The Reform of the Police in Modern Sweden: Constitutional and Legal Aspect

Usanov Dmitry Olegovich Head of the Transport Department of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in Northwestern Federal District 199155, Russia, St. Petersburg, nab. Morskaya, 33-3 mitya.usanov@gmail.com Other publications by this author

Одной из тенденций конституционно-правового развития современных демократических государств стало реформирование органов внутренних дел, направленное на совершенствование их деятельности в интересах государства, общества и личности, что наиболее актуально звучит в условиях вызовов переживаемой эпохи, таких как глобализация, терроризм, незаконная миграция. В ходе реформы Министерства внутренних дел в Российской Федерации (2011-2012) произошло образование полиции, правовое положение которой оказалось закреплено Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» ^[1]. Отечественная полицейская реформа, носившая во многом конституционно-правовой характер, имеет интересные аналоги в зарубежном праве. В рамках настоящей статьи внимание будет уделено преобразованию полиции в Швеции (2010-2015), означавшей внесение изменений в конституционное законодательство королевства. Обращение к данной теме позволяет выявить возможные перспективы совершенствования деятельности органов внутренних дел России в рамках концепции «полиция на службе общества» на основе уникального зарубежного опыта.

Проведение радикальной реформы полиции в Швеции 2012-2015 гг. привело к централизации управления органами правопорядка и стало основным содержанием современного этапа эволюции конституционно-правового статуса полиции. Решение о необходимости совершенствования полицейской системы в направлении отказа от ее децентрализации, было оформлено директивой правительства (Regeringskansliet) 2010:75 «Новая организация для полиции?» от 8 июля 2010 г. ^[2]. В соответствии с Директивой за подготовку реформы, в том числе проведение соответствующего парламентского расследования, должен был отвечать специальный парламентский комитет. Основное предложение правительства заключалось в создании централизованной, доступной и видимой полиции, обладающей полномочиями и компетентностью бороться с преступностью по всей стране. Не менее важным кабинету представлялась идея усиления партнерства полиции с иными правоохранительными органами внутри страны (прокуратура, таможня, налоговые органы, пенитенциарная система), объединенными в 2009-2010 гг. с целью финансовой и управленческой оптимизации в одну государственную структуру (enmyndigheter) с социальными службами ^[3]. В качестве перспектив рассматривалось также более активная интеграция с полицией скандинавских стран и стран-участниц Европейского союза. Правительство полагало, что необходимо создание независимого органа для расследования деятельности полиции, включая Службу безопасности Швеции. Данные предложения получили развитие в деятельности парламентского комитета.

В отчетном докладе парламентского Полицейского комитета, названном «Последовательная шведская полиция» (En sammanhållen svensk polis) ^[4] от 30 марта 2012 г., были представлены правовые, организационные, экономические, кадровые и иные обоснования предполагаемой реформы полиции. Основное предложение парламентского комитета предусматривало реорганизацию Национального полицейского совета, полицейских органов 21 округа, Национальной лаборатории судебной медицины в единое полицейское агентство, с выделением полиции безопасности в независимый орган государственной власти. Территориальное управление предполагалось осуществлять в пределах полицейских районов. В каждом районе должен быть создан полицейский совет, отвечающий за мониторинг полицейской деятельности. Для работы с населением предусматривалось создание контактных пунктов ^{[4, p.48]}.

Предложения о модернизации полицейской системы формально не затрагивали основ конституционно-правового положения полиции: она оставалась включенной в судебную систему государства, сохраняла статус государственной службы; правовое регулирование осуществлялось на основе норм, содержавшихся в Законе о полиции 1984 г. и других законодательных актах. В тоже время, доклад Полицейского комитета содержал требование внести конституционные поправки в несколько нормативных правовых актов, не относящихся к конституции, но имеющих конституционное значение. К ним относились: 1) Закон о полиции (Polislag) (1984: 387) ^[5]; 2) Положение о полиции (Polisförordningen) (1998:1558) ^[6]; 3) Постановление о процедуре рассмотрения дел о преступлениях, совершенных сотрудниками полиции (Förordningen) (2010:1031) ^[7]; 4) Постановление о предварительном расследовании (Förundersökningskungörelse) (1947:948) ^[8].

В законопроекте, касающемся изменений Закона о полиции (Polislag), предлагалась переформулировать содержание раздела 4 (§4). До 2012 г. § 4 закреплял, что «каждый округ представляет собой полицейский округ. В каждом в полицейском округе есть ответственный орган полиции для полицейской работы в округе. Правительство или орган, назначенный правительством, решает должен ли полицейский орган выполнять обязанности полиции вне его района. Полицейские чиновники являются государственными служащими при полиции, если правительство не примет иного решения. Правительство определяет статус сотрудника полиции» ^{[9, p.14]}.

Новая редакция предполагала принципиально иное содержание: «Полиция и служба безопасности вместе образуют полицию. Полиция отвечает за полицейские операции в стране, за исключением той деятельности полиции, за которую отвечает полиция безопасности как указано в разделе 7. Полицейские являются должностными лицами полиции или полиции безопасности, если правительство не предписывает ничего иного. Правительство самостоятельно определяет статус полицейского» ^{[4, p.365]}.

Данное предложение предусматривало закрепление в системе органов публичной власти единого полицейского органа (Polismyndigheten) (Polismyndigheten дословно может переводиться как полицейская власть – прим. автора), юридически независимого от полиции безопасности (Säkerhetspolisen, сокращенно – SÄPO или СЭПО). При этом законодатель предложил широко толковать термин «полиция» (polisen), понимая под ним все полицейские силы, в том числе и полицию безопасности. Таким образом, предложенная редакция раздела 4 Закона полиции, означала существенное изменение в конституционно-правовом статусе полиции, основу которого должен был составлять принцип единства данного правоохранительного органа и статуса служащих.

Второе предложение Полицейского комитета означало изменение содержания параграфа 7(§7), который ранее устанавливал компетенцию упразднявшегося Национального полицейского совета ^{[4, p. 367]}. Новая редакция предполагала установление ответственности полиции безопасности за действия полиции, направленные на предотвращение и выявление преступлений против национальной безопасности. Предполагалось, что правительство может установить ответственность СЭПО и за иные действия полиции. Но проведение органом государственной безопасности полицейской деятельности должно было строиться на положениях общего полицейского законодательства .

В 2013 г. парламентским комитетом было также проведено дополнительное расследование, касающееся создания новых органов надзора за полицейской системой и прокуратурой ^[10]. Результатом данного расследования стала подготовка двух законопроектов: во-первых, закона по надзору за полицией и некоторыми другими правоохранительными органами; во-вторых, о внесении изменений в Закон о конфиденциальности (2009: 400) ^[11]. Предусматривалось, что новым независимым органом по надзору за правоохранительной системой должен стать Совет по безопасности и защите целостности (Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden).

Материалы парламентского расследования заложили фундамент дальнейшего конституционно-правового реформирования полицейской системы, что привело к преобразованию полиции в единую систему к 1 января 2015 г. Реорганизацию планировалось поручить специальному следователю, но для более эффективной реализации программы было также решено сформировать независимый временный орган – Комитет по реализации (Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten) во главе с судьей Томасом Роленом ^[12], ответственный перед правительством.

В 2013 г. риксдагом были приняты поправки в законодательные акты, составляющие сегодня конституционно-правовую основу деятельности полиции. Меморандум парламента «Новая полицейская организация – дополнительные конституционные поправки» ^[13] содержал предложения о внесении поправок в 202 нормативных правовых акта, на основе которых осуществлялось регулирование организации и деятельности шведской полиции, прежде всего: Закона об оружии (1996 г: 67); Закона о социальных услугах (2001: 453); Закона о публичности и тайне (2009: 400); Закона о безопасности пациентов (2010: 659); Закона о надзоре за камерами (2013: 000). Необходимые изменения были внесены в законодательство в Закон о полиции 1984 г. (в редакции 2014:588) и Постановление о предварительном расследовании 1947 г. (в редакции 2014:260). Некоторые полицейские законы остались без изменений, например, Положение o внутреннем контроле (2007: 603).

Законодатель также отменил действие многих нормативных правовых актов, на основе которых регулировалась организация и деятельность полиции Швеции до 2015 г. В частности, к 1 января 2015 г. юридическую силу утратили: «Положение о полиции» (1998 г.); «Постановление о процедуре рассмотрения дел о преступлениях, совершенных сотрудниками полиции» (2010 г.); «Постановление о раскрытии информации о полиции» (1999 г.) (2014:1105).

Одновременно произошло создание современного полицейского законодательства. Следует отметить принятие риксдагом нового Положения о полиции (2014:1104) ^[14] и Положения (2014:1103), включающего инструкции для полиции безопасности ^[15].

Обновленное конституционное законодательство стало фундаментом единой полицейской системы, существующей с 1 января 2015 г. К этому моменту полиция Швеции насчитывала 20 051 сотрудников полиции, а общее финансирование составляло более 21 миллиарда шведских крон ^[16].

Сегодня полицейская система Швеции разделена на два агентства – Шведскую полицейскую службу и Шведскую полицию безопасности. Высший органом управления Шведской полицейской службы является Национальный комиссар полиции, назначаемый правительством. Ему подчиняются Национальный департамент операций (NOA) и Национальный центр судебной экспертизы (NFC). Территория страны разделена на семь полицейских регионов, во главе которых стоят комиссары, назначаемые и контролируемые Национальным комиссаром полиции. В свою очередь полицейские районы разделены примерно на 30 полицейских округов. Обеспечение безопасности и защиты конституционных прав и свобод граждан, было возложено на полицию безопасности. К 2017 году численность национальной полицейской службы составила 28 500 сотрудников.

Полицейская реформа была направлена на реализацию положения – «быть ближе к гражданам, стать более доступными и вместе обеспечивать безопасность, правовую определенность и демократию» ^[17].

Таким образом, реформирование шведской полицейской системы осуществлялось в два этапа: на первом этапе (2010-2012) велась масштабная подготовительная работа на уровне правительства и профильного комитета риксдага, результатом которой стала подготовка пакета законопроектов, дополнявших существующее конституционное законодательство Швеции. Второй этап – 2013-2015 – характеризовался активной законодательной работой 2014 г. и проведением необходимых организационно-технических мероприятий специальным комитетом Т. Ролена во взаимодействии со всеми правоохранительными органами королевства.

Сделаем вывод, что реформа шведской полиции 2010-2015 гг. носила конституционно-правовой характер, так как была направлена, прежде всего, на совершенствование принципов организации и деятельности полиции в системе органов публичной власти Швеции. Реформа привела к необходимому юридическому разделению национальной полицейской службы и полиции безопасности, в тоже время составляющих полицейскую систему. Преобразование правоохранительной системы способствовало также укреплению демократического государственно-политического режима, возложив на полицию обязанность защиты прав и свобод человека и гражданина. Модернизация потребовала внесения изменений в важнейшие нормативные правовые акты Швеции, отмену устаревших законов и принятие современных законодательных актов, образующих конституционно-правовые основы статуса шведской полицейской системы. Существенным коррективам подвергся Закон о полиции 1984: 387 (в редакции 2014 г.). Были приняты новое «Положение о полиции (2014:1104)» и «Положение (2014:1103), включающее инструкции для полиции безопасности». Важно, что организация полицейской системы утвердилась на конституционных принципах единства, ответственности, приоритета прав и свобод человека и гражданина.