The Main Stages and Forms of Interaction with Stage Authorities Regarding Public Order Enforcement

Shcherbakov Oleg Nodirovich Lecturer at the Far Eastern Legal Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Department of tactical-special, fire and physical training 690087, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, ul. Kotel'nikova, 21 sherbakoff-1@mail.ru Other publications by this author

1990-е годы двадцатого столетия ознаменовали собой кардинальные изменения, касающиеся аспекта участия общественности в охране общественного порядка. Краеугольным камнем стали принятые законодателем решения об упразднении на федеральном уровне ранее существовавших правовых форм участия граждан в обеспечении правопорядка ^[1].

В условиях сложившегося правового вакуума деятельность граждан по охране общественного порядка стала носить сугубо локальный и формальный характер, то есть была регламентирована и практически реализована лишь на уровне отдельных субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований, не имела централизованного стержня, который был выработан в виде Федерального закона № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» ^[2].

В числе общих положений сформулированы понятийный аппарат, выведены принципы участия граждан в охране общественного порядка, определены ограничения такого участия, закреплена роль органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению участия граждан в охране общественного порядка.

Кроме того, положениями исследуемого правового акта регламентированы формы участия граждан в охране общественного порядка, порядок создания и деятельности народных дружин, их правовая и социальная защищенность.

Судить о безупречной значимости указанного Закона в деле охраны правопорядка без учета правоприменительной практики и проблемных аспектов прошедшего времени не представляется возможным.

Особую ценность в создавшейся ситуации имеет накопившийся советский опыт участия населения в управлении делами государства, в том числе в охране правопорядка ^[3].

На первом этапе (1917-1928 гг.) мероприятия по всеобщему вооружению населения сменились резким курсом централизации власти. Созданы рабочая и железнодорожная милиция ^[4]; организованы мероприятия по допризывной военной подготовке молодежи; военно-комендантские железнодорожные курсы ^[5]; высшие юридические курсы для подготовки высшего персонала юстиции; областные юридические курсы для подготовки народных судей и следователей ^[6].

Милиция и уголовный розыск пошли по пути внутри ведомственной изолированности, бюрократизации и постепенного превращения в обособленные от внешнего воздействия учреждения. Взаимодействие с представителями общественности по вопросам охраны правопорядка отсутствовало либо имело случайный характер и ограничивалось сбором средств; отчетность милиции перед населением не носила системного характера ^[7].

В числе предпринятых мер по устранению выявленных недостатков предложена организация систематизированного контроля над работой милиции и уголовного розыска со стороны соответствующих секций исполнительных комитетов; закрепление за органами милиции и уголовного розыска обязанности по проведению отчетов о результатах деятельности на пленумах исполнительных комитетов, собраниях рабочих, а также на сходах в сельских поселениях ^[8].

Основная масса населения, наблюдая отсутствие кадровых специалистов в органах по охране общественного порядка, ориентировалась лишь на собственные силы по защите собственных прав и интересов ^[9].

Таким образом, общественные объединения правоохранительной направленности не носили централизованного характера, создавались по личной инициативе граждан, специализировались на охране порядка и собственности по месту жительства и трудоустройства. Статус лиц, принимающих участие в указанной сфере деятельности, на местном и государственном уровне закреплен не был.

На следующем этапе курс строгой централизации власти сменился на привлечение граждан к участию в мероприятиях по охране общественного порядка, с ограничением в управлении делами государства.

При этом в период 1928-1939 гг. регламентированы условия привлечения граждан к содействию милиции при задержании лиц, находящихся в состоянии алкогольного опьянения ^[10].

Для лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам в мероприятиях по охране общественного порядка, предусмотрены соответствующие юридические гарантии статуса – в случае ранения, утраты трудоспособности, смерти предусмотрены меры социальной поддержки ^[11].

Примирительные камеры реорганизованы в сельские общественные суды, которые наделены возможностью применения мер воздействия государственно-правового и социального характера ^[12].

В Нижнем Тагиле образованы первые ячейки добровольных обществ содействия органам милиции и уголовного розыска, которые функционировали под руководством соответствующих Советов. Основной формой воздействия на правонарушителей закреплялось убеждение и предупреждение ^[13].

В совокупности с обществами содействия органам милиции и уголовного розыска были созданы производственно-товарищеские суды, выполнявшие преимущественно предупредительные функции ^[14]. В рамках реализациипредоставленных правоприменительных функций производственно-товарищеские суды были правомочны применять меры воздействия схожие с компетенцией сельских общественных судов.

В 1932 году принято решение о реорганизации обществ содействия милиции в бригады содействия при органах милиции ^[15].

На высоком уровне оставались показатели преступности среди несовершеннолетних, хулиганство и преступления, совершаемые из хулиганских побуждений ^[16].

Деятельность правоохранительных органов по-прежнему была обособлена от населения и общественных организаций. Прекратили функционирование профилактические организации в виде собрания рабочих, служащих и учащихся.

Профилактическая работа по предупреждению и пресечению преступности со стороны правоохранительных организаций была запущена; прослеживалось полное отсутствие взаимодействия с общественными организациями; при расследовании и рассмотрении уголовных дел не принимались меры, направленные на выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, полученная информация не доводились до сведения заинтересованных общественных и хозяйственных организаций ^[17].

Таким образом, на государственном уровне были закреплены первичные коллективные субъекты профилактики правонарушений и преступлений, частично раскрыто содержание юридических гарантий их административно-правового статуса, предприняты меры по комплексному привлечению населения к мероприятиям по охране общественного порядка.

Последующая стадия (1939-1980 гг.) охарактеризована полноценным становлением института участия граждан в охране общественного порядка.

Принято решение о создании добровольных народных дружин по охране общественного порядка, формирующихся строго на добровольных началах ^[18].

Особое значение придано статусу граждан, выполняющим обязанности по должности дворника, которые следили за сохранностью имущества и оборудования дома, за обеспечением общественного порядка и тишины на территории домовладений, обязаны были содействовать органам милиции ^[19].

Утверждено положение о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка ^[20], которые стали организовываться по производственно-территориальному принципу. Основное направление деятельности дружин – предупреждение правонарушений, воспитательная работа.

В 1961 году созданы товарищеские суды при которых функционировали общественные советы, выполняющие организационные функции ^[21]. Основным функциональным предназначением товарищеских судов стало предупреждение правонарушений и проступков, воспитание населения путем убеждения и общественного воздействия ^[22].

Государством предприняты меры об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство сотрудников милиции и народных дружинников, а также военнослужащих, выполняющих важные обязанности по охране общественного порядка и прав граждан ^[23].

Члены добровольных народных дружин, отдельные граждане, отличившиеся в деле по охране общественного порядка, награждались медалью «За отличную службу по охране общественного порядка» ^[24], при исполнении общественных обязанностей пользовались правом бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте ^[25].

Учрежден институт общественных воспитателей, основной задачей которых являлось оказание помощи родителям или лицам, их заменяющим, в перевоспитании несовершеннолетних правонарушителей в духе уважения и соблюдения законности ^[26].

Государство частично расширило объем юрисдикционных полномочий народных дружинников, предоставляя возможность составления протокола с последующей передачей его начальнику штаба (командиру) дружины; при пресечении правонарушений изымать у нарушителей орудия их совершения с последующей незамедлительной передачей их в милицию ^[27].

Организованы общественные пункты охраны. Органы общественной самодеятельности населения, представленные в общественном пункте охраны порядка, сохраняли свою организационную самостоятельность, действуя в пределах установленной компетенции.

Для обеспечения согласованной деятельности органов общественной самодеятельности создавался совет общественного пункта охраны порядка ^[28].

Вместе с тем, в ряде городов и районов, несмотря на высокий уровень преступности, должным образом не организовано совместное патрулирование сотрудников милиции и дружинников, результативность их работы снизилась.

При комплектовании дружин нарушался принцип добровольности, нередко в их состав зачислялись люди преклонного возраста и подростки, нарушался принцип привлечения физически крепких мужчин.

Не уделялось необходимого внимания усилению работы народных дружин в сельской местности – дружины малочисленны, в половине населенных пунктов они вообще не созданы.

В отдельных областях не проявляли должной активности специализированные дружины по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, по обеспечению безопасности дорожного движения, по поддержанию общественного порядка на железнодорожных станциях и в поездах, по борьбе с хищениями и спекуляцией. Дружины в большинстве случаев использовались не по назначению, вследствие чего возложенные на них обязанности выполнялись не полном объеме. Нередко вместо повышения эффективности деятельности специализированных дружин допускалось неоправданное их количественное увеличение ^[29].

Таким образом, деятельность граждан в сфере охраны общественного порядка заслужила признание на государственном уровне. Распространение получили индивидуальные и коллективные формы участия населения в сфере охраны общественного порядка, функционирующие по территориально-производственному принципу, имеющие устойчивую систему органов управления. Регламентировано содержание административно-правового статуса лиц, принимающих участие в охране общественного порядка, закреплены права, обязанности, ответственность, меры поощрения, юридические гарантии, отдельные субъекты системы наделены государственно-властными полномочиями. В числе основных направлений деятельности сформулированы предупреждение и воспитательная работа.

Итоговым этапом существования института участия граждан в охране общественного порядка стал период 1980-1990 гг.

Курс на привлечение населения к деятельности по охране общественного порядка и борьбе с преступностью сменен на преимущественное использование специализированных правоохранительных органов.

Стали использоваться возможности медицинских вытрезвителей при отделе внутренних дел ^[30]. Для охраны общественного порядка активнее стали привлекаться внутренние войска ^[31].

На фоне ухудшающейся криминогенной обстановки в стране, создавались временные комитеты по борьбе с преступностью ^[32].

Поощрение в виде дополнительного отпуска, предусмотренного для членов добровольных народных дружин по охране общественного порядка, добровольных пожарных и газоспасательных дружин, товарищеских судов, а также народных контролеров за выполнение общественных обязанностей – отменено ^[33].

Добровольные народные дружины, товарищеские суды, народные контролеры, пункты охраны порядка и другие общественные организации утратили свою роль в профилактике преступлений и противодействии преступности.

В рамках реагирования на сложившуюся ситуацию принято решение о создании в системе Министерства внутренних дел СССР Главного управления МВД СССР по борьбе организованной преступностью, коррупцией и наркобизнесом, основной задачей которого определялось выявление, пресечение и расследование деятельности преступных сообществ, совершающих тяжкие и особо тяжкие преступления, обладающих межреспубликанскими, международными и коррумпированными связями ^[34].

Таким образом, в 1990-е годы одномоментно были уничтожены базовые правовые формы участия граждан в охране общественного порядка и противодействию преступности ^[1].

В сложившейся обстановке выбран ориентир на использование в сфере охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности специализированных правоохранительных органов.

Несмотря на имевшуюся положительную динамику, институту участия граждан в охране общественного порядка были свойственны весомые недостатки: при комплектовании дружин нарушался принцип добровольности, преимущественно в их состав зачислялись люди преклонного возраста и подростки; специализированные дружины использовались не по назначению, проблемы качественной составляющей результативности их деятельности разрешались посредством неоправданного количественного увеличения; правовая подготовка, обучение дружинников формам и методам предупреждения и пресечения правонарушений не носила системного характера.