Legal Regulation of Banking Supervision in the EU

Kasyanov Rustam Albertovich PhD in Law Docent, the department of European Law, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 rprofe@mail.ru Other publications by this author

Bizyaeva Anastasiya Andreevna student of the Department of International Law at Moscow State Institute of International Relations 119454, Russia, g. Moscow, prospekt Vernadskogo, 76 bizyaeva_anastasia@mail.ru

Причины создания ЕНМ

Мировой экономический и финансовый кризис 2008-2009гг. носил глобальный характер, его отдельные отрицательные последствия ощущаются до сих пор. Среди причин кризиса в Европе выделяют упущения в регулировании и надзоре за банками, а также неспособность институтов и финансовых регуляторов эффективно противодействовать чрезвычайным ситуациям на финансовом рынке ^[1].

В ответ на негативные проявления мирового экономического и финансового кризиса ЕС практически сразу приступил к реформированию финансового сектора. Одно из направлений реформы связано с созданием европейской системы банковского надзора и кризисного регулирования. Был разработан проект создания Банковского союза, который успешно реализуется. В настоящее время Союз основан на двух элементах: единый надзорный механизм – SingleSupervisoryMechanism (SSM) и единый механизм санации (финансового оздоровления) банков – SingleResolutionMechanism (SRM). Третий элемент – единая программа гарантирования вкладов (SingleDepositGuaranteeScheme) – уже создан, но пока не начал функционирование.

Правовая основа, структура и правила функционирования ЕНМ

Единый надзорный механизм (ЕНМ) является ключевым элементом Банковского союза и представляет собой систему пруденциального надзора за кредитными организациями в пределах еврозоны. Регламент о ЕНМ в качестве целей ЕЦБ закрепляет: содействие безопасности и целостности кредитных организаций, поддержание стабильности финансовой системы в рамках Союза и каждого государства–члена, поддержание единства и интегрированности общего рынка, которая основана на одинаковом отношении к кредитным организациям ^[2]. Правовую основу ЕНМ составляет ст. 127 (6) Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС), в соответствии с которой Совет ЕС имеет возможность посредством единогласно принятых регламентов и после консультаций с Европейским парламентом и ЕЦБ наделять последний определенными полномочиями относительно пруденциального надзора за банками и другими финансовыми организациями ^[3]. Европейский центральный банк 4 ноября 2014 г. принял на себя полномочия пруденциального надзора за 120 самыми крупными международными банками еврозоны^[4] на основании Регламента Совета ЕС 1024/2013 от 29 октября 2013 г. о возложении на Европейский центральный банк особых задач, касающихся пруденциального надзора за кредитными организациями (SSMRegulation). Регламент о Едином надзорном механизме устанавливает, что ЕЦБ во исполнение целей пруденциального надзора обладает исключительной компетенцией выполнять соответствующие надзорные задачи в отношении всех банковских организаций, действующих на территории государств–членов ЕС ^[2].

Национальные надзорные органы также играют важную роль. К их основным задачам относятся надзорное производство и процесс оценки (TheSupervisoryReviewandEvaluationProcess, SREP) банков и банковских групп ^[5]. Частота и тщательность такого надзора зависят от объема, важности, природы и сложности деятельности конкретного банка. По общему правилу, все государства–члены еврозоны автоматически считаются участниками Единого надзорного механизма, однако государства за ее пределами могут принять решение о присоединении к ЕНМ посредством установления сотрудничества с ЕЦБ. Такое сотрудничество обеспечивается подписанием между сторонами Меморандума о взаимопонимании, в котором подробно излагается, каким образом национальный компетентный орган собирается осуществлять сотрудничество с ЕЦБ ^[2]. Кроме того, Регламент Совета ЕС 1024/2013 (SSMRegulation) вводит так называемый «географический охват», согласно которому государства, не входящие в еврозону, могут объявить о присоединении к ЕНМ, что обеспечит работу надзорного режима на их территории в полной мере. Однако государства будут подпадать под действие ЕНМ, а решения ЕЦБ будут подлежать исполнению на их территории только после соответствующей имплементации в национальное законодательство.

Сотрудничество ЕНМ с Европейским центральным банком

ЕНМ фактически представляет собой совокупность правоотношений между двумя уровнями единой системы: на первом уровне ЕЦБ выступает как институт прямого надзора, на втором уровне национальные надзорные органы выполняют аналогичную надзорную функцию. Различие состоит в том, что ЕЦБ осуществляет надзор за наиболее крупными банками и банковскими группами, соответствующими ряду критериев:

1. общий размер активов составляет более 30 млрд. евро;

2. получение прямой финансовой поддержки из Европейского стабилизационного механизма;

3. экономическое значение для конкретного государства или для всей экономики Союза;

4. признание одним из трех самых главных банков, учрежденных государством–членом ЕС;

5. размер трансграничных активов/обязательств составляет 20% общего размера активов/обязательств государства–члена, который должен составлять более 5 млрд. евро ^[6].

Надзор национальных органов распространяется на менее значимые звенья банковской системы (около 3700 банков), т.е. на банки и банковские группы, не соответствующие данным критериям.

ЕЦБ несет ответственность за корректность осуществления надзора над всеми банками независимо от их величины и значения для финансового рынка. Необходимость координации двух звеньев одной системы закреплена в Регламенте ЕЦБ 468/2014 от 16 апреля 2014 г. о создании основы для сотрудничества в едином надзорном механизме между Европейским центральным банком и национальными компетентными органами и с национальными официально уполномоченными органами, также именуемом «Рамочным Регламентом» (SSMFrameworkRegulation) ^[7]. Кроме того, в данном Регламенте установлено, что при осуществлении надзора за крупными банками сотрудники национальных надзорных органов государств–членов ЕС осуществляют содействие сотрудникам ЕЦБ. Данные представители формируют Совместную надзорную группу, которая имеет свои правила работы. Одно из правил состоит в том, что в надзоре за конкретной кредитной организацией не вправе принимать участие представители национального надзорного органа, представляющие государство, в котором данный банк имеет свой головной офис. Подобное правило направлено на предотвращение предвзятого отношения. Общий состав и организация такой группы зависят от типа, сложности, размера, коммерческой модели и степени риска банка. ЕЦБ отвечает за формирование Совместных надзорных групп, а также может направлять национальным надзорным органам просьбу об изменении произведенных ими назначений, если такое изменение приемлемо для целей формирования группы ^[8].

ЕЦБ руководит и направляет процесс надзора, осуществляемый национальными надзорными органами ^[4]. Механизм основан на разделении надзорных задач между ЕЦБ и национальными надзорными органами, но с учетом того, что ЕЦБ как центральный надзорный институт будет следить за состоятельностью такого надзора со стороны национальных органов. В настоящее время организация надзорных органов в странах ЕС существенно различается, так как существуют разные модели ведения надзора за финансовым сектором: либо сосредоточение надзорных полномочий в центральном банке государства, либо наличие специального единого надзорного органа, либо сочетание обеих моделей. Могут существовать два надзорных агентства (модель «двух вершин»): один орган обеспечивает пруденциальную надежность финансовых посредников, другой отвечает за прозрачность ведения бизнеса ^[9]. Несмотря на простоту такого разграничения, на практике не существует абсолютно «чистой» модели ведения надзора в странах ЕС, поскольку даже если банковский надзор законодательно закреплен исключительно за единым надзорным органом, то чаще всего это не отменяет вовлечения национальных центральных банков ^[10].

Сотрудничество ЕНМ с Европейским банковским органом

Регламент Совета ЕС 1024/2013 от 29 октября 2013 г. (SSMRegulation) внес изменения в Регламент об учреждении Европейского банковского органа (EuropeanBankingAuthority, EBA). Главная цель изменений: инкорпорировать ЕНМ в Европейскую систему банковского надзора. ЕЦБ стал частью этой единой системы в соответствии с задачами, которые возложил на него Регламент о ЕНМ. ЕЦБ было поручено осуществлять сотрудничество с другими звеньями Европейской системы банковского надзора, в том числе с Европейским банковским органом ^[11]. Европейский банковский орган – один из трех европейских надзорных органов, которые включены в Европейскую систему финансового надзора. В соответствии с нормами европейского финансового права Европейский банковский орган поставлен на один уровень с ЕЦБ в вопросе надзора за кредитными организациями: ЕЦБ отведены в основном надзорные задачи, а Европейскому банковскому органу – регулятивные. Этому органу предоставлены полномочия для разработки эффективного Единого свода правил для ЕС. Европейский банковский орган вправе издавать регламентирующие технические стандарты и имплементирующие технические стандарты для имплементации актов, составляющих основу Единого свода правил, также он может издавать инструкции и рекомендации надзорным органам. Европейский банковский орган отвечает за координацию Единого свода, обязан отвечать на вопросы участников банковского надзора относительно практических аспектов имплементации актов, включенных в Единый свод. Работа ЕЦБ основана на всех издаваемых Европейским банковским органом актах, действует в соответствии с ними и может заявить о принятии новых стандартов.

Единый свод правил как основа Банковского союза

Единый свод правил (SingleRulebook) составляет основу Банковского союза. Это совокупность актов, которые должны исполнять все финансовые институты ЕС (включая приблизительно 8300 банков, вне зависимости от того, находятся они в пределах или за пределами еврозоны). Единый свод правил распространяется на несколько областей регулирования банковских и финансовых услуг, включая правила поведения и защиты потребителей.

Исходя из существа Европейского банковского союза и его структурных особенностей, можно выделить следующие составляющиеего правовой базы:

Уровень 1:

1. Директива о доступе к деятельности кредитных организаций и пруденциальном надзоре за кредитными организациями и инвестиционными компаниями (CRDIV, Директива 2013/36/EU от 26 июня 2013), предполагающая усиление регулирования банковского сектора и имплементацию соглашения Базель III в ЕС;

2. Регламент о пруденциальных требованиях к кредитным организациям и инвестиционным компаниям (CRR, Регламент (ЕС) No 575/2013 от 26 июня 2013) – совместно с упомянутой выше Директивой образуют Единый пруденциальный свод (Единый свод правил);

3. Директива о реструктуризации и санации банков (BRRD, Директива 2014/59/EU от 15 мая 2014) регламентирует процесс реструктуризации банков и крупных инвестиционных компаний в странах ЕС, образует Единый резолютивный свод;

4. Директива о программах по защите банковских вкладов (DGSD, Директива 2014/49/EU от 16 апреля 2014).

Уровень 2

1. Делегированные и исполнительные акты Комиссии;

2. Обязательные технические стандарты (регулятивные технические стандарты (RTS) и исполнительные технические стандарты (ITS)), подготовленные Европейским банковским органом и принятые Европейской комиссией.

Уровень 3:

1. Рекомендации и указанияЕвропейского банковского органа;

2. Рекомендации и указанияЕвропейских надзорных органов;

3. Национальное законодательство, обеспечивающее имплементацию и наделение юридической силой соответствующих директив Союза.

Директива о доступе к деятельности кредитных организаций и пруденциальном надзоре за кредитными организациями и инвестиционными компаниями (CRDIV) заменила ранее действовавшие Директивы в данной области (2006/48/ЕС и 2006/49/ЕС). Данная Директива и Регламент о пруденциальных требованиях к кредитным организациям и инвестиционным компаниям о требованиях к капиталу (CRR) образуют Единый свод правил или пакет «CRDIV», который направлен на создание более слаженной финансовой системы.

Такой набор единообразных правил составляет правовую основу Банковского союза. По словам Сабины Лаутеншлегер, члена исполнительного комитета ЕЦБ и вице–председателя Наблюдательного совета Единого надзорного механизма, «банковский надзор может быть гармонизирован в той же степени, что и нормы, регулирующие его» ^[15]. Идея создания Единого свода правил, который применялся бы ко всем институтам финансового сектора, была предложена еще в июне 2009 г. Европейским советом и основана на рекомендациях Ж. де Ларозьера устранить любые различия в законодательстве государств–членов ЕС. Предложение Совета стало претворением в жизнь намерения Комиссии создать совокупность стандартов для повсеместного применения на территории ЕС. Ключевая роль в подготовке Единого свода правил была отведена европейским надзорным органам, а также институтам Союза с целью обеспечить наиболее широкий охват регулирования ^[12]. Единый свод применяется ко всем банкам Европы, в независимости от того, являются ли они банками еврозоны или учреждены не входящими в нее государствами–членами. К ключевым функциям Единого свода правил относятся: установление требований относительно банковского капитала, обеспечение наилучшей защиты вкладчиков, предотвращение и устранение сбоев в работе кредитных организаций.

Роль Базельских соглашений

Первый пункт Единого свода правил основан на Базельском соглашении (III), которое в настоящее время влияет на банковский надзор как в ЕС, так и за его пределами, в частности в России. Соглашение было одобрено на саммите Большой двадцатки в Сеуле. Хотя одной из целей данного саммита было создание соглашения, которое обеспечивало бы равные условия для банков, в действительности регулирующие органы разных государств используют различные подходы к определению пределов надзорной деятельности, порядку раскрытия информации, ведению бухгалтерского учета. Отчасти это обусловлено национальными различиями, разной юрисдикцией, но большое влияние оказал также финансовый кризис 2008-2009 гг., точнее его проявление в каждом государстве, продемонстрировавшие гибкость и устойчивость финансовой политики и финансовых институтов.

Созданием подобных соглашений занимается Базельский комитет по банковскому надзору (БКБН) при Банке международных расчетов (создан в 1974 г. в г. Базель, Швейцария). Главы ряда центральных банков государств-членов ЕС (например, BankofFrance, DeutscheBundesbank, BankofItaly) и иностранных государств (например, BankofCanada, CentralBankofBrazil), а также представители некоторых финансовых органов входят в состав Базельского комитета. Европейская комиссия издает директивы по внедрению требований Базельского комитета на уровне государств–членов ЕС, также обеспечивает выполнение этих требований всеми банками. На национальном уровне этим занимаются центральные банки государств–членов ЕС и различные агентства. Главная задача комитета: создание общих принципов и стандартов для осуществления банковского регулирования и проведения банковского надзора. Кроме того, некоторые институты и органы ЕС (например, Европейская комиссия, Европейский банковский орган) участвуют в деятельности данного комитета на правах наблюдателей. Изначально были приняты Базель I (1988 г.) и Базель II (2004 г.), которые ввели определенные требования к капиталу банков, а также требования, касающиеся надзорных процедур. В 2006 г. были пересмотрены Основные принципы эффективного надзора (акт Базельского комитета, принятый в 1997 г., им руководствуется ряд государств). Александр Керн, исследовавший влияние деятельности Базельского комитета на международно–правовое и национальное регулирование сферы банковского надзора, отметил, что Базельские стандарты, будучи явлением «мягкого права», способствуют созданию международных норм, обеспечивающих единообразие в регулировании банковской деятельности ^[13]. Базельские правила являются минимальными стандартами, поэтому остальные необходимые стандарты на уровне законодательства государства разрабатываются в соответствии с рамками, которые установил Базель. Базельские соглашения формально применяются только к банкам, осуществляющим международную деятельность, но некоторые государства, например, США или страны ЕС, применяют их ко всем банкам ^[14].

Заключение

Банковский надзор постепенно переходит в новую фазу как в государствах–членах ЕС, так и в иных государствах. Это связано с созданием Единого надзорного механизма, который обеспечивает более эффективный надзор вследствие действия двухуровневой системы: на первом уровне единый институт надзора ЕЦБ, на втором – национальные надзорные органы. На каждом уровне подлежат надзору разные категории банков в зависимости от размера капитала, объема банковских операций, способа финансирования и т.д. Таким образом, происходит логичное и сбалансированное разделение нагрузки между двумя отдельными, но тесно связанными звеньями одной системы. Финансовое регулирование в ЕС носит системный и комплексный характер, а сам Банковский союз – это очередное актуальное направление финансовой интеграции в ЕС, которое вполне успешно реализуется, в том числе благодаря хорошо разработанной правовой базе.

Важный элемент банковского надзора составляет Базельский комитет по банковскому надзору, издавший ряд актов, которые устанавливают единые стандарты в сфере банковского надзора для обеспечения единообразного функционирования кредитных организаций. Такая консолидация сил обеспечивает упорядоченный и четко регламентированный надзор, который позволит в будущем предотвратить реализацию рисков повторения финансового кризиса.