Anti-corruption security of electoral process: state and prospects

Akunchenko Evgenii Andreevich PhD in Law Associate Professor at the Delict Study and Criminology Department, Senior Researcher at the Center for Anti-Corruption and Legal Expertise of Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-22 eakunchenko@sfu-kras.ru Other publications by this author     Damm Irina Alexandrovna PhD in Law Director of the Center for Corruption Prevention and Legal Expertise, Head of the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 1-22 idamm@yandex.ru Other publications by this author

Shchedrin Nikolai Vasil'evich Doctor of Law Professor, the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University  660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-22 sveroboy@mail.ru Other publications by this author

Введение

Защита избирательных отношений от противоправных посягательств входит в число приоритетных задач обеспечения безопасности любого демократического государства. Представляя собой одну из основ конституционного строя Российской Федерации, свободные и равные выборы являются базисом для воспроизводства и преемственности государственной и местной власти в стране. Их социальная ценность в значительной степени обуславливает стремление заинтересованных субъектов оказать отрицательное воздействие на процесс волеизъявления граждан и тем самым исказить его результаты вопреки законным интересам общества и государства.

Приходится констатировать, что сегодня ангажированность средств массовой информации, предвзятость избирательных комиссий и правоохранительных органов, использование административного ресурса, незаконное финансирование избирательных кампаний, подкуп и «продажность» избирателей, фальсификация избирательных документов и итогов голосования, «грязные» избирательные технологии – негативные явления, в значительной мере сопровождающие современный избирательный процесс. Поскольку в основе подавляющего большинства названных нарушений лежит подкуп, продажность и злоупотребление специальным правовым статусом участника избирательных отношений, есть основания говорить о проникновении коррупции в сферу избирательного процесса ^{[1, c. 3]}.

Коррупция в избирательном процессе – проблема государственного масштаба, угрожающая национальной безопасности, верховенству закона и правам человека и гражданина в Российской Федерации. В преддверии значимых для государства избирательных кампаний необходима консолидация научных и практических работников, политических деятелей и представителей гражданского общества для открытой совместной дискуссии, направленной на определение эффективных и достаточных мер обеспечения безопасности избирательного процесса от коррупционных посягательств.

Изучению коррупционных проявлений в избирательном процессе посвящены труды многих специалистов: С. А. Авакьяна ^[2], Е. А. Акунченко [3–8; 31; 44], А. Р. Акчурина ^[9], С. В. Александровской ^[10], О. Ю. Антонова ^{[11; 12]}, В. В. Астанина ^{[13; 14]}, А. М. Багмета и Е. И. Бычковой ^[15], Е. Н. Большаковой ^[16], И. И. Виста ^{[17; 18]}, Б. Л. Вишневского ^[19], А. И. Волкова ^[20], М. А. Волковой ^[21], А. П. Груздевой (Свигузовой) ^{[22; 23; 55; 58; 59]}, И. А. Дамм (Зыряновой) [24–31; 35–44], Э. И. Девицкого и Д. В. Жмурова ^[32], С. А. Дулова ^[33], С. С. Затонского ^[34], В. В. Игнатенко ^[45], С. К. Илия ^{[46; 47]}, П. А. Кабанова [48–59], М. М. Какителашвили ^{[60; 61; 62]}, К. Д. Карабаевой ^[63], Ю. Н. Климовой [64–68], Е. И. Колюшина ^[69], Ю. Г. Коргунюк ^[70], В. В. Красинского ^[71], И. Ю. Кулеевой ^[72], В. В. Лунеева ^[73], А. А. Макарцева ^[74], Ю. А. Нисневича ^{[75; 76; 77]}, В. А. Петченко ^[78], С. Н. Пшизовой ^{[79; 80]}, Г. И. Райкова ^{[54; 55; 57]}, Т. Б. Рамазанова ^{[81; 82]}, В. Л. Римского ^[83], Л. А. Рогачевского ^[84], К. С. Сухаревой ^[85], Д. К. Чиркова ^{[55; 57]}, С. М. Шапиева ^[86], Н. В. Щедрина ^{[87; 88; 89]} и других. Однако, как указывает большинство исследователей, коррупция в избирательном процессе остается малоизученным явлением, которое не имеет однозначного деликтолого-криминологического определения. Дефектность норм законодательства о выборах, отсутствие эффективных правовых механизмов предупреждения коррупции в избирательном процессе, широкое распространение негативных фоновых явлений (низкая правовая культура избирателей, недостаточная квалификация членов избирательных комиссий различного уровня, сопутствующие этому абсентеизм, злоупотребление правом в избирательном процессе и другие) в очередной раз подчеркивают особую актуальность рассматриваемой темы.

Результаты форума

В целях активизации научно-практического диалога и консолидации усилий различных субъектов противодействия коррупции в указанной сфере 7 декабря 2017 г. под эгидой Союза криминалистов и криминологов состоялся III Сибирский антикоррупционный форум с международным участием «Антикоррупционная безопасность избирательного процесса: состояние и перспективы». Организаторами мероприятия выступили Юридический институт и Центр противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, Избирательная комиссия Красноярского края, Администрация Губернатора Красноярского края, Прокуратура Красноярского края, Главное следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Красноярскому краю и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Красноярскому краю. Участие в форуме приняли более 200 представителей государственных и муниципальных органов, правоохранительных органов, образовательных и общественных организаций, студентов и иных активных представителей гражданского общества.

С приветственным словом к участникам и гостям форума обратились:

А. М. Клешко – первый заместитель председателя Законодательного Собрания Красноярского края;

В. И. Колмаков – и.о. ректора Сибирского федерального университета, д-р биол. наук, профессор;

А. Г. Подушкин – председатель Избирательной комиссии Красноярского края;

М. М. Савчин – прокурор Красноярского края, государственный советник юстиции 2 класса.

Главными темами форума стали общие вопросы осуществления национальной политики противодействия коррупции в Российской Федерации, а также конкретные проблемы изучения и организации предупреждения коррупции в избирательном процессе. С докладами в рамках пленарного заседания выступили признанные эксперты.

Основные направления развития государственной антикоррупционной политики в сфере защиты избирательных прав граждан представил В. А. Номоконов, д-р юрид. наук, профессор кафедры уголовного права и криминологии Дальневосточного федерального университета, вице-президент Российской криминологической ассоциации. По его словам, ей присущи общие проблемы противодействия коррупции, такие как фрагментарность и бессистемность, ведомственная разобщенность, отсутствие полноценного антикоррупционного мониторинга, недостаточная научная обеспеченность, значительный формализм и даже «имитация» борьбы с коррупцией.

Коррупция в избирательном процессе естественным образом существует не сама по себе, а в системе многочисленных связей и, прежде всего, в рамках теневого сектора экономики, который, в свою очередь, не может существовать без поддержки коррумпированных чиновников. Соответственно есть и обратная связь: теневой бизнес поддерживает вовлеченных в него чиновников материально, этот же бизнес формирует теневые выборные фонды, по своему объему существенно превышающие легальное финансирование избирательных кампаний кандидатов. Выступая в качестве очевидных причин гигантского разрастания коррупции в постсоветское время, теневая экономика с завидной регулярностью «ускользает» из поля научного зрения.

На сегодняшний день неоправданно мало внимания уделяется изучению причин и условий коррупции, в том числе и в избирательной сфере, несмотря на то, что одним из основных принципов национальной политики противодействия коррупции является приоритетное применение мер по предупреждению коррупционных правонарушений. В их числе – целый «клубок» острейших деформаций во всех сферах жизни нашего общества, в числе которых слабая подконтрольность власти обществу, непрозрачность (закрытость, кулуарность) принимаемых решений, доминирование исполнительной власти над властью законодательной и правоохранительной, сырьевая ориентация экономических отношений, беспрецедентный разрыв между уровнями доходов населения, активность организованных преступных группировок, гипертрофия материальных ценностей в ущерб духовным, распространение психологии продажности и др. Общество, в котором доминирует культ потребления, в котором богатство считается признаком успеха независимо от его происхождения, само тем самым поощряет коррупцию.

Избирательное законодательство нуждается в коренном улучшении в деле реального обеспечения и расширения избирательных прав граждан. По мнению докладчика, нужно вернуть нижний порог явки, ввести графу «против всех», организовать государственный антикоррупционный мониторинг выборов. В сфере избирательного процесса следует исключить теневое финансирование выборов и кандидатов, подкуп избирателей, «продажу» ими своих голосов, непрозрачность электоральных процедур, административное давление, проникновение во власть лиц, связанных с криминалом. В. А. Номоконов подчеркнул, что «люди пойдут на выборы, когда увидят, что от них что-то зависит, что они реально могут влиять на власть, и даже ее менять. А ее надо менять и не только в силу обязательной ротации. Левиафан нам не нужен».

Криминологическую характеристику личности коррупционного преступника в своем выступлении рассмотрел С. К. Илий, канд. юрид. наук, заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Изучение системы социальных и психологических свойств личности, которые во взаимодействии с внешней средой приводят к совершению коррупционных преступлений, имеет важное значение для разработки эффективных мер предупреждения коррупции. Однако, как отметил докладчик, данной проблеме посвящено незначительное число работ, в большинстве своем основанных на результатах исследований советского периода, объективность которых вызывает некоторые сомнения. В связи с чем, в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации запланировано и в настоящий момент проводится фундаментальное трехлетнее исследование по теме «Личность коррупционного преступника» (2016–2018 гг.), основные промежуточные результаты которого позволяют констатировать следующее.

Наличие негативных психологических характеристик, традиционно приписываемых коррупционерам (корыстолюбие, жадность, преобладание материальных ценностей, стремление к богатству, статусу, престижу, властолюбие и др.), как правило, напрямую не подтверждается результатами исследований психологов. К числу наиболее значимых свойств личности коррупционеров, выявленных в различных исследованиях и не противоречащих друг другу, относятся активность, инициативность, энергичность, высокая эмоциональная устойчивость, работоспособность, развитый самоконтроль, способность к продуктивной деятельности в сложных, стрессовых условиях, выраженные организаторские и коммуникативные качества.

Для коррупционных преступников характерно наличие специфических социально-демографических признаков, отличающих их от основной массы преступников. Они, как правило, старше по возрасту, чем лица, осужденные за другие преступления. Средний возраст взяточника около 40 лет. Большинство преступлений коррупционной направленности совершается мужчинами. Лица, совершающие коррупционные преступления в сфере государственного управления, руководители среднего и высокого ранга часто внешне являют собой образец успешного карьерного роста. В большинстве своем они на хорошем счету у руководства, это состоявшиеся профессионалы в своей области, обладающие широкими связями, обусловленными служебными отношениями.

В механизме коррупционного поведения преобладает корыстная мотивация: большинство исследованных коррупционеров хотели жить лучше, чем могли себе это позволить. Однако мнение о том, что коррупционные деяния совершаются исключительно из корыстных побуждений, представляется слишком узким, оно не отражает всего спектра психологических факторов. В целом ряде случаев подобные действия реализуют иные мотивы, например, потребность в самоутверждении. Она проявляется в стремлении к повышению престижа, авторитета, признанию окружающих, достижению высокого социального статуса, обладанию властью, рычагами влияния.

Интересно то, что проблема коррупции осознается коррупционерами гораздо лучше, чем остальными согражданами. Среди наиболее важных для страны проблем, по мнению лиц, отбывающих наказание за совершение коррупционных преступлений, проблема коррупции стоит на втором месте, в то время как другие россияне ставят ее только на девятое место. Коррупционеры гораздо лучше знают законодательство, в том числе антикоррупционное, и понимают общественную опасность проявлений коррупции в общественной жизни.

Коррупционная деятельность признается осужденными лицами экономически обоснованной. Несмотря на понесенные вследствие привлечения к уголовной ответственности невзгоды, более трети опрошенных считает, что при сохранении за ними прав на имущество, добытое коррупционным путем, совершение коррупционного преступления будет целесообразным, даже если потом придется отбывать наказание в виде лишения свободы.

Большинство осужденных коррупционеров, опрошенных в ходе проведения исследования, сталкивались с фактами коррупции на ранних этапах своего профессионального становления, в том числе в период обучения в образовательных учреждениях. Также на формирование личности коррупционера повлияло и индифферентное, толерантное отношение к коррупции в трудовом коллективе: лишь треть опрошенных отметила, что в их среде коррупция была неприемлемым явлением.

Среди коррупционеров распространено мнение о том, что значительному числу лиц, осуществляющих коррупционную деятельность, удается избежать уголовного преследования, несмотря на совершение ими преступлений. Риск привлечения к уголовной ответственности многие коррупционеры оценивают как невысокий. Недостатки в работе правоохранительных органов по выявлению и расследованию коррупционных преступлений повышают экономическую целесообразность коррупционной деятельности и существенно влияют на выбор коррупционного поведения.

В завершении своего выступления С. К. Илий выразил надежду, что по итогам проделанной работы удастся сформулировать комплекс факторов, существенно влияющих на формирование личности коррупционера. Это, в свою очередь, позволит разработать в будущем эффективную систему мер, направленную на предупреждение коррупционного поведения в системе государственного и муниципального управления.

Доклад о понятии и основных формах коррупции в избирательном процессе представила И. А. Дамм, канд. юрид. наук, и.о. заведующего кафедрой деликтологии и криминологии, директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета. Говоря о масштабах распространения и общественной опасности данного вида коррупции, выступающая подчеркнула, что это явление чрезвычайно опасно не только потому, что в результате коррупционных отношений искажается реальная политическая конкуренция, закладывается коррумпированность будущих представителей органов законодательной и исполнительной власти, снижается уровень доверия населения процессу формирования власти посредством выборов, но еще и потому, что оно представляет угрозу национальной безопасности государства. Примеры «цветных революций» свидетельствуют о высоком разрушительном потенциале коррупционных отношений в сфере формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Значительную опасность таит в себе и проникновение во власть представителей криминального мира.

По мнению докладчика, под коррупцией в избирательном процессе следует понимать социально-негативное явление, искажающее реальную политическую конкуренцию, заключающееся в использовании субъектами избирательного процесса своего статуса, служебного положения в личных или групповых интересах, в целях противоправного извлечения выгод и преимуществ в ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, а также в предоставлении или обещании таких выгод и преимуществ.

К основным признакам коррупции в избирательном процессе следует отнести специфичную сферу существования, определенный перечень субъектов, использование субъектами избирательного процесса своего статуса (служебного положения), характерную для данного вида коррупционных отношений цель.

Сферой существования этой разновидности коррупции является непосредственно избирательный процесс как в узком, так и широком его понимании.

Субъектами коррупции в избирательном процессе являются: члены избирательных комиссий с правом решающего (совещательного) голоса; организации, осуществляющие выпуск СМИ (их представители); лица, замещающие государственные (выборные муниципальные) должности; лица, находящиеся на государственной (муниципальной) службе; лица, являющиеся членами органов управления организаций; кандидаты, избирательные объединения (их доверенные лица и уполномоченные представители); наблюдатели; избиратели.

Целью коррупции в избирательном процессе, как и коррупции вообще является извлечение выгод материального и нематериального характера. Причем для разных субъектов коррупции в избирательном процессе характерно стремление к извлечению выгод и преимуществ разного рода.

Коррупция в избирательном процессе проявляется в следующих основных формах: незаконное финансирование избирательных кампаний; противоправное использование «административного ресурса»; подкуп (продажность) членов избирательных комиссий с правом решающего голоса; противоправное осуществление информационного обеспечения выборов, референдума организациями, осуществляющими выпуск СМИ и их представителями из корыстной или иной заинтересованности; подкуп (продажность) лиц, призванных обеспечивать открытость и гласность избирательного процесса (наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса); подкуп (продажность) лиц, призванных представлять интересы кандидатов, избирательных объединений (доверенные лица, уполномоченные представители по финансовым вопросам); подкуп (продажность) кандидатов, не связанный с финансированием избирательной кампании; подкуп (продажность) избирателей.

Н. В. Щедрин, д-р юрид. наук, профессор кафедры деликтологии и криминологии Сибирского федерального университета, посвятил свое выступление вопросам уголовной ответственности избирателей за «продажу» своих голосов. По словам докладчика, рядовой гражданин, участвуя в референдуме или в выборах, осуществляет публичную функцию, а следовательно, в этот момент является лицом, имеющим публичный статус, то есть полноправным субъектом коррупции. И если избиратель продает свой голос, то он вступает в коррупционную сделку, то есть возникает ситуация, аналогичная взятке.

За осуществление подкупа избирателей установлена административная ответственность в статье 5.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также уголовная в ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации. Сами же избиратели, продавая свое конституционное право избирать, никакой ответственности не несут. Вместе с тем избиратель, по сути, является представителем самой главной власти – учредительной, от которой производны все другие ветви. И в данной ситуации он выполняет роль, аналогичную роли взяткополучателя, а потому его нужно привлекать не только к административной, но и к уголовной ответственности.

Минувшим летом в Уголовный кодекс Российской Федерации была введена статья 142.2, в соответствии с которой к уголовной ответственности могут быть привлечены лица, получившие бюллетень для участия в голосовании вместо избирателей, участников референдума, в том числе вместо других избирателей, участников референдума, или для участия в голосовании более двух раз в ходе одного и того же голосования. Несмотря на прогрессивный характер этого нововведения, коррупционные действия избирателей, направленные на получение личной выгоды за счет использования своего статуса, остались «за бортом» уголовно-правового воздействия.

Примечателен опыт зарубежных стран. Например, в Уголовном кодексе ФРГ предусмотрена уголовная ответственность за самые разнообразные деяния, которые искажают свободное волеизъявление граждан. В частности, параграф «Подкуп избирателей» (§ 108b) наряду с ответственностью тех, кто подкупает, предусматривает ответственность «тех, кто требует, получает соответствующее обещание, или принимает подарки и другие выгоды, за неосуществление или осуществление определенным образом своего избирательного права». Причем за это и за другие «избирательные преступления» суд наряду с указанными в санкциях видами наказаний может применить к осужденным такое дополнительное последствие как ограничение активного и пассивного избирательного права.

Завершая свое выступление, Н. В. Щедрин отметил, что «поскольку свободные выборы и референдум являются "высшим непосредственным выражением власти народа" (ст. 3 Конституции Российской Федерации), самые мощные антикоррупционные фильтры разумно устанавливать в самом источнике всех других властей – избирательном процессе».

О потенциале гражданского общества в предупреждении коррупции в избирательном процессе рассказал О. В. Иванников, член Совета Ассоциации НКО по защите избирательных прав «Гражданский контроль». Признавая бесспорную актуальность темы данного научного мероприятия, выступающий призвал представителей науки и практики не драматизировать существующую ситуацию. В противном случае видимые границы коррупции будут размыты в такой степени, в какой механизм ее предупреждения не сможет эффективно функционировать.

Совершение объективно коррупционных деяний в силу недостаточной подготовленности субъектов избирательного процесса не должно служить основанием юридической, в том числе уголовной ответственности. В связи с чем, особую важность в деятельности избирательных комиссий различного уровня, избирательных объединений, а также институтов гражданского общества приобретает просветительская работа.

По оценкам докладчика, снижение количества коррупционных проявлений в ходе выборов, прежде всего, обусловлено тем, что в самом обществе появился «запрос на право». В условиях непрерывного развития различных телекоммуникационных средств связи любой гражданин может стать свидетелем нарушения процедуры голосования. Информация об этом, как правило, моментально «разлетается» в социальных сетях и впоследствии выступает поводом для проведения соответствующих проверок. Тем самым, риск быть привлеченным к ответственности возрастает в несколько раз.

«Сейчас быть коррупционером в избирательном процессе – это неактуально, немодно и плюс ко всему опасно с точки зрения мер уголовно-правового воздействия» – констатировал О. В. Иванников. В свою очередь, избежать незначительных нарушений законодательства о выборах по безграмотности некоторых субъектов невозможно, а потому не стоит все проявления коррупции в избирательном «пускать под одну гребенку» и называть простых исполнителей «злостными коррупционерами». Подобный подход направлен на формирование в общественном сознании искаженного представления о текущем положении дел и не способствует повышению уровня доверия граждан к результатам голосования.

Вопросы предупреждения использования административного ресурса в избирательном процессе рассмотрела О. В. Роньжина, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета. На сегодняшний день правовой механизм, препятствующий противоправному использованию преимуществ должностного (служебного) положения в целях достижения определенного результата на выборах, содержится в статье 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Устанавливая запрет на совершение определенных действий, свидетельствующих об использовании административного ресурса в избирательном процессе, указанная норма также предусматривает меры, направленные на предупреждение подобного поведения. В частности, все зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей.

Ранее перечень субъектов, обязанных брать временный отпуск на период избирательной кампании, был значительно шире и включал в себя выборных должностных лиц, однако впоследствии претерпел существенное сокращение. Мотивируя данные изменения, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что освобождение депутатов от должностных обязанностей на длительный срок препятствует стабильной работе представительных органов власти и негативно влияет на процесс государственного строительства.

Реализация положений статьи 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на практике далека от идеала. В первую очередь, это связано с тем, что в подавляющем большинстве случаев суды принимают сторону должностных лиц и не усматривают в их действиях использование административного ресурса. Из пятидесяти проанализированных судебных решений только в одном констатировано противоправное использование должностного положения в период избирательной кампании. Камнем преткновения в данном случае выступает доказывание агитационной цели, которая должна присутствовать в действиях лица, выполняющего свои публичные функции. С учетом того, что перечень обстоятельств, указывающих на незаконное использование административного ресурса, в соответствии с позицией пленума Верховного суда Российской Федерации является закрытым и не подлежит расширительному толкованию, доказать противоправный характер действий кандидата достаточно сложно. Например, при рассмотрении спорных ситуаций суды не принимают во внимание тот факт, что степень информационной активности депутата, зарегистрированного в качестве кандидата, в течение избирательной кампании возрастает в несколько раз по сравнению с аналогичным временным промежутком в межвыборный период. «Ни законодатель, ни правоприменитель не считают данную ситуацию какой-то правовой аномалией» – отметила О. В. Роньжина.

В целях повышения эффективности предупреждения противоправного использования административного ресурса в избирательном процессе необходимо дополнительно гарантировать права «простых» кандидатов на законодательном уровне. В качестве конкретных предложений в литературе рассматриваются следующие варианты: считать все действия кандидата в ходе избирательной кампании именно как действия, согласующиеся с обладанием статусом кандидата в выборный орган, на выборную должность ^{[90, c. 155]}, распространить обязанность уходить в предвыборный отпуск на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности ^{[91, c. 38]} либо, по мнению докладчика, установить соразмерные преференции для кандидатов, не обладающих преимуществами должностного (служебного) положения.

Интересным с точки зрения опыта зарубежных стран представляется так называемый «институт неизбираемости», когда государственные или муниципальные служащие, замещающие определенные должности, не могут участвовать в выборах, в том числе в течение нескольких лет после прекращения своих полномочий. В решении по делу «Гитонас (Gitonas) и другие против Греции» Европейский Суд по правам человека посчитал, что подобное ограничение статуса должностных лиц соответствует Европейской конвенции по правам человека и обеспечивает нормальную процедуру проведения выборов.

С докладом о роли органов прокуратуры в противодействии коррупции в избирательном процессе выступила Е. А. Жигалова, заместитель начальника отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Красноярского края, младший советник юстиции. В течение 2015–2016 гг., в период избирательных кампаний по выборам депутатов представительных органов местного самоуправления и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, прокуратурой Красноярского края выявлено свыше 600 нарушений закона, внесено 230 представлений, свыше 170 протестов, объявлено свыше 80 предостережений.

В настоящий момент, учитывая предстоящие выборы Главы государства, а также нестабильную геополитическую ситуацию в мире, особую роль приобретает не только правозащитная функция прокуратуры, но и ее координирующая роль в деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе при осуществлении надзора за исполнением законодательства о выборах. Исходя из организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в предстоящем электоральном цикле внимание прокуратуры Красноярского края будет акцентировано на обеспечении взаимодействия с различными субъектами избирательного процесса.

По словам Е. А. Жигаловой, в настоящее время в прокуратуре Красноярского края создается межведомственная рабочая группа по вопросам соблюдения избирательных прав граждан и соблюдения законности при подготовке и проведении выборов всех уровней, участие в работе которой примут не только правоохранительные органы края, но и должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления и члены избирательных комиссий. Целью совместной работы является участие на постоянной основе в разработке и осуществлении коллективных программ, проведение мероприятий, информационный обмен, методическая, разъяснительная, организационная помощь.

Результатом совместных действий при проведении выборов выступает получение своевременной, достоверной и полной информации о состоянии законности в ходе избирательного процесса, позволяющей, в частности, анализировать структуру и динамику избирательных правоотношений не только в ходе конкретной избирательной кампании, но и в межвыборный период, а также планировать собственную деятельность и деятельность других органов, намечать и проводить мероприятия, адекватные выявленным обстоятельствам.

Е. А. Акунченко, член Избирательной комиссии Красноярского края с правом решающего голоса, младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета посвятил свое выступление некоторым аспектам определения и предупреждения коррупционной преступности в избирательном процессе. Теоретическое осмысление этого крайне негативного социального явления в течение новейшей истории российского государства происходит достаточно интенсивно. Его различные аспекты нашли свое отражение в нескольких десятках научных работ отечественных специалистов в области политологии, социологии, истории и права. Несмотря на это, приходится констатировать, что в настоящий момент вопрос об исчерпывающем перечне форм и видов коррупции в избирательном процессе не решен и остается открытым.

Действуя в пределах традиционной криминологической методологии, коррупционную преступность в избирательном процессе можно определить как исторически изменчивое социальное и уголовно-правовое негативное явление, представляющее собой систему коррупционных преступлений, совершенных субъектами избирательного процесса в период организации и проведения выборов. Вместе с тем определение преступности через систему преступлений вынуждает нас обратиться к вопросу о том, какие уголовно наказуемые деяния относятся к числу коррупционных и какие из них наиболее характеры для сферы электоральных отношений. Принимая за основу содержание совместного указания Генпрокуратуры России и МВД России «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности», можно выделить две группы преступлений, множество которых и составляет категорию «коррупционная преступность в избирательном процессе».

К первой группе следует отнести составы преступлений, основным непосредственным объектом которых выступают общественные отношения, возникающие в связи с реализацией избирательных прав граждан, а именно:

· пп. «а» и «б» ч. 2 ст. 141 УК РФ (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, соединенное с подкупом или совершенное лицом с использованием своего служебного положения);

· ст. 141.1 УК РФ (нарушение порядка финансирования избирательной кампании);

· ч. 2 ст. 142 УК РФ (фальсификация избирательных документов, соединенная с подкупом).

Во вторую группу следует включить составы преступлений, основным непосредственным объектом которых выступают иные общественные отношения (отношения, направленные на обеспечение нормального функционирования органов власти, отношения собственности и другие). Данные преступления совершаются, в том числе, субъектами избирательного процесса и в силу наличия у них специального статуса могут быть отнесены к числу коррупционных. Среди них:

· ч. 3 ст. 159 УК РФ (мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения);

· ч. 3 ст. 160 УК РФ (присвоение и растрата, совершенные лицом с использованием своего служебного положения);

· ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями);

· ст. 290 УК РФ (получение взятки);

· ст. 292 УК РФ (служебный подлог) и другие.

По мнению докладчика, на сегодняшний день в исследованиях, посвященных коррупционной преступности в избирательном процессе, неоправданно мало внимания уделяется второй группе преступлений. Практика показывает, что, например, в сфере деятельности участковых избирательных комиссий мошенничество, присвоение и растрата, служебный подлог и другие составы коррупционных преступлений по уровню распространения и размеру коррупционной выгоды опустились на уровень «бытовой» коррупции. Изучение материалов уголовных дел дает основания полагать, что большинство из привлеченных к ответственности участковых председателей не осознавали противоправный характер своего поведения. Это обстоятельство в очередной раз подчеркивает необходимость проведения антикоррупционного просвещения и антикоррупционного образования большинства субъектов избирательного процесса.

«Мы провели мониторинг мероприятий, включенных в актуальные планы избирательных комиссий субъектов Федерации по противодействию коррупции, на предмет просветительской работы в отношении членов нижестоящих комиссий и получили неутешительный результат. Обсуждение вопросов предупреждения коррупции в избирательном процессе с представителями территориальных избирательных комиссий упоминается только в двух из них. В свою очередь, представители участковых избирательных комиссий вообще не упоминаются в качестве объектов антикоррупционного просвещения. Такое состояние дел вряд ли можно назвать отвечающим целям государственной политики противодействия коррупции» – подытожил Е. А. Акунченко.

В заключительном выступлении пленарного заседания А. А. Алмиева, член Избирательной комиссии Красноярского края с правом решающего голоса на постоянной (штатной) основе рассказала о роли средств массовой информации в процессе формирования антикоррупционного мировоззрения участников избирательного процесса. Для того, чтобы более полно раскрыть содержание указанной темы, сперва докладчиком было предложено коснуться такого емкого понятия, как правосознание. Но не правосознания как такового, а правосознания главного участника избирательного процесса – избирателя. Эта вполне себе самостоятельная форма правосознания пока малоизучена, научных работ по ней едва ли можно насчитать десяток. Однако потребность в ее изучении крайне высока. И не только потому, что доверие к выборам падает, а потому, что правоприменительная практика идет в разрез тем идеальным образам, представлениям о демократии и народовластии, которые так долго вынашивались в нашем обществе.

По мнению представителей науки, позитивное законодательство не может кардинально «перестроить» исходный культурно-исторический смысл правосознания, поскольку последнее имеет в своем основании соответствующую культуру, жизненный уклад народа, его историю. Но может понуждать социальные сообщества, к примеру, партии или средства массовой информации, действовать сообразно социальным или правовым идеалам. В настоящий момент взаимодействие этих двух источников напряжения не дает эффективного результата в виде общественного согласия по главным вопросам повестки дня. Профессиональное правосознание конфликтует с обыденным, идеологическому давлению сверху противостоит психологическое сопротивление снизу, и пространство консенсуса между ними зыбкое. Применительно к выборам мы наблюдаем разочарование избирателей, как следствие – снижение явки и усиление администрирования выборным процессом. А причина кроется в фундаментальном противоречии двух разных картин мира, баланс между которыми пока не найден.

В политической философии устоялось два проекта организации общественной жизни в современную эпоху: либеральный и республиканский. Первый подход защищает сферу личной свободы от государства, религии, национальных предрассудков, морали, ценностей – от любых социальных регуляторов, кроме закона. В основе идентичности здесь мыслится правильность (правда, понимаемая как истина). Политический и избирательный процесс здесь формируют обменные отношения на основе экономического принципа: выгода должна превышать издержки, связанные с принятием решения. В рамках второго подхода, исторически прижившегося в России, господствующее положение занимает политическая воля государства, которая обеспечивает и гарантирует существование и реализацию прав граждан путем поддержания порядка. В основе идентичности здесь мыслится моральность (правда, понимаемая как справедливость), а политический процесс – как достижение общего блага на основе общих традиций и норм. В центре правовой системы – гражданин, то есть человек, находящийся в определенной правовой связи с государством.

Когнитивный (и не только) диссонанс возникает на стыке этих двух картин мира. Масс-медиа и позитивное законодательство транслируют в общество одни социальные и правовые идеалы, а народ в своей массе исповедует другие. Главные же события разворачиваются по ходу проведения выборов. Конфликт этих двух мировоззренческих концепций обостряется именно в период выборов, достигает в день голосования своего пика. Усилия активных субъектов избирательного процесса направлены на эмоционально-волевую сферу избирателя, чей голос при должном подходе можно успешно конвертировать в мандат избранного должностного лица. По мнению одних, ценность мандата состоит именно в том, что его обладатель не связан волей избирателей и может действовать свободно. По мнению других, ценность мандата состоит в право-обязанности его обладателя влиять на характер принимаемых органами власти решений в интересах избирателей. По мнению одних, важна формальная процедура, формальное соответствие, по мнению других – реальное равенство прав и возможностей.

Некоторые манипулятивные техники уже давно легализованы (предвыборная агитация), другие – прямо запрещены (подкуп избирателей). «Нестандартные решения» бытуют в серой зоне и представляют собой предмет резонансных обращений в правоохранительные органы. На пресечение именно манипулятивных техник, внедряющих в сознание и практику циничное потребительское отношение к демократическим процедурам, должны быть направлены усилия всех тех, кто определяет форму и содержание избирательного процесса, обеспечивает арбитраж в избирательных спорах, осуществляет контроль и надзор со стороны общества и государства. Противопоставить рынку здесь можно суровость уголовной санкции, угрозу «оранжевых революций», бунта или – правовое воспитание, основанное на балансе интересов личности, государства и капитала. «Без помощи средств массовой информации тут не обойтись. Понятно, что такая весомая задача требует чуть ли не долгосрочной государственной программы, но начинать можно и с малого» – подчеркнула А. А. Алмиева.

После завершения пленарного заседания форум продолжил работу в формате дискуссионных площадок.

Модераторами первой дискуссионной площадки «Актуальные вопросы ответственности за совершение коррупционных деяний в избирательном процессе» выступили В. А. Номоконов, д-р юрид. наук, профессор кафедры уголовного права и криминологии Дальневосточного федерального университета, вице-президент Российской криминологической ассоциации и Н. В. Щедрин, д-р юрид. наук, профессор кафедры деликтологии и криминологии Сибирского федерального университета.

Базовый доклад на тему «Проблемы финансирования избирательных кампаний и политических партий: спорные вопросы законодательства и практики» представил С. А. Подъяпольский, канд. филос. наук, директор юридического агентства «Антикризисный центр». Выступающий затронул широкий спектр вопросов в сфере гражданского, административного и уголовного законодательства и привел практические примеры финансовых злоупотреблений в ходе выборов.

Например, в соответствии с пунктом 6 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, вправе для целей своей избирательной кампании использовать без оплаты из средств избирательного фонда недвижимое и движимое имущество (за исключением ценных бумаг, печатной продукции и расходных материалов), находящееся в его пользовании (в том числе на правах аренды) на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов. Вместе с тем в г. Ленск Республики Саха (Якутия) отделение партии заключило договор со школой о «безвозмездной аренде» помещения вне установленных процедур, а затем предоставило это помещение в безвозмездное пользование кандидату. В качестве возможного решения С. А. Подъяпольский предложил установить обязанность партий сообщать в соответствующие избирательные комиссии о недвижимом имуществе, находящемся в пользовании на день публикации решения о назначении выборов.

Один из многочисленных вопросов, которые были заданы докладчику, и вызвавший бурную дискуссию состоял в следующем: «Налогоплательщики несут огромные расходы на проведение выборов. Часто под видом экономии средств упраздняются прямые выборы глав местного самоуправления. Однако недавно ряд губернаторов по собственному желанию покинули свои посты и теперь придется изыскивать средства на проведение досрочных выборов. Должны ли ушедшие в отставку без объяснения причин возместить хотя бы часть затрат на проведение выборов?».

Большой интерес вызвало выступление С. В. Навального, канд. юрид. наук, члена Избирательной комиссии Красноярского края с правом решающего голоса, рассказавшего о появлении новых противоправных избирательных технологий. По словам докладчика, на недавних выборах большое распространение получило привлечение к работе в день голосования наблюдателей, вознаграждение которым выплачивалось заблаговременно. Расхождение количества лиц, получивших деньги за роль наблюдателя, и количества лиц, фактически находившихся на избирательных участках в день голосования, по мнению С. В. Навального, свидетельствует об организации массового подкупа избирателей.

И. Н. Толстикова, канд. юрид. наук, советник комитета по государственному устройству, законодательству и местному самоуправлению Законодательного Собрания Красноярского края высказала мнение о том, что избыточное количество антикоррупционных запретов и обязанностей, возлагаемых на выборных должностных лиц вне зависимости от уровня соответствующих представительных органов власти, иногда приводит на местах к «кадровому голоду». Например, в текущем году депутаты сельских поселений столкнувшись с необходимостью заполнять декларации о доходах и, как следствие, с юридического ответственностью за несвоевременное или недостоверное предоставление указанных сведений. В результате жители сельских поселений, и без того неохотно участвовавшие в политической жизни своих муниципальных образований, фактически бойкотируют местные выборы.

Модераторами второй дискуссионной площадки «Предупреждение коррупционных практик в процессе информационного обеспечения выборов» выступили А. А. Алмиева, член Избирательной комиссии Красноярского края с правом решающего голоса на постоянной (штатной) основе и И. А. Зайцев, депутат Законодательного Собрания Красноярского края.

Базовый доклад, посвященный особенностям коррупции в процессе информационного обеспечения выборов, представила И. В. Брежнева, заместитель руководителя Агентства печати и массовых коммуникаций Красноярского края. По мнению докладчика, несмотря на отдельные вопиющие случаи использования представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, своего служебного положения в целях извлечения противоправной выгоды в период организации и проведения выборов, в целом сферу информационного обеспечения выборов следует считать свободной от коррупционных проявлений. Однако с учетом того, что законодательство, регламентирующее информационную составляющую избирательного процесса, перенасыщено оценочными категориями, лучшим средством предупреждения возможных коррупционных проявлений будут являться большее уточнение правовых предписаний и единообразная практика их применения.

Модератор А. А. Алмиева предложила участникам дискуссионной площадки познакомиться со стандартами информационного обеспечения выборов, установленными законом. В частности, к числу таковых относятся критерии, позволяющие разграничивать информирование от предвыборной агитации с одной стороны, и информационные материалы о выборах от информационных материалов о текущей профессиональной деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, – с другой.

Наибольшую дискуссию вызвали положения закона, устанавливающие запрет на использование изображений физических лиц в агитационных материалах кандидатов, поскольку самым востребованным на региональном уровне является формат интервью. Данная норма запрещает использовать в кадре изображение журналиста, в результате чего интервьюер вынужден сидеть спиной или в пол-оборота к зрительской аудитории – так или иначе скрывая свое лицо. Рассуждая на данную тему, модератор дискуссионной площадки И. А. Зайцев упомянул известную американскую телеведущую О. Уинфри, бравшую когда-то интервью у самой себя. Подобное заимствование, хотя бы и вынужденное, вряд ли найдет понимание у провинциальной аудитории, поэтому необходима законодательная инициатива, адресованная федеральному законодателю.

Жаркие споры возникли относительно тех положений закона, которые запрещают дискриминацию кандидатов при информировании избирателей об избирательных событиях и действиях в новостных программах и публикациях. Одни информационные поводы редакции средств массовой информации находят интересными и важными, а другие – малозначительными. К одним событиям редакционные коллективы готовятся, а другие даже при наличии письменного уведомления кандидата, игнорируют. По мнению А. А. Алмиевой подобные подходы не отвечают ни принципам добропорядочности, ни принципу равенства прав кандидатов, к утверждению которых необходимо стремиться.

Много внимания было уделено информационному обеспечению выборов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. По мнению участников, именно эта сфера наиболее уязвима и мало защищена от угроз и манипуляций как со стороны недобросовестных пользователей сети, так и со стороны агентов с иностранным участием. В качестве проблемы было обозначено отсутствие законоположений, гарантирующих срочность и обязательность исполнения требований избиркомов на запрет распространения информации, размещенной в социальных сетях и на иных ресурсах, контролируемых Российской Федерацией.

Модераторами третей дискуссионной площадки «Основные формы коррупции в различных сферах избирательного процесса и их предупреждение» выступили С. К. Илий, канд. юрид. наук, заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и А. М. Привалов, секретарь Избирательной комиссии Красноярского края.

Базовый доклад на тему «Правовые режимы антикоррупционной безопасности персональной информации участников избирательного процесса» представил С. И. Гутник, старший преподаватель кафедры деликтологии и криминологии Сибирского федерального университета. По мнению докладчика, весьма актуальным вопросом становится обеспечение антикоррупционной безопасности персональной информации участников избирательного процесса, от содержания статуса которых зависит правовой режим персональной информации. Например, персональная информация избирателей может свободно обрабатываться избирательными комиссиями различного уровня, но строго для целей проведения выборов. В отношении всех остальных случаев действует правовой режим личной и семейной тайны. Если же речь идет о персональной информации кандидатов на выборные должности, то их персональная информация не только может свободно обрабатываться, но и подлежит обязательному опубликованию. Анализ судебной практики свидетельствует о том, что различные манипуляции с персональной информацией участников избирательного процесса в целях противоправного извлечения выгоды могут наносить серьезный ущерб правам и законным интересам этих субъектов. В частности:

· сотрудники избирательных комиссий, осуществляющие обработку персональных данных избирателей, могут злоупотребить своим положением и, исходя из корыстной или иной личной заинтересованности, могут осуществить продажу соответствующих баз данных злоумышленникам;

· сотрудники избирательных комиссий, имея корыстную или иную личную заинтересованность, могут осуществлять различные неправомерные действия с персональной информацией об избирателях, уничтожая, искажая или внося в нее несанкционированные изменения;

· злоумышленники могут использовать полученные персональные данные избирателей для их розыска в целях последующего подкупа.

По завершению доклада О. В. Иванников, член Совета Ассоциации НКО по защите избирательных прав «Гражданский контроль», акцентировал внимание участников дискуссионной площадки на том, что не следует забывать о «презумпции доверия избирательной системе», поскольку изначально большинство членов комиссий нижестоящего уровня принимают участие в выборах не для того, чтобы подделывать подписи кандидатов, продавать данные избирателей или «творить любое другое зло», а для того, чтобы помочь своим согражданам осуществить право голоса.

В свою очередь И. А. Дамм, канд. юрид. наук, и.о. заведующего кафедрой деликтологии и криминологии, директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета подчеркнула, что подобные выступления представителей науки не следует воспринимать как «обвинение в тотальной продажности», поскольку главная задача антикоррупционного просвещения состоит в том, чтобы предупредить субъектов избирательного процесса о правовых последствиях деяний, которые в обыденном сознании не воспринимаются в качестве коррупционных. И случаи, известные судебной практике, только наглядное тому подтверждение.

В дальнейшем обсуждение участников площадки развернулось вокруг наиболее распространенных форм коррупции в избирательном процессе, а также наиболее эффективных средствах предупреждения данного негативного социального явления. Наибольшую дискуссию вызвали вопросы квалификации деяний, которые традиционно принято определять в качестве так называемых «избирательных технологий». И в теории, и на практике вопрос об их правомерности остается отрытым.

С одной стороны, использование избирательных технологий осуществляется в установленных законом пределах и во многом носит «творческий характер». Исходя из данной позиции, правоограничения представляют собой лишь условность, а многочисленные дефекты законодательства о выборах позволяют достигать требуемый электоральный результат разнообразными способами, смысловое наполнение которых явно выступает за пределы этики и морали.

С другой – основная задача органов власти заключается в том, чтобы в должной степени обеспечить выявление и ограничение противоправного электорального поведения, которое формально не нарушает нормативных предписаний, но вместе с тем наносит вред избирательным отношениям.

Выводы

После окончания дискуссионных площадок модераторы подвели итоги работы III Сибирского антикоррупционного форума с международным участием «Антикоррупционная безопасность избирательного процесса: состояние и перспективы». Насыщенная программа мероприятия позволила участникам рассмотреть основные проблемы изучения и предупреждения коррупции в избирательном процессе с различных сторон. Широкий спектр вопросов, затронутых в ходе научно-практического обсуждения, позволяет говорить о высокой актуальности предложенной темы, исчерпать которую с одного раза не представляется возможным.

Основным результатом форума следует признать следующий тезис: обеспечение антикоррупционной безопасности избирательного процесса невозможно без активной и инициативной деятельности избирательных комиссий различного уровня по антикоррупционному просвещению и антикоррупционному образованию субъектов избирательного процесса. Коррупция – не враг, пришедший извне, коррупция – это то, что порождаем мы сами, и справиться с ней можно лишь путем кропотливой работы каждого члена общества, прежде всего, над собой. Организационно-техническое обеспечение форума осуществляли студенты – члены Антикоррупционного студенческого клуба Сибирского федерального университета, на футболках которых белым по черному выписан слоган: «Коррупция неистребима, пока все проходят мимо». Лучше, пожалуй, не скажешь.