Some Issues of the Legal Institution of Relief from Administrative Responsibility

Sidorov Eduard Tomovich PhD in Law Professor at the Department of Administrative Law and Investigative Activities of Internal Affairs Bodies of Kikotya Moscow University of the Ministry of Internal Affairs (Moscow Branch)  143130, Russia, Moscow region, pgt. Tuchkovo, ul. Pobedy, 2-4 set1965@yandex.ru Other publications by this author

Tarasov Aleksandr Yur'evich PhD in Law Head of the Department of the Activities of the State Traffic Safety Inspectorate and Information Technologies of Kikotya Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation (Moscow Region Branch) 143142, Russia, Tuchkovo, ul. Lebedenko, 36A, of. 8 7431131@mail.ru Other publications by this author

Привлечение лиц, виновных в совершении административных правонарушениях к административной ответственности представляет собой важное направление деятельности правоохранительных органов.

Как отмечают ведущие специалисты, административные правонарушения в настоящее время являются наиболее распространенным видом противоправного поведения, количество совершаемых административных правонарушений постоянно растет и при этом они обладают большой латентностью ^{[15, с. 43]}.

На расширенном заседании коллегии МВД, которое проводилось 9 марта 2017 года, генералом полиции В.А. Колокольцевым было отмечено, что только при обеспечении безопасности в общественных местах органами внутренних дел было пресечено почти 500 тысяч административных правонарушений^[13].

В этих условиях, как правильно отмечает С.М. Микаилов, деятельность правоохранительных органов по защите личности, общества и государства от административной деликтности является необходимой составляющей в обеспечении национальной безопасности России ^[9].

В то же время, следует отметить, что в последние годы в административной политике, проводимой государством, можно проследить две тенденции. Первая состоит в увеличении количества административных запретов и ужесточении административных наказаний за их несоблюдение. Это отмечается многими ведущими учеными ^{[10, с. 6 - 24]}. С другой стороны, в целях соблюдения принципа справедливости при привлечении к административной ответственности, законодатель в последнее время предоставил правоприменителю ряд существенных полномочий по смягчению санкций, установленных в статьях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее − КоАП РФ). Как правильно отмечает в своей работе И.П. Долгих, отечественные юристы в настоящее время ищут меры, которые стали бы более эффективной альтернативой, чем назначение административного наказания ^{[7, с. 1 - 15]}.

В этих целях, законодатель предоставил судьям, органам, должностным лицам, рассматривающим дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях (далее – правоприменители) ряд дополнительных полномочий. Первые из них заключаются в возможности правоприменителями назначать размер административного штрафа ниже нижнего предела, предусмотренного санкцией статьи (п.2.2 ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ) и право на замену административного наказания в виде административного штрафа другим наказанием – в виде предупреждения (ст. 4.1.1 КоАП РФ). Также КоАП РФ предусматривает и полное освобождение лица от административной ответственности. Такая правовая ситуация возможна в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ «Возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения». Так, при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

По мнению многих специалистов, данная норма правоохранительными органами применяется редко. Так по результатам исследований, проведенных Г.В. Сенюком, в период с 2007 по 2016 года, из 13 административных дел, рассмотренных арбитражными судами и 14 административных дел, рассмотренных судами общей юрисдикции, выбранных случайным образом, только суды общей юрисдикции пришли к выводам о малозначительности правонарушения и только в 4 случаях ^[11]. Такой же позиции придерживается И.П. Долгих и Е.А. Супонина, отмечающие недостаточное использование данного правового института ^[12].

Это объясняется рядом причин, основными из которых являются следующие. Так в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не дано определения понятия «малозначительность административного правонарушения». Также в законе отсутствуют и установленные критерии определения деяния в качестве «малозначительного административного правонарушения».

В соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решить дело об административном правонарушении (далее – правоприменитель) сам должен принять решение о признании конкретного деяния малозначительным. При этом, как отмечается судьей Федерального окружного арбитражного суда Т.А. Гуменюком, отсутствие легальной дефиниции данного понятия в смежных публичных отраслях законодательства не позволяет возможности его интерпретации и использования по аналогии ^[6].

Отсутствие единомыслия, в частности, в уголовном праве в вопросе толкования малозначительности деяния высказывают в своей работе и другие ученые, такие как, Е.В. Благов, В.Н. Винокуров, Л.В. Лобанова, А.П. Рожнов и др.^{[8, с. 46 - 50]}.

Кроме того, если на основании ч. 2. ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) выявление признаков малозначительности свидетельствует о том, что предусмотренное УК РФ действие (бездействие) невозможно квалифицировать как общественно опасное деяние, в то же время административное правонарушение считается совершенным и при установлении признаков малозначительности содеянного.

Малозначительность административного правонарушения как оценочное понятие является абсолютно неопределенным понятием. Законодателем не дано этому понятию ни определения, ни критериев его оценки. Установление содержания этого понятия делегировано судьям, органам, должностным лицам, уполномоченным решить дело об административном правонарушении.

В таких условиях особое значение имеют решения высших судебных инстанций. Акты высших судебных инстанций имеют значения актов толкования с целью разрешения сложных проблем и восполнения пробелов законодательного регулирования. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации «судам необходимо иметь в виду, что вынесение постановления по делу не в соответствии с разъяснением в соответствующем пункте Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, а в ином порядке свидетельствует о наличии судебной ошибки и такое решение не может быть признано справедливым, а судебная защита – полной и эффективной, поскольку допущена судебная ошибка»^[3].

Однако в данном случае и решения высших судебных инстанций не отвечают на все, возникающие у правоприменителей, вопросы. Так, 02.06.2004 году по вопросу признания административного правонарушения малозначительным было принято Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». В этом Постановлении тогда было указано арбитражным судам, на что необходимо обращать внимание при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного. В нем дается рекомендация на необходимость оценки судами конкретных обстоятельств совершения административного правонарушения. Малозначительное правонарушение не представляет существенную угрозу для охраняемых общественных отношений. А такие обстоятельства, как, личность лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, его имущественное положение, а также добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не могут признаваться в качестве критериев малозначительности правонарушения. Эти обстоятельства, как говорится в п.18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации учитываются при назначении административного наказания на основании ч.2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ.

В 2005 году данный вопрос был предметом рассмотрения Пленума Верховного Суда Российской Федерации. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» малозначительным административным правонарушением является деяние, формально и содержащее признаки административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющего существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Схожими в этих позициях судов в вопросе характеристики критерия малозначительности административного правонарушения является отсутствие такой черты, как «существенная угроза охраняемым общественным отношениям». Различия в позициях судов состоит в том, что в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации судам общей юрисдикции рекомендуется учитывать роль лица, привлекаемого к административной ответственности, размер причиненного правонарушением вреда и тяжесть наступивших последствий.

Как мы видим, отличия в этих позициях носят более конкретный характер, чем схожая характеристика в виде «отсутствия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям». Что же касается позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, рекомендующего судам общей юрисдикции в этом вопросе учитывать размер причиненного вреда и тяжесть наступивших последствий, то следует учитывать, что, большинство составов административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, определяются законодателем как формальные составы и не включают в качестве признака объективной стороны наступление общественно опасных последствий.

По нашему мнению, это является очевидным и для высших судебных инстанций.

Вот почему позднее, в 2006 году Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п.10 Постановления от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» конкретизирует свою позицию, указав, что «при назначении наказания за правонарушения, предусмотренные ст. 12.8 и ст. 12.26 КоАП РФ, надлежит учитывать, что они не могут быть отнесены к малозначительным, а виновные в их совершении лица - освобождены от административной ответственности» ^[4].

Еще позже, 19 декабря 2013 году в преддверии ужесточения ответственности за деяния, связанные с управлением транспортным средством в состоянии опьянения, эта позиция Пленума Верховного Суда Российской Федерации была подтверждена в Постановлении № 40.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» отметил, что законодательство, на основе которого лицо может быть привлечено к административной ответственности должно иметь четкие указал четкие критерии этого: «...устанавливаемые в законодательстве об административных правонарушениях правила применения мер административной ответственности должны не только учитывать характер правонарушения, его опасность для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий...» ^[1].

Если обратиться к судебной практике применения положений ст. 2.9 КоАП РФ, можно увидеть разнообразные подходы к данному вопросу.

Так в Постановлении Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2016 по делу № А66-15499/2015 «Суд счел, что в рассматриваемом случае множественность совершенных обществом нарушений (ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ) не могла служить основанием для отказа в применении ст. 2.9 КоАП РФ. Как указал суд, в силу п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ повторное совершение однородного административного правонарушения является обстоятельством, отягчающим административную ответственность. Вместе с тем, по мнению суда, по смыслу ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ отягчающие административную ответственность обстоятельства учитываются при назначении административного наказания, а не при решении вопроса о малозначительности правонарушения».

В другом деле, при рассмотрении дела суд учел обстоятельство, смягчающее административную ответственность для признания совершенного административного правонарушения в качестве малозначительного.

Так мировой судья Судебного участка №4 в Россошанском судебном районе Воронежской области в Постановлении от 13 октября 2016 г. по делу № 5-221/2016 в обосновании прекращения производства по делу на основании ст. 2.9 КоАП РФ сослался на то, что гражданин М. примирился с потерпевшей и загладил причиненный ей вред.

В Постановлении Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда по другому делу № А66-15493/2015 от 30.03.2016 указано следующее: «По мнению суда, сославшегося на ст. 2.9 КоАП РФ, указанная норма является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренному КоАП РФ, если судья или орган, рассматривающий конкретное дело, признает, что совершенное правонарушение является малозначительным. Таким образом, применение ст. 2.9 КоАП РФ при рассмотрении дел об административном правонарушении является правом суда».

По нашему мнению указание Пленума Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 19.12.2013 № 40 о том, что административные правонарушения, предусмотренные ст. ст. 12.8, 12.26 КоАП РФ не могут быть признаны малозначительным абсолютно справедливо, так как нельзя не принимать во внимание ежегодные потери для России, заключающиеся в тысячах погибших и пострадавших участников дорожно-транспортных происшествий.

При этом, данная проблема не решена и до сих пор. Так в докладе заместителя начальника ГУОБДД МВД России генерал-майора полиции П.И. Бугаева, сделанному 28 сентября 2016 года на учебно-методических сборах с руководителями территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях, образовательных организаций МВД России по теме: «Актуальные проблемы обеспечения безопасности дорожного движения» было сказано, что в 25 регионах России отмечается увеличение числа погибших в ДТП по вине пьяного водителя. При этом в половине из них (Белгородская, Курская, Липецкая, Московская, Кировская, Оренбургская, Тюменская, Иркутская области, Краснодарский и Хабаровский края, республики Ингушетия, Тыва и Хакасия) данный рост продолжается не первый год.

Министром внутренних дел России генералом полиции В.А. Колокольцевым на расширенном заседании коллегии МВД отмечено, что в 2016 году органами внутренних дел установлено 108 тысяч лиц, управлявших транспортными средствами в нетрезвом виде ^[13].

Поэтому логична и последовательна позиция законодателя и в применении административной преюдиции, выражающейся в привлечении к уголовной ответственности тех лиц, которые повторно в течение года совершают то же противоправное деяние (ст. 264.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) «Нарушение правил дорожного движения лицом, подвергнутым административному наказанию»).

В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации рассматриваются предложения и об ужесточении уголовного наказания к лицам, привлеченным на основании этой статьи УК РФ.

Но только ли данные категории правонарушений представляют опасность для общества?

Не так давно законодателем в рамках декриминализации уголовного законодательства был введен новый состав административного правонарушения, ст. 6.1.1 «Побои» (Федеральный закон от 03.07.2016 № 326-ФЗ). В настоящее время нанесение побоев, равно как и совершение иных насильственных действий, причинивших физическую боль, но не повлекших последствий, указанных в ст. 115 УК РФ, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, на выбор мирового судьи влечет такие виды административных наказаний, как: административный штраф в размере от 5000 до 30000 рублей или административный арест от 10 до 15 суток или обязательные работы на срок от 60 до 120 часов.

Анализ рассмотренных судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.1.1 КоАП РФ в 2017 году показал достаточное количество (среди данной категории дел) постановлений о прекращении производства на основании ст. 2.9 КоАП РФ. В частности Советским районным судом г. Казани (Республика Татарстан) (постановление по делу № 5-978/2017от 1 июня 2017 г.), мировым судьей Орехово-Зуевского судебного района (Московская область) (постановление по делу № 5-243/2017 от 16 июня 2017).

Причем в рассмотренных судами делах, приведенных в качестве примеров, речь шла о применении правонарушителями при нанесении потерпевшим побоев не только кулаков, но и даже ножей.

При характеристике понятия «малозначительного правонарушения» в начале статьи мы указывали на невозможность его толкования, используя аналогичное понятие в других отраслях права. В то же время попытаемся взглянуть на рассматриваемую проблему с позиции трудового законодательства. Так в ст. 336 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) «Дополнительные основания прекращения трудового договора с педагогическим работником» указывается на возможность прекратить трудовой договор с педагогическим работником в случае однократного применения к обучающемуся или воспитаннику физического насилия. Толкование данной нормы, а также и других нормативных правовых актов, например п.9 ст.13 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что действия лица, предусмотренные п. 2 ст. 336 ТК РФ являются грубым нарушением трудовой дисциплины. А признание этого деяния в качестве такового дает право работодателю увольнять работника при однократном правонарушении.

Другой пример спорной позиции правоприменителя признать совершенное административное правонарушение в качестве малозначительного приведен в статье С.А. Бессчасным и И.М. Будловым.

Так, по инициативе прокурора г. Владивостока постановлением мирового судьи должностное лицо признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ «Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего», и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 20 тыс. руб. Наказание было назначено за то, что, должностное лицо, заключив трудовой договор с бывшей государственной служащей, направило по последнему месту службы уведомление о приеме этого работника, не содержащее полных сведений, предусмотренных п. 2 Постановления Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 700.

Решением судьи Ленинского районного суда г. Владивостока постановление мирового судьи отменено, производство по делу прекращено по мотивам малозначительности совершенного административного правонарушения. Решение судьи основывается на том, что размер вреда и тяжесть наступивших последствий, причиненных административным правонарушением, предусмотренным ст. 19.29 КоАП РФ не представляют существенной угрозы охраняемым общественным интересам.

Данное судебное решение, по мнению прокуратуры Приморского края, представляется ошибочным, так как данное административное правонарушение посягает на охраняемые законом отношения в области противодействия коррупции, поэтому такое правонарушение по своему характеру не может быть признано малозначительным ^{[5, с. 7 – 10]}.

Все это свидетельствует о том, что для соблюдения правоприменителем принципов законности и целесообразности при использовании ст. 2.9 КоАП РФ, требуется внесение существенных изменений в данную статью с целью конкретизации определения понятия и критериев оценки административного правонарушения в качестве малозначительного. На наш взгляд данным требованиям бы отвечал принцип деления административных правонарушений на виды в зависимости от того, какое административное наказание, предусмотрено в санкции данной статьи КоАП РФ. Так как, законодатель, устанавливая конкретный вид административного наказания и его размер, уже дает определенную правовую оценку степени угрозы охраняемым общественным интересам, данным административным правонарушением.

Свою точку зрения можно аргументировать следующим. В частности, она согласуется с позициями ряда судебных инстанций. Так Пермский краевой суд в своем Постановлении от 22 августа 2012 г. по делу № 44а-721 указал, что санкция ст. 19.29 КоАП РФ устанавливает значительные суммы штрафа за не соблюдение требований федеральных законов, направленных на противодействие коррупции, против порядка управления, в связи, с чем данное правонарушение не может быть признано малозначительным.

Вторая проблема применения института освобождения лица от административной ответственности, которую хотелось бы рассмотреть в данной статье, посвящена следующему.

Особое внимание хотелось бы уделить основаниям освобождения от ответственности, предусмотренным статьями 6.8 и 6.9 КоАП РФ. В примечании к ст. 6.8 КоАП РФ «Незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов и незаконные приобретение, хранение, перевозка растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества» предусматривается освобождение от административной ответственности за данное административное правонарушение лица, добровольно сдавшего приобретенные без цели сбыта наркотические средства, психотропные вещества, их аналоги или растения, содержащие наркотические средства или психотропные вещества, либо их части, содержащие наркотические средства или психотропные вещества.

Норма примечания ст. 6.8 КоАП РФ соответствует положениям, содержащимся в подп. «с» п. 4 ст. 3 Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, в которой предусматривается при малозначительности правонарушения возможность освобождения лица от юридической ответственности и замены ее применением мер перевоспитания либо социальной реинтеграции. В то же время она не определяет признаки добровольной сдачи указанных предметов административного правонарушения.

По нашему мнению, добровольная сдача наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, означает выдачу их лицом, совершившем административное правонарушение, представителям власти только лишь при наличии у этого лица реальной возможности распорядиться ими иным образом. Одно только намерение лица сдать указанные предметы не может лицо автоматически освобождать от административной ответственности.

При этом буквальное толкование данной нормы в действующей редакции закона, позволяет сделать вывод об обязанности должностного лица прекращать производство по делу об административном правонарушении, что скорее уже исключает для виновного лица административную ответственность, а не освобождает.

По нашему мнению, в КоАП РФ следует ввести норму, аналогичную, установленной в Примечании к ст. 228 УК РФ «Не может признаваться добровольной сдачей наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, изъятие указанных средств, веществ или их аналогов, таких растений либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, при задержании лица и при производстве следственных действий по обнаружению и изъятию указанных средств, веществ или их аналогов, таких растений либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества».

По нашему мнению, изъятие указанных вещей при проведении должностным лицом мер административно-процессуального обеспечения, таких, как личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7 КоАП РФ), досмотр транспортного средства (ст. 27.9 КоАП РФ), изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ), добровольной сдачей являться не будут.

Аналогичным образом обстоит дело и в ст. 6.9 КоАП РФ. При добровольном обращении лица, употребляющего наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача, в медицинскую организацию, судья обязан освободить лицо от административной ответственности за данное правонарушение. По нашему мнению, после того, как должностное лицо в соответствии со ст. 27.12.1 КоАП РФ направило гражданина на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, заявление виновного лица о желании пройти медицинскую реабилитацию не должно автоматически освобождать его от административной ответственности.

Таким образом, в соответствии с юридической природой оснований освобождения лица от административной ответственности должностное лицо в этих редакциях примечаний к ст.ст. 6.8 КоАП РФ и 6.9 КоАП РФ будет вправе (а не обязано) освободить виновное лицо от ответственности.

Подводя итоги, отметим, что институт освобождения лица от административной ответственности играет важную роль в производстве по делам об административных правонарушениях, как средство альтернативное назначению административного наказания, имеющее, при определенных условиях, не менее эффективное воздействие на лицо, совершившее административное правонарушение. Поэтому установление в административном законодательстве четких, понятных для правоприменителя правил применения правовых норм данного института, может являться действенным средством в претворении в жизнь принципов справедливости, целесообразности и индивидуализации юридической ответственности.