Development of the Legal Status of Imperial Senate of Finland in the XIXth - Early XXth Centuries

Dusaev Rostislav Naufaldovich Doctor of Law professor, department head at Northern Institute (branch) of All-Russian State University of Justice (under the Ministry of Justice of Russia) 185002, Russia, Respublika Kareliya, g. Petrozavodsk, ul. Onezhskoi Flotilii, 51 gospravovaya_rpa10@mail.ru Dusaeva Miroslava Rostislavovna assistant at Northern Institute (branch) of the All-Russian State University of Justice (Ministry of Justice of Russia) 185002, Russia, Respublika Kareliya, g. Petrozavodsk, ul. Onezhskoi Flotilii, 51 gospravovaya_rpa10@mail.ru

Larichev Aleksandr Alekseevich PhD in Law Associate Professor at the Department of administrative, financial and information law of the Northern Branch of The All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia) 185002, Russia, Petrozavodsk, ul. Onezhskoi Flotilii, 51 alexander.larichev@gmail.com Other publications by this author

Эволюция правового статуса Сената как высшего административного и судебного органа Великого княжества Финляндского в составе Российской империи, при всей важности рассматриваемого вопроса для отечественной истории государства и права, достаточно скупо освещена в современной научной литературе. Надо отметить, что основной объем научной аналитики по данному вопросу относится к деятельности дореволюционных юристов России (М.А. Губченко, Э.Н. Берендтс и др.), а также некоторых финских специалистов ХХ века (М.Мали, А.Бергхольм, Х.Хольмберг). Современный анализ историографических источников, а также первичных юридических документов рассматриваемого периода, при этом, позволяет не только определить специфику эволюции статуса Финляндского Сената, но и выделить соответствующие ее этапы.

Прообразом будущего Финляндского Сената являлся Правительствующий Совет, созданный в 1809 г. в качестве «верховного правительственного места» ^{[1, C. 235]} – высшего органа образуемого центрального управления Великого княжества Финляндского. И если Государственный Совет Шведского королевства был заменен в 1789 г. королем Густавом III Советом министров Швеции и Комитетом по подготовке рассмотрения общегосударственных дел, а также высшим Судом Шведского королевства, которые не имели непосредственного отношения к создаваемым органам высшего управления Великим княжеством Финляндским, то проект Манифеста и Регламента «О Правительствующем Совете» 1809 г. был разработан с помощью известных финляндских и российских государственных деятелей того времени, принят боргосским Сеймом и утвержден Императором.

Поэтому он полноправно занял место среди Основных законов Великого княжества, составлявших Финляндскую Конституцию. До Сейма 1863-1864 г. более ни один законодательный акт не принимался подобным образом, а потому не имел равноценной ему силы.

Хотя данный закон не определял полномочий Императора на территории Великого княжества, но из содержания Формы Правления 1772 г., завершавшей так называемую «Эру свобод» Шведского королевства, было понятно, что власть монарха на территории Великого княжества Финляндского, как бывшей части Шведского королевства, была ограничена. С этим никак не хотели соглашаться многие русские юристы конца XIX – начала ХХ вв., т.к. им трудно было принять, что на территории какой-то части Российской империи, Император был несколько ограничен в своих полномочиях (тем более, что начиная с Николая I и заканчивая Николаем II, все русские монархи приносили клятву верности Финляндской Конституции, вступая на престол).

Таким образом, Правительствующий Совет должен был осуществлять совместно с монархом (Великим князем Финляндским) верховное управление Финляндией ^{[2, S.41-43]}. Вместе с тем, в Великом княжестве Финляндском в 1809 г., помимо органа верховной исполнительной и судебной власти – Правительствующего Совета был также образован законодательный орган – Сейм. Реализация данной модели не была ничем новым ни для Шведского королевства, где до реформы 1789 г. помимо законодательного органа – Риксдага существовал Королевский (государственный) Совет – Риксрод, объединявший высшие административные и судебные функции; ни для Российской Империи, где до проведения судебной реформы 1864 г. также судебная власть еще не была полностью отделена от административной. Другое дело, что в Российской империи вплоть до создания Государственной Думы даже законосовещательные органы не действовали самостоятельно без одобрения и патроната Императора.

Идея о совместном отправлении единым органом административных и судебных функций, которая была реализована и в деятельности Правительствующего Сената Российской империи, нашла свое воплощение в двухпалатной структуре Правительствующего Совета Великого княжества Финляндского, который подразделялся на так назывемые Хозяйственный (общеадминистративный) и Судебный департаменты ^{[1, С.244-245, 241]}; ^{[3, S.35,33]}.

Структура, компетенция и функции этого высшего административного органа Княжества были определены в уже упомянутом Учреждении Правительствующего Совета и его Регламенте от 6 августа 1809 г. ^{[1, С.235-245]}; ^{[4, С.17-18]}. В Хозяйственном департаменте, занимавшимся управлением всей Финляндией, насчитывалось 10 членов, а в Судебном департаменте – 11 членов вместе с прокурором ^{[1, С.235-236]}.

Переименование Правительствующего Совета в Императорский Финляндский Сенат в 1816 г. ознаменовало повышение степени автономии Финляндии, увеличивая значение высшего правительственного органа Великого княжества (поскольку именно он, а не генерал-губернатор должен был замещать отсутствовавшего в Турку царя). Оно также ставило прежний Правительствующий Совет вровень с Сенатом Царства Польского (с которым была оформлена реальная уния с 1815 г.) ^{[5, S.12-14]}.

Под наименованием Императорского Финляндского Сената этот орган просуществовал до Февральской революции 1917 г., а под именем Финляндского Сената – вплоть до обретения этой страной государственной независимости.

Значение Сената Великого княжества Финляндского было весьма велико, и это вытекает не только из тех функций, которые он выполнял, но и из того высокого статуса которым обладали финляндские сенаторы. Они являлись чиновниками четвертого класса согласно общеимперской «Табели о рангах». Руководители (начальники) экспедиций были чиновниками того же четвёртого класса, заместитель председателя Императорского Сената являлся чиновником третьего класса ^{[6, S.6-7]}; ^{[7, S.5-23]}. Формальный председатель Сената – он же генерал-губернатор был в разные годы чиновником третьего или второго класса, а министр статс-секретарь по делам Великого княжества Финляндского был чиновником второго класса ^{[7, S.5,7-9,13]}.

Получается, что чиновник, который в большинстве случаев докладывал финляндские дела Императору и должен был обязательно быть подданным Княжества, стоял по своему положению в Империи выше финляндского генерал-губернатора (русского подданного монарха), который на практике лишь изредка пользовался этим правом, а в основном лишь передавал Сенату распоряжения Императора, касавшиеся Финляндии.

Сложилась своеобразная дуалистическая практика в системе высшего управления Княжеством: сенатские административные дела докладывались Императору министром статс-секретарём по делам Великого княжества Финляндского, а распоряжения Императора по вопросам управления Княжеством доводились до сведения финляндских сенаторов генерал-губернатором Великого княжества. Формально числясь председателем Сената, генерал-губернатор по сути был лишь его почетным должностным лицом, поскольку, в силу незнания соответствующими русскими чиновниками ни шведского, ни финского языков, они чрезвычайно редко присутствовали на заседаниях департаментов Сената.

В основном, генерал-губернаторы полагались на директоров своей канцелярии, которые традиционно были финляндцами и владели этими языками. Последние доводили до генерал-губернаторов своеобразные эссе по содержанию протоколов Судебного и Хозяйственного департаментов, при этом у генерал-губернаторов не было права на приостановление не понравившихся им решений данных органов. Они могли лишь прилагать к подобным решениям свои мнения, которые через статс-секретарей попадали к Императорам.

Как верховный блюститель закона в Княжестве, генерал-губернатор мог лишь надзирать за законностью и обоснованностью вынесения приговоров по уголовным делам ^{[8, С.275]}. Но и тут дело осложнялось тем, что судопроизводство в судах любой инстанции Великого княжества велось исключительно на шведском и финском языках. На данном примере явственно видно, насколько широко развилась государственная автономия Великого княжества Финляндского даже при Николае I, который отнюдь не потакал либеральным начинаниям в стране, ведь статс-секретарь по делам Великого княжества Финляндского был возведен в ранг общеимперского министра в 1834 г., в правление Николая Павловича ^{[9, С.235]}; ^[10] . А это означало резкое повышение административных полномочий должностного лица, которым мог стать только подданный Княжества, свободно владевший финским или шведским языком, хотя по долгу службы он и находился в столице империи – русском городе Санкт-Петербурге.

Хозяйственный департамент Сената подразделялся на пять экспедиций: Финансовую, Счетную и Камерную, Милиционную, Учредительной полиции и Духовных дел ^{[11, С.95]}. В компетенцию Хозяйственного департамента входило ведение дел, относящихся к государственному («публичному») управлению Великим княжеством, а также координация вопросов, разрешавшихся коллегиями, образующими систему управления Княжеством, надзор за местными органами государственного управления Финляндии ^{[1, C.245-249]}. Что касается Судебного департамента, то он занимался лишь надзором «за отправлением в Финляндии правосудия», официально не являясь верховным судом данного Княжества, не рассматривая ни уголовных, ни гражданских дел в виде аппеляционной инстанции ^{[12, S.11-13]}. Лишь в 1918 г. Судебный департамент Финляндского Сената превратился в Верховный Суд независимой Финляндии.

Хотя в Великом княжестве в XIX в. ещё не существовало самостоятельной административной юстиции, Хозяйственный департамент Сената был правомочен рассматривать жалобы как физических так и юридических лиц на неправомерные решения финляндских губернаторов, а также на аналогичные нормативные акты, исходившие от представителей губернских правлений, и на действия чиновников – как центрального административного аппарата Княжества, так и его губернских служб, ущемлявшие или умалявшие права подданных Княжества.

Кроме того, Хозяйственный департамент мог пересматривать административные решения и действия должностных лиц, которые были приняты или произведены формально на законных основаниях, но с явно выраженным пристрастным отношением к лицам, на которых эти решения или действия чиновников распространялись. Таким образом, можно сделать вывод о выполнении Хозяйственным департаментом функций фактического Административного суда Финляндии.

Поскольку Хозяйственный департамент, управляя Великим княжеством, лучше всех знал о потребностях последнего, то именно он был уполномочен подготавливать законопроекты, которые затем через Статс-секретаря поступали на рассмотрение Императора. Так в период временной пассивности Финляндского сейма с 1809 по 1863 гг. формировалось благодаря царским указам, манифестам и рескриптам административное и экономическое законодательство.

Проблем, связанных с Основными законами Великого княжества, крупными кодификационными и реформаторскими законоподготовительными работами деятельность Хозяйственного департамента не касалась, поскольку они, согласно Конституции Финляндии, относились к исключительной совместной компетенции Сейма и Государя Императора.

В течении XIX в. самостоятельность Финляндского Сената в делах государственного управления росла, что было вызвано поступательным развитием государственной автономии Великого княжества. Как отмечает М.А. Губченко, в этот период ряд малозначительных дел стал решаться самим Сенатом без предварительного доклада Великому князю Финляндскому – Императору Всероссийскому ^{[13, С.25]}.

Увеличение компетенции Сената продолжалось до конца XIX в. Соответствующий перечень полномочий нашел отражение как в новом Учреждении Финляндского Сената 1892 г. ^[14], так и в Императорском Постановлении о нем же, последовавшем через 4 года ^[15].

Такое положение сохранялось до реформы 1902 г., по которой были резко увеличены правомочия генерал-губернатора Финляндии Н.И. Бобрикова, назначенного на этот пост в 1898 г. и убитого финляндским студентом-националистом Евгеном Шауманом в 1904 г. ^[16]; ^[17].

В 1902 г. появилось Высочайшее Постановление от 26 августа. Оно начиналось утверждением, что отныне Сенат действует только под руководством генерал-губернатора. Кроме того, в делопроизводство Хозяйственного департамента и его экспедиций был введен русский язык (наряду с финским и шведским). Состав Сената отныне должен был комплектоваться только по представлению генерал-губернатора Императору ^{[13, C.28]}; ^[16].

Эти положения позволили бы впервые включить в состав сенаторов русских, натурализовавшихся в Финляндии, если бы русский язык в Финляндском сенате не оказался в положении «мертворожденного ребенка», а для будущих русских чиновников высокого ранга в Великом княжестве не ввели бы дополнительно требование об обязательном окончании ими Императорского Александровского университета в Хельсинки ^{[18, S.136]}.

Для того, чтобы сделать сенаторов более послушными генерал-губернатору, учреждалось так называемое Особое Присутствие Сената (из числа всех членов Собрания Хозяйственного департамента и двух членов Судебного департамента). Оно должно было осуществлять предание суду всех финляндских чиновников (независимо от их ранга) за служебные преступления, а также делать представления генерал-губернатору о назначении на государственную гражданскую службу, о получении чиновниками очередных классных чинов, об их продвижении по службе и, наконец, о выходе в отставку с пенсией ^{[13, C.29]}.

Однако революция 1905 г. нарушила планы царского Правительства. Отменённые Постановлением от 8 сентября 1902 г. двадцать статей Учреждения Императорского Финляндского Сената 1892 г., а также положения Высочайшего Постановления от 23 июля 1896 г. вновь обрели силу и действие ^[19]; ^[20]. Поэтому Финляндии удалось сохранить почти в неприкосновенности систему высшего административного управления вплоть до обретения государственной независимости.

Подводя итоги, следует выделить несколько этапов эволюции правового статуса Финляндского Сената в ХIХ- начале ХХ вв: 1) 1809 – 1816 гг. – формирование Правительствующего Совета и определение его функций как высшего административного и судебного органа власти на территории Великого княжества Финляндского; 2) 1816 – 1902 гг. – преобразование Совета в Финляндский Императорский Сенат, развитие организационной и функциональной составляющих правового статуса указанного органа; 3) 1902–1905 гг. – ограничение правового статуса Сената, с усилением роли генерал-губернатора в организации его деятельности; 4) 1905–1917 гг. – восстановление правового статуса Сената в положение до реформы 1902 г.

Следует отметить, что анализ содержания рассматриваемых этапов показывает эволюцию статуса Сената и его влияние не только на развитие административно-управленческих отношений в Великом княжестве Финляндском, но и значительную роль рассматриваемого органа в развитии административного и экономического законодательства Финляндии в период XIX– начале XX века.