Legal Regulation of Using Technical Intelligence Equipment in France

Litvinov Ivan Mikhailovich PhD in Law Associate Professor at the Department of Copyright and Environmental Law of Dmitry Mendeleev University of Chemical Technology of Russia  125047, Russia, Moscow, Miusskaya ploshchad', 9, room 601 agilon@ya.ru Other publications by this author

Декларация прав человека и гражданина 1789 г., являющаяся составной частью Конституции Французской Республики 1958 г., закрепила, что «свобода состоит в возможности делать все, что не наносит вреда другому; таким образом, осуществление естественных прав каждого человека ограничено лишь теми пределами, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами. Пределы эти могут быть определены только законом» ^{[1, с. 135]}. Конституция Пятой Французской Республики фактически не содержит каких-либо гарантий неприкосновенности личности или частной жизни граждан. В ст. 34 устанавливается, что «закон устанавливает правила, касающиеся гражданских прав и основных гарантий, предоставленных гражданам для пользования личными свободами» ^{[2, с. 87]}.

Тем не менее с 1960-х годов во Франции действует механизм административного ограничения конституционных прав, в частности в отношении права на неприкосновенность корреспонденции и телефонных переговоров. При этом вплоть до 1991 года во французском законодательстве отсутствовали как основания административного перехвата сообщений, так и детализация порядка его осуществления. И это несмотря на то, что законом № 73-1227 от 31 декабря 1973 года Французская Республика ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая допускает вмешательство в осуществление права на тайну корреспонденции только на основании закона в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц ^[3].

Как справедливо отмечает В.А. Жилкин, «несанкционированный доступ в частную жизнь человека является нарушением Всеобщей декларации прав человека. К сожалению, международные документы, регламентирующие применение средств слежения за гражданами, еще не выработаны, и фактически вопрос доступа спецслужб в личную жизнь человека определяется только демократичностью внутренней политики, уровнем террористической угрозы и степенью доверия правительства к гражданам. В этой связи вопрос о прослушивании телефонов и чтении личной переписки людей в социальных сетях спецслужбами остается открытым. В рамках проблемы борьбы с терроризмом и преступностью права человека, в частности на тайну корреспонденции, подвергаются нарушению. Но зачастую это единственный способ уменьшить количество жертв террористических актов или же избежать их вовсе. И все же на фоне верховенства права и уважения прав человека речь в таких случаях должна идти исключительно об ограничении прав человека, но никак не о прямом их нарушении» ^[4].

Стоит добавить, что для предотвращения нарушения прав граждан в национальном законодательстве предусматриваются механизмы контроля за использованием технических средств разведки, как внешние (судебный или административный), так и внутренние.

Одним из первых органов внутреннего контроля стала административная комиссия при межминистерской группе контроля (le groupement interministériel de contrôle (GIC)), созданная решением Премьер-министра от 28 марта 1960 года. Указанная комиссия обобщала информацию о санкционированных случаях ограничения права на неприкосновенность переговоров, а также отслеживала соответствие проводимых мероприятий компетенции органа, производящего мероприятие.

В 1973 году во Франции была создана парламентская комиссия по контролю административных служб, осуществляющих прослушивание телефонных переговоров (commission de contrôle des services administratifs procédant aux écoutes téléphoniques). Итогом работы данной комиссии стало предложение о принятии закона, которым бы регламентировалась деятельность по ограничению права на неприкосновенность переговоров, а также порядок осуществления контроля за такой деятельностью. Аналогичное предложение появилось в 1982 году по итогам деятельности комиссии, возглавляемой председателем Кассационного суда.

В 1991 году Европейский Суд по правам человека, указал, что во Франции «ни в одном документе не определены категории лиц, телефоны которых могут быть прослушаны по постановлению суда, равно как не определен характер правонарушений, при котором возможно прослушивание. Ничто не обязывает судью определить продолжительность данной меры. Равным образом не установлен порядок составления итоговых протоколов, фиксирующих прослушанные разговоры. Не оговорены меры предосторожности, которые должны приниматься для сохранения записей в целости и сохранности на случай возможной проверки их судьей (сейчас он с трудом может установить номер и длину оригинальных лент) или адвокатом. Не определены обстоятельства, при которых записи могут или должны быть размагничены, а также когда необходимо уничтожать ленты с записями» (например, при снятии обвинения или при оправдании судом)^[5]. В целях совершенствования механизма ограничения права на тайну корреспонденции, телеграфных, почтовых и иных отправлений, телефонных переговоров был подготовлен и принят Закон «О тайне электронных отправлений», а также поправки в Уголовно-процессуальный кодекс^[6].

В результате де-юре созданы два механизма ограничения права на неприкосновенность частной жизни: административный («interceptions administratives», «interceptions de sécurité») и уголовно-процессуальный («interceptions judiciaires»). В законодательстве появились строгие указания на основания и продолжительность использования технических средств разведки, а также создан независимый административный орган контроля за их использованием – Национальная комиссия по контролю за перехватами в сфере безопасности (la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS)). Она формировалась из 3 членов: председателя (назначаемого Президентом Республики на 6 лет из числа кандидатов, представленных вице-председателем Государственного совета и председателем Кассационного суда), одного сенатора и одного депутата. На комиссию возлагался контроль за законностью как установления контроля за переговорами отдельных, так и законностью использования средств перехвата.

В данном законе предусматривалась возможность осуществлять перехват электронных сообщений в административном порядке на срок не более 4 месяцев в целях получения сведений в интересах национальной безопасности, защиты экономического и научного потенциала, предупреждения терроризма и борьбы с организованной преступностью.

Что касается использования технических средств разведки в уголовно-процессуальном порядке, то в соответствии со ст. 100 УПК Франции, на основании письменного решения следственного судьи может проводиться перехват, запись и перевод электронных отправлений. При этом данное ограничение прав и свобод может устанавливаться на срок до 4 месяцев с возможностью однократного продления и только в отношении подозреваемых в совершении преступлений или уголовных проступков, наказание за которые превышает 2 года лишения свободы.

Вплоть до 2015 года порядок использования технических средств разведки во Франции практически не изменялся. Так, в 2004 году в УПК Франции была добавлена ст. 100-7, устанавливающая, что в отношении судей, депутатов и адвокатов использование технических средств разведки допускается лишь с санкции председателя или прокурора соответствующей судебной инстанции, палаты парламента или председателя коллегии адвокатов.

В 2006 году полномочия Национальной комиссии по контролю за перехватами в сфере безопасности были расширены: она получила возможность контроля за фактами доступа к информации о соединениях между абонентами^[7].

Необходимость внесения корректив в деятельность данной комиссии стала очевидна гораздо раньше. Если на момент создания Национальной комиссией по контролю за перехватами в сфере безопасности в 1991 году ее членами были проконтролированы 1180 запросов на прослушивание телефонных переговоров, то к 2014 году наблюдается практически двукратный увеличение числа запросов – 2190. Таким образом, в 2014 году членам Комиссии приходилось в среднем рассматривать до 6 запросов в день. При этом основная масса запросов была направлена Министерством внутренних дел в отношении лиц, подозреваемых в причастности к террористической деятельности.

Как справедливо отмечает А.С. Попов, решения Комиссии не базировались на компетентной оценке работы спецслужб, а являлись по своему характеру преимущественно политическими. Однако со стороны французских органов внутренней разведки не наблюдалось протестов по отношению к деятельности данной комиссии. А.С. Попов предположил, что происходило в следствии того, что «генеральный директор внутренней безопасности не имеет достаточных полномочий и самостоятельности, напрямую подчинен министру внутренних дел Франции, который, в свою очередь, как это ни парадоксально, не будет «до последнего» отстаивать служебные интересы своего ведомства. Причина заключается во французской политической практике. Так как министр внутренних дел Франции не замкнут в одной профессиональной сфере обеспечения правопорядка и безопасности, он не ограничен потолком «главного полицейского». Это ограничивает его действия, не позволяет полностью действовать в интересах собственного министерства и реализовать оптимальные решения в сфере внутренней безопасности, в том числе борьбы с терроризмом»^[8].

Достаточно показательным является «дело братьев Куаши». В июне 2014 г. Национальная комиссия по контролю за перехватами в сфере безопасности (CNCIS) выдала распоряжение о прекращении прослушивания телефонных разговоров Саида и Шерифа Куаши. Несмотря на то, что они находились под подозрением органов внутренней разведки Франции. Через полгода братья Куаши совершили серию нападений, унесших жизни 12 человек. Сообщник братьев А. Кулибали в период с октября 2014 г. по январь 2015 г. использовал 13 различных телефонных номеров в преступных целях. В течение последних четырех месяцев А. Кулибали порядка 400 раз созванивался и вел смс-переписку с сообщником Адн Нэзаром, который поставлял ему оружие. Только за 72 часа, предшествовавших террористической атаке на редакцию сатирического журнала, А. Кулибали и Адн Нэзар связывались по телефону около 50 раз ^[9]. «Если бы CNCIS не наложил запрет на прослушивание братьев Куаши и их окружения, теракты можно было бы предотвратить»^[8].

С отдельными выводами А.С. Попова можно не согласиться. Во-первых, несмотря на то, что генеральный директор внутренней безопасности формально подчинен министру внутренних дел, он мог бы поставить вопрос о необходимости производства административного перехвата в отношении подозреваемых в подготовке террористического акта на заседании Совета по разведке. Поэтому вполне возможно было направить повторный запрос на прослушивание переговоров, лиц подозреваемых в причастности к террористической деятельности, через Министерство обороны, чего сделано не было. Во-вторых, проведение административного перехвата в соответствии с Законом о 1991 г. санкционировал Премьер-министр Французской Республики. Комиссия же имела право в случае нарушения требований закона отменить решение главы исполнительной власти. Представляется маловероятным, чтобы Комиссия отменила решение при наличии у органов внутренней разведки Франции достаточных доказательств, свидетельствующих о причастности братьев Куаши к противоправной деятельности.

Террористические атаки, совершенные во Франции в период с 2012 по 2017 гг., послужили основанием для существенной корректировки законодательства Пятой Республики. И если до 2014 года корректировка носила точечный характер. То в 2015-2017 гг. было принято два закона «О противодействии терроризму», два закона «Об общественной безопасности», закон «О разведке»^[10]. Правовые нормы, указанных законов, внесли изменения практически во все отрасли французского права. В результате были расширены полномочия правоохранительных и специальных служб по ограничению конституционных прав граждан, усилена ответственность за преступления террористической и экстремистской направленности, изменены правила пограничного контроля и пребывания на территории Франции.

Национальная комиссия по контролю за перехватами в сфере безопасности (CNCIS) была преобразована в Национальную комиссию по контролю за техническими средствами разведки (Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement). Изменение носило не только номинальный характер. Корректировке подверглись, как порядок формирования Комиссии, так и основания и процедура использования технических средств разведки. Отныне Комиссия формируется из 9 членов: двух депутатов и двух сенаторов; двух членов Государственного совета; двух членов Кассационного суда; лица, обладающего знаниями в сфере информационных технологий, назначаемого по предложению председателя органа, уполномоченного в сфере регулирования электронных коммуникаций и почты.

Расширены основания использования технических средств разведки в рамках административной процедуры. В соответствии со статьей L811-3 Кодекса внутренней безопасности специальные разведывательные службы могут использовать технические средства разведки в целях защиты и продвижения фундаментальных интересов Нации. К последним относятся:

1. Государственная независимость, территориальная целостность и национальная оборона;

2. Основные внешнеполитические интересы, исполнение европейских и международных обязательств, а также предупреждение иностранного вмешательства;

3. Основные экономические, промышленные и научные интересы Франции;

4. Предупреждение терроризма, посягательств на республиканскую форму правления; деятельности, направленной на поддержание или восстановление ликвидированных объединений; коллективных посягательств на общественный порядок; деятельности организованной преступности; распространения оружия массового поражения.

Был расширен круг субъектов, имеющих право на ограничения права на неприкосновенность частной жизни. Если ранее использовать технические средства разведки могли только специальные службы, то в соответствии со статьей L811-4 на основании заключения Национальной комиссии по контролю за техническими средствами разведки, декретом Государственного совета подразделения Министерств обороны, внутренних дел, юстиции, экономики, бюджетной и таможенной политики могут быть наделены таким правом.

В новой редакции закона предусмотрена возможность санкционирования Премьер-министром использования технических средств разведки даже при отрицательном заключении Национальной комиссии по контролю за техническими средствами разведки. В случае нетерпящем отлагательств, Премьер-министр или одно из уполномоченных им лиц, может санкционировать использование технических средств разведки без предварительного заключения Национальной комиссии.

Комиссия может в любой момент обратиться к Премьер-министру, ответственному министру или службе с рекомендацией (recommandation) о прекращении использования технических средств разведки и уничтожении собранных разведывательных сведений если:

1. Разрешение на использование технических средств разведки было дано с нарушением;

2. Средства разведки, используются с нарушением закона;

3. Сбор данных, их перевод, выдержки из них, хранение или их уничтожение осуществлялись с нарушением.

Что касается ограничения права на неприкосновенности переговоров, осуществляемого в уголовно-процессуальном порядке, то в нем тоже произошли изменения^[11]. Так продолжительность перехвата, записи электронных отправлений отныне может устанавливаться на срок до 2 лет, в случае производства следствия по особо опасным преступлениям. Уголовно-процессуальный кодекс Французской Республики был дополнен ст. 706-95, определяющей основания и порядок перехвата электронных отправлений. В случае расследования очевидных преступлений или особо опасных преступлений и уголовных проступков судья (le juge des libertés et de la détention) на основании ходатайства прокурора может санкционировать перехват, запись и перевод электронных отправлений, а также доступ к отправлениям, сохраненным в базах данных.

В Российской Федерации действующее законодательство об оперативно-розыскной деятельности и Уголовно-процессуальный кодекс предусматривают, что прослушивание телефонных переговоров (контроль и запись телефонных и иных переговоров) допускаются на основании судебного решения. Единственное исключение касается оперативно-розыскных мероприятий по обеспечению собственной безопаности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Законом допускается их проведение без судебного решения при наличии письменного согласия гражданина ^[12].

Другие основания ограничения конституционного права на неприкосновенность частной жизни в административном порядке относятся к исключительным правовым режимам. В частности на период проведения контртеррористической операции допускается введение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов. Решение о проведении (прекращении) контртеррористической операции принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности ^[13]. В случае введения военного положения на основании указов Президента Российской Федерации может осуществляться контроль за объектами коммуникации и связи ^[14].

Подводя итоги можно отметить следующее: во-первых, расширение полномочий французских правоохранительных органов и специальных служб по ограничению права на неприкосновенность частной жизни свидетельствует скорее об усилении контроля за гражданами, чем о противодействии террористической угрозе; во-вторых, основания использования технических средств разведки в административном порядке указывают на то, что данные средства будут преимущественно использоваться в контрразведывательной деятельности; в-третьих, контроль за использованием технических средств разведки в административном порядке является достаточно формальным и вряд ли может служить гарантией от возможных злоупотреблений со стороны отдельных сотрудников французских специальных служб; в-четвертых, в законодательстве Российской Федерации закреплены возможности осуществления внесудебного ограничения конституционного права на неприкосновенность переговоров и отправлений, но в рамках особых правовых режимов или в деятельности по обеспечению собственной безопасности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; в-пятых, расширение оснований административного ограничения права на неприкосновенность частной жизни в Российской Федерации представляется возможным в силу роста угроз безопасности в информационной сфере.