и сформированной на этой основе «тройки» или «квартета» остался де–факто единственным постоянным органом Сообщества. В рамках ежегодных встреч и совместных заявлений, которые стали основными результатами их деятельности, возникновения прочной институциональной основы организации не произошло; главным сколь–либо конкретным результатом деятельности СЕЛАК стало проведение на его основе сопутствующих деловых и академических форумов для представителей стран ЕС и Китая ^{[7, 14]}.

При этом организация, которой СЕЛАК оказалось прямо противопоставлено по своей направлености — Организация американских государств (ОАГ) — имеет под собой куда более значимую и постоянную институциональную основу. Помимо ежегодных встреч, проводимых в ОАГ в рамках Генеральной ассамблеи, уполномоченной путём голосования представителей устанавливать курс организации и утверждать её бюджет и ассигнования, организация также институционально оформлена Генеральным секретариатом ОАГ, Постоянным советом ОАГ и Межамериканским советом по вопросам интегрального развития. В список её институтов входят постоянные профильные органы и комитеты: Секретариат политических дел, Исполнительный секретариат по вопросам интегрального развития, Секретариат по вопросам безопасности, Секретариат финансов и административных дел, Секретариат по юридическим вопросам и Секретариат по вопросам внешних сношений, а также Комитет юридических и политических дел, Комитет административных и бюджетных дел, Комитет безопасности Западного полушария и Комитет организации межамериканских саммитов и гражданского участия в деятельности ОАГ. К тому же, многие из означенных органов включают в себя иные специализированные элементы, что лишь повышает уровень формальной институционализации организации как таковой ^{[11, 15]}.

Налицо становится глубокое различие в форматах и уровнях институционализации между ОАГ и СЕЛАК. Фактически возникает вопрос недоинституционализации СЕЛАК и причин подобного положения. Однако эта ситуация поддаётся объяснению, поскольку она продиктована объективными реалиями сложившейся в регионе ситуации, особенности которой и обуславливают функционирование организации, заявленной в том числе как противовес и конкурент ОАГ, в нынешнем весьма ограниченном формате.

Основным для понимания ситуации фактом является то, что составляющая часть миссии СЕЛАК — реализация давней мечты суверенистски мыслящих деятелей Латинской Америки об освобождения от решающего влияния Соединённых штатов Америки на политику их стран ^[2] — автоматически делает СЕЛАК децентрализованной, не обладающей единым ярко выраженным лидером организацией. В Организации американских государств США, благодаря своему политическому, экономическому и идеологическому весу, играют определяющую роль; в связи с несопоставимостью потенциалов и возможностей остальные страны в рамках ОАГ неизбежно подвержены воле США как руководящей доминанте. В СЕЛАК же ярко выраженный лидер отсутствует — даже при наличии немалой разницы в экономических и военных потенциалах, удельные доли таковых в латиноамериканских странах несопоставимы с США, что делает состав членов организации гораздо более эгалитарным и взаимно сопоставимым, нежели в ОАГ.

Отсутствие единого государства-лидера в СЕЛАК означает также и отсутствие центра силы, обладающего достаточным весом, чтобы перевесить существующие противоречия между странами и убедить колеблющихся членов в выборе того или иного курса. Это неизбежно приводит к тому, что страны организации, руководствуясь собственным видением суверенных интересов, не только не вырабатывают чёткого единого курса, но и не стремятся к созданию формальных институтов, связывающих их волю дополнительными обязательствами и необходимостью подчинять свои действия воле внешнего, наднационального органа.

Данных причин как таковых было бы достаточно для создания проблемы подвешенного состояния СЕЛАК. Однако невозможно не учитывать и тот факт, что эта организация была создана в 2010–2011 гг. К этому времени странами, которые Сообщество объединило в своих рамках, было учреждено множество разнонаправленных международных организаций, большая часть которых носила и носит интеграционный характер либо имеет способствование интеграции в качестве одной из целей своего функционирования. Даже учреждение СЕЛАК произошло в формате ограниченного объединения Группы Рио — консультативной организации и форума для большинства стран Латинской Америки и Карибского бассейна, учреждённого в 1986 г., — и Карибского сообщества, представляющего собой сравнительно высокоинтегрированное объединение островных и прибрежных государств Карибского моря. Помимо этих организаций, различные страны-члены СЕЛАК объединяют Центральноамериканская интеграционная система (ЦАИС), Общий рынок стран Южного конуса (Меркосур), Боливарианский союз (АЛБА), Тихоокеанский альянс, Андское сообщество наций, Организация Восточно-карибских государств, Союз южноамериканских наций (УНАСУР), Латиноамериканская ассоциация интеграции (ЛАИ, АЛАДИ), Латиноамериканская экономическая система (ЛАЭС, СЭЛА). Мексика, входя в СЕЛАК и будучи одним из движителей его создания, также входит в Североамериканскую зону свободной торговли (НАФТА). Данные организации принимают различные формы и имеют разнонаправленные заявленные интересы; присутствует даже идеологическая составляющая, касающаяся идей неолиберального толка и боливарианской социалистической идеологии, а также вопросов отношений с США и другими странами. Не последнюю роль играет и деятельность Организации американских государств, в состав которой входят все страны Западного полушария, за исключением начавшей процесс выхода из ОАГ Венесуэлы; прямо не препятствуя существованию СЕЛАК, ОАГ тем не менее занимает ту же нишу. В условиях столь тесного сплетения интеграционных и кооперационных блоков на территории всех независимых стран и ряда зависимых территорий региона, потенциал для разногласий между странами в вопросах избрания общего курса и формирования наднациональных органов становится также повышается ^{[9, 11]}.

В связи с вышеописаными факторами, накладывающимися друг на друга, пространство возможностей для СЕЛАК оказывается весьма узким. Расходящиеся индивидуальные интересы стран и желание сохранить спектр многовекторных возможностей в условиях участия в работе организации всех латиноамериканских государств приводит к неготовности стран-участниц принимать на себя широкие обязательства и ограничивать собственное пространство политического манёвра. Отсутствие настоящей доминирующей державы среди латиноамериканских стран как таковых довершает ситуацию. Закономерным исходом подобного положения является тот факт, что СЕЛАК оказывается наиболее удобна всем странам региона именно как аморфная, малоинституционализированная площадка для встреч на высшем уровне и межрегиональных деловых саммитов, не играющая наднациональной роли и не выносящая обязывающих, форматирующих региональное политическое и социальное пространство решений. Этим же объясняется общая декларативность и отсутствие конкретного содержания в формальных документах и решениях СЕЛАК. Громкость заявленных целей и стремлений организации, не находящая соответствующих масштабов отражения в ощутимом эффекте её деятельности, отчасти связана также с политической и коммуникативной культурой Латинской Америки, с присущей ей долей внешнего драматизма и традициями яркого публичного выражения политических задач и позиций.

Однако считать СЕЛАК организацией бесполезной или исключительно декларативной было бы ошибочно. Не являясь ведущей организацией региона или необходимым для сохранения регионального баланса органом, она тем не менее играет для него ряд полезных ролей. В немалой степени функции, исполняемые СЕЛАК для политической карты Западного полушария, являются оборотными сторонами причин, по которым она спустя восемь лет с момента своего основания сохраняет аморфность.

Во-первых, желание сохранять многовекторные опции и продолжать оставлять открытыми различные варианты действий делают СЕЛАК своеобразным дополнительным аргументом для стран–участниц в отношениях с США и работе с ОАГ; СЕЛАК как явление представляет собой вызов, брошенный концепции США как системообразующего полюса притяжения для Латинской Америки, заявление о её самодостаточности и отсутствии необходимости в «лидерстве» США. Даже государства, не идущие против курса Соединённых штатов Америки и успешно развивающие сотрудничество с американскими властями и корпорациями, предпочитают оставаться участниками СЕЛАК и иных латиноамериканистских организаций, как в качестве дополнительного аргумента и гипотетического альтернативного варианта для укрепления собственной переговорной позиции, так и для перспектив улучшения положения страны иными средствами. Для государств, ведущих суверенистскую и латиноамериканистскую политику, СЕЛАК является одним из знамён избранного политического курса. На полях СЕЛАК латиноамериканистские деятели открыто говорят о суверенном курсе собственной страны и Латинской Америки в целом и находят поддержку у представителей других правительств сходной политической направленности; участие в СЕЛАК для них становится инструментом также и внутриполитической активности, как демонстрация реальной приверженности заявленному курсу и укрепления независимости своей страны и региона. В подобных условиях жёсткая институционализация или наднациональность привели бы к блокированию и недееспособности организации, в связи с чем латиноамериканские страны не стремятся придать ей наднациональный характер.

СЕЛАК также упрощает проведение межрегиональных саммитов, для которых Сообщество является привлекательным контрагентом. В 2013 и 2015 гг. подобные саммиты прошли между СЕЛАК и ЕС; им сопутствовали деловые и академические форумы, в рамках которых организовывались контакты с предпринимателями и учёными из стран Евросоюза, заключались сделки и контракты. В 2014 г. формат СЕЛАК был также избран в качестве предпочтительного для контактов со странами региона главой Китайской народной республики Си Цзиньпином, после чего был официально учреждён отдельный орган международного взаимодействия — Форум Китай–СЕЛАК; официально начав свою работу в 2015 г. и углубив институциональный уровень механизма в 2016 г., этот форум стал скоординированным механизмом для продвижения китайских деловых интересов в латиноамериканском регионе и продолжил свою работу самостоятельно, без привязки к циклу саммитов СЕЛАК ^[7].

Наконец, наличие и поддержание Сообщества в функционирующем состоянии является для его участников дополнительным элементом укрепления сети взаимодополняющих региональных организаций, вместе служащих делу развития латиноамериканского регионализма как такового. В немалой мере именно наличие множества других организаций позволяет СЕЛАК оставаться в роли низкоинституционализированного форума для «сверки часов» и внешнего представительства – перед ним не стоит задачи заново сформировать региональную канвы взаимодействий. Происходит своеобразное «разделение труда», в котором СЕЛАК не принимает на себя дублирующих функций в сферах деятельности иных латиноамериканскх организаций (за исключением ОАГ, будучи её прямой альтернативой). В сети региональных организаций СЕЛАК принимает на себя основную роль внешнего лица региона, удобного интерфейса для организации контактов с крупными внерегиональными игроками, заинтересованными в экономическом и ином сотрудничестве с латиноамериканскими странами. Подобная функция до основания СЕЛАК другими организациями исполнена не была; ОАГ, в связи со своим составом и идейными основами, носит скорее изоляционистский характер, в то время как внешняя организационная политика субрегиональных объединений не может выражать интересов стран, в них не входящих.

Оценивая работу СЕЛАК, равно как и других латиноамериканских инициатив, и международных организаций в целом, необходимо сохранять реалистичный взгляд на баланс сил в Западном полушарии. Несмотря на существование латиноамериканистских течений и проектов, суверенные стремления и амбиции стран региона, неоспоримым остаётся превосходство Соединённых штатов Америки как политического, экономического и идеологического полюса Северной, Центральной и Южной Америк и Карибского бассейна. Невозможно говорить о безрезультатности работы латиноамериканских организаций по диверсификации внерегиональных партнёров и экономических контрагентов, однако США не перестали обладать решающими конкурентными преимуществами — статусом единственной географически близкой великой державы, а с середины ХХ в. — сверхдержавы, и долгой историей связей со странами региона (и нередко однобоким, подчинённым характером данных связей). Несмотря на определённый уровень свободы, сохраняющийся за латиноамериканскими странами в сферах экономики, внешней торговли и внутренних социальных аспектах, они не способны эффективно противостоять давлению со стороны США. Военный потенциал Соединённх Штатов, финальный аргумент межгосударственной политики, в сравнении с любой другой страной Западного полушария является абсолютно превосходящим, что де–факто не оставляет им возможности отстоять свои суверенные интересы при наличии принципиальной позиции США, противоречащей им.

Подобные условия безусловно благоприятствуют организациям, в которых США прямо или косвенно является страной–лидером. Соединённые Штаты, в свою очередь, исторически используют в качестве официальной организации взаимодействия с остальными странами полушария Организацию американских государств. Для США она является формальным воплощением идеи межамериканского сотрудничества, именно в её рамках зачастую высказывается их официальная позиция, под её эгидой которой США осуществляют многие инициативы в латиноамериканском регионе. При сопоставлении с СЕЛАК, конечно, не представляется возможным говорить о равновеличии этих организаций или о возможности перехвата СЕЛАК роли ОАГ как первого по важности международного форума региона сегодня или в обозримом будущем. Именно Организация американских государств останется главной площадкой, на которой будут находить оформление определяющие жизнь региона интересы и инициативы.

Однако это положение и является определяющим мотивом возникновения и продолжения работы СЕЛАК. Именно дисбалансы внутри Организации американских государств, фактический примат США в её рамках и использование её для приоритетного продвижения интересов США и стали источником желания латиноамериканских стран создать схожий по логике, но более адаптированный к сугубо латиноамериканской ситуации орган, который был бы свободен от доминирования США и работал исключительно в интересах латиноамериканских стран, а не «межконтинентального единства». Панамериканская идентичность ОАГ не устраивала до конца её страны–члены. СЕЛАК, таким образом, воплотил в себе нежелание латиноамериканских стран оставаться заложниками механизма, чьи демократично–представительские функции де–юре не совпадают с приоритетностью интересов доминирующей сверхдержавы де–факто, и стремление создать для сугубо латиноамериканских, не обязательно совпадающих с североамериканскими, интересов соответствующий механизм их выражения – воплощённый латиноамериканский регионализм. И хотя, будучи взятым в отрыве от остальной сети межгосударственных организаций различной природы и функций, существующей в Латинской Америке, СЕЛАК не представляет из себя крупную величину, не отличается высокорезультативной деятельностью и в целом функционирует в большей степени как базово институционализированный, аморфный международный форум — при системном взгляде на функционирование латиноамериканских межгосударственных организаций СЕЛАК заполняет собой определённую нишу, закрывая брешь в международной деятельности региона, оставленную однобокостью ОАГ, и выражая общие для них интересы, не находящие должного внимания и реализации в ОАГ или требующие, с их точки зрения, дополнительного внимания. В условиях неформальной сети межгосударственных организаций СЕЛАК просто не требуется создание чётких механизмов реализации этих интересов и задач — её роль состоит в их оформлении и высказывании, а более чёткие и предметные планы по их претворению в жизнь с большим успехом будут реализованы заинтересованными государствами в рамках их деятельности в форматах более приспособленных к этим задачам специализированных механизмов. Таким образом своей деятельностью СЕЛАК укрепляет латиноамериканский регионализм, способствует сохранению региональной идентичности — в чём и заключается миссия Сообщества как такового.

Реализация этой инициативы, конечно же, ограничена условиями сложившейся в регионе обстановки — упоминавшиеся разногласия, разночтения и расхождения в идеологических, политических и экономических вопросах, различные курсы правительств и межгосударственные противоречия среди латиноамериканских стран и сегодня, и в обозримом будущем продолжат существенно ограничивать количество общих мест и поле взаимоприемлемости формул и взглядов. Однако даже в условиях серьёзных различий между позициями отдельных стран, приводящих к размытости и общему характеру финальных актов и деклараций саммитов СЕЛАК, Сообщество сохраняет свою ценность, поскольку смысл его существования — во всерегиональном представительстве; финальные акты играют лишь частичную роль выражения ряда общих для стран позиций. Благодаря успешному исполнению отведённой ему роли — о котором говорят, помимо прочего, взятие СЕЛАК за основу форума сотрудничества китайскими партнёрами Латинской Америки и переход к СЕЛАК крупных межрегиональных контактных инициатив между Латинской Америкой и ЕС – оно продолжает функционировать и вполне может считаться успешной, пусть и нестандартной, организацией.

* * *

Латинская Америка – регион бурной политической жизни и непростых условий для широкомосштабных межгосударственных инициатив. Однако латиноамериканские процессы, как и процессы любой другой части света, протекают на основе логических причин и имеют логичные последствия; Латинскую Америку, как и любую другую часть света, нельзя назвать непредсказуемой или хаотичной. Жизнь региона определяется закономерными, основанными на зримых и объективных причинах процессами, но в связи со спецификой региона эти процессы, зачастую сопоставимые с проистекающими в иных регионах планеты, нередко принимают своеобразные, эндемичные для Латинской Америки формы. Это не делает их менее логичными или закономерными, однако означает, что на латиноамериканский регион и его интеграционные и межгосударственные процессы в частности, невозможно умозрительно, без поправок перенести рецепты иных концепций и сделать на основе их нестыковок вывод о «неправильности» латиноамериканских инициатив.

Именно по причине уникальности региональных условий понятия нового регионализма об особенности проистекающих в каждом регионе процессов стали сегодня частью теоретического мейнстрима. В то же время идеи, движущие государствами, создающими межгосударственные объединения и интеграционные блоки, являются логически родственными и сопоставимыми, даже если реализация данных проектов различается. В связи с этим в современном мире как никогда ранее высока полезность и важность регионалистики и страноведения для понимания причин, обуславливающих данные различия, и сравнительного регионализма, позволяющего сопоставить их и углубить понимание закономерностей интеграции как явления и развития регионализма как современного мегатренда.

Для понимания реальности латиноамериканских процессов недостаточно общих, абстрактных теорий о международных отношениях и общественных, государственных и экономических процессах в абстракции. Чтобы выявить истинную природу региональных процессов, дать правильную оценку ситуации о них и сделать точные выводы, необходимо учитывать специфику региона и её влияние на формы и ход процессов в нём. Сегодня несомненной стала необходимость в системном, нефрагментарном подходе к этим процессам. Только учёт специфики реальности на местах даёт способность оценить объективную реальность региональной ситуации. Пример СЕЛАК, внешне аморфной и недоинституционализированной, однако отвечающей по своей форме и содержанию закономерностям латиноамериканского региона организации, доказывает этот факт.