The norms of primary law as a legal foundation of the activity of European Union in the area of security and defense, including collaboration with NATO

Pashkovskaya Irina Grantovna Leading Scientific Associate, the Center for Euro-Atlantic Security, Institute for International Studies, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, g. Moscow, pr-t Vernadskogo, 76 irina-pashkovsky@mail.ru Other publications by this author

Правовым фундаментом деятельности Евросоюза во внешнеполитической и военнополитической сферах, включая взаимодействие Евросоюза с Организацией Североатлантического договора (Атлантический альянс, НАТО), являются положения учредительных договоров государств-членов ЕС.

Первым шагом в создании правовой основы общей внешней политики, политики безопасности и оборонной политики Евросоюза является Договор о Европейском Союзе^[1], заключенный в Маастрихте в 1992 году. Статья J.4 Титула V Положения об общей внешней политике и политике безопасности Маастрихтского договора устанавливает общую внешнюю политику и политику безопасности, которая включает все вопросы, касающиеся безопасности Евросоюза, в том числе возможное формирование общей оборонной политики, которая может со временем привести к общей обороне.

Не наделяя институты Евросоюза оборонительными полномочиями, Статья J.4 Маастрихтского договора содержит обращение к Западноевропейскому Союзу, который является неотъемлемой частью развития Евросоюза, с просьбой принимать и исполнять решения, имеющие направленность обороны Евросоюза. В Статье J.4 Маастрихтского договора также отмечается, что общая внешняя политика и политика безопасности не наносит ущерб особому характеру политики безопасности и обороны государств-членов ЕС, основана на уважении обязательств государств-членов ЕС в рамках Североатлантического договора и совместима с общей политикой безопасности и обороны НАТО.

Маастрихтский договор включает Декларацию о Западноевропейском Союзе^[2], которая состоит из двух деклараций:

I. Декларация Бельгии, Великобритании, Германии, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Франции, которые являются государствами-членами Западноевропейского Союза и также государствами-членами ЕС, о роли Западноевропейского Союза и его отношениях с Европейским Союзом и с Атлантическим альянсом^[3]. Государства-члены ЕС, которые одновременно являются государствами-членами Западноевропейского Союза, заявили о необходимости развития подлинной европейской идентичности безопасности и обороны и большей европейской ответственности в вопросах обороны. Западноевропейский Союз впредь будет развиваться как оборонительный компонент Евросоюза и как средство усиления европейской опоры НАТО, которая увеличивает вклад Евросоюза в солидарность с Атлантическим альянсом. Западноевропейский Союз назван неотъемлемой частью развития Евросоюза.

II. Декларация Бельгии, Великобритании, Германии, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Франции, которые являются государствами-членами Западноевропейского Союза^[4]. Государства-члены Западноевропейского Союза приветствуют развитие европейской идентичности безопасности и обороны и преисполнены решимости, принимая во внимание роль Западноевропейского Союза как оборонительного компонента Евросоюза и как средство усиления европейской опоры НАТО, перевести взаимоотношения Западноевропейского Союза и европейских государств на новую основу ради стабильности и безопасности в Европе.

Вторым шагом в создании правовой основы общей внешней политики, политики безопасности и оборонной политики Евросоюза является Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, Договоры, учреждающие Европейские Сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты^[5], заключенный в 1997 году. Амстердамский договор о Евросоюзе вносит изменения в положения Титула V Положения об общей внешней политике и политике безопасности Маастрихтского договора.

Статья J.7 Амстердамского договора изменяет Статью J.4 Маастрихтского договора. Положение «общая внешняя политика и политика безопасности будет включать все вопросы, касающиеся безопасности Евросоюза, включая возможное формирование общей оборонной политики, которая может со временем привести к общей обороне» дополнено уточнением «если Европейский совет примет такое решение», а также изменением формулировки «возможное формирование общей оборонной политики» на «постепенное формирование общей оборонной политики».

Статья J.7 Амстердамского договора о Евросоюзе также содержит дополнение – Евросоюз будет способствовать более тесным институциональным отношениям с Западноевропейским Союзом с целью возможной интеграции Западноевропейского Союза в Евросоюз, если Европейский Совет примет такое решение.

Амстердамский договор о Евросоюзе включает Декларацию Западноевропейского Союза о роли Западноевропейского Союза и его отношениях с Европейским Союзом и с Атлантическим альянсом^[6], которой подтверждается, что Западноевропейский Союз является неотъемлемой частью развития Евросоюза, обеспечивающей Евросоюзу доступ к оперативному потенциалу, особенно в контексте Петерсбергских задач, и существенным элементом развития европейской идентичности безопасности и обороны в рамках НАТО.

Третьим шагом в создании правовой основы общей внешней политики, политики безопасности и оборонной политики Евросоюза является Ниццский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, Договоры, учреждающие Европейские Сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты^[7], заключенного в 2001 году. Ниццский договор Статьей 17^[8] Ниццского договора не вносит изменений или дополнений в положения о политике безопасности и взаимодействии Евросоюза с НАТО, однако, содержит Декларацию о европейской политике безопасности и обороны^[9], которой заявляется, что целью Евросоюза – быстрое превращение в действующую европейской политики безопасности и обороны.

Четвертым шагом в создании правовой основы общей внешней политики, политики безопасности и оборонной политики Евросоюза является Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, Договоры, учреждающие Европейские Сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты^[10], заключенный в 2007 году. Титул V Положения об общей внешней политике и политике безопасности Маастрихтского, Амстердамского и Ниццского договоров переименован в Титул V Общие положения о внешней деятельности Евросоюза и особые положения об общей внешней политике и политике безопасности Лиссабонского договора. Титул V Лиссабонского договора содержит две главы: Главу 1 Общие положения о внешней деятельности Евросоюза и Главу 2 Особые положения об общей внешней политике и политике безопасности, которая состоит из двух разделов: Раздел 1 Общие положения, Раздел 2 Положение об общей политике безопасности и обороны, который включает следующие статьи.

Статья 28 A Лиссабонского договора^[11] устанавливает, что общая политика безопасности и обороны является неотъемлемой частью общей внешней политики и политики безопасности Евросоюза. Развитие общей политики безопасности и обороны подразумевает постепенное формирование общей обороны Евросоюза. В случае и когда Европейский совет единогласно примет решение об общей обороне Евросоюза, Европейский совет также рекомендует государствам-членам ЕС в соответствии с конституционными требованиями принять решение об общей обороне Евросоюза.

Общая внешняя политика и политика безопасности Евросоюза обеспечена оперативным потенциалом, состоящим из гражданских и военных ресурсов государств-членов ЕС. Евросоюз может использовать гражданские и военные ресурсы, переданные государствами-членами ЕС Евросоюзу, за пределами Евросоюза в миссиях по поддержанию мира, предотвращению конфликтов и укреплению международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН. Государства-члены ЕС, которые совместно учредят многонациональные силы обороны, могут также предоставить Евросоюзу данный совместный потенциал для использования в рамках общей политики безопасности и обороны.

Устремления государств-членов ЕС направлены на постепенное повышение мощи оборонного потенциала. В этом контексте задачей Европейского агентства обороны является определение оперативных потребностей и содействие их соответствию, выявление недостатков и принятие мер, направленных на укрепление промышленно-технологической базы оборонного сектора, участие в выработке европейской политики военного потенциала и вооружений и оказание помощи Совету ЕС в оценке качества и оптимальности военного потенциала.

Решения по общей политике безопасности и обороны, включая решения, инициирующие проведение миссий за пределами Евросоюза, принимаются Советом ЕС, действующим единогласно, по предложению государства-члена ЕС или по инициативе Высокого представителя Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности, который вместе с Еврокомиссией может предложить использование гражданских и военных ресурсов Евросоюза.

Если государство-член ЕС является жертвой вооруженной агрессии на его территории, другие государства-члены ЕС будут обязаны оказать помощь и содействие этому государству-члену ЕС всеми средствами в их распоряжении в соответствии со Статьей 51 Устава ООН. Указанное обязательство перед государством-членом ЕС, ставшим жертвой агрессии, не наносит ущерб особому характеру политики безопасности и обороны государств-членов ЕС.

Общая политика безопасности и обороны Евросоюза является совместимой с общей политикой безопасности и обороны НАТО и уважает обязательства государств-членов ЕС, являющихся государствами-членами НАТО, перед НАТО, в рамках которой реализуется оборона государств-членов НАТО, согласно Североатлантическому договору. Государства-члены ЕС, военный потенциал которых удовлетворяет более высоким критериям и которые взяли друг перед другом более высокие обязательства в области обороны Евросоюза с целью выполнения самых сложных задач, учреждают постоянное структурированное сотрудничество в рамках Евросоюза.

Статья 28 B Лиссабонского договора называет операции, в ходе выполнения которых Евросоюз может использовать гражданские и военные ресурсы государств-членов ЕС. В перечень операций с привлечением гражданских и военных ресурсов государств-членов ЕС, на проведение которых Евросоюз получил полномочия, включены: совместные операции по разоружению, гуманитарные и спасательные операции, операции по военному консультированию и помощи, по предотвращению конфликтов и поддержанию мира, операции боевых сил в процессе кризисного управления, в том числе миротворчество и пост-конфликтная стабилизация. Вышеуказанные операции, а также поддержка третьих стран в борьбе с терроризмом на их территории, способствуют борьбе против терроризма. Полномочия на принятие решений о проведении перечисленных операций, включая определение цели, задач, средств и других параметров, предоставлены Совету ЕС. Высокий представитель Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности, действуя под руководством Совета ЕС и в тесном и постоянном контакте с Комитетом по политике и безопасности, обеспечивает координацию гражданских и военных аспектов этих операций.

Статья 28 C Лиссабонского договора устанавливает, что Совет ЕС может поручить исполнение операции группе государств-членов ЕС, которые заявили о готовности и имеют необходимый потенциал для решения поставленной задачи. Эти государства-члены ЕС, взаимодействуя с Высоким представитель Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности, договариваются между собой о порядке выполнении задачи. Государства-члены ЕС, участвующие в проведении операции, регулярно информируют Совет ЕС о ходе ее выполнения по своей инициативе или по просьбе какого-либо государства-члена ЕС. Государства-члены ЕС незамедлительно информируют Совет ЕС, если завершение выполнения операции влечет серьезные последствия или требует изменения цели, масштаба и условий, определенных для выполнения задачи. В таких случаях Совет ЕС должен принять необходимые решения.

Статья 28 D Лиссабонского договора устанавливает задачи, за выполнение которых под руководством Совета ЕС несет ответственность Европейское агентство обороны: разработка оптимальных параметров военных потенциалов государств-членов ЕС и оценка соблюдения государствами-членами ЕС указанных параметров военных потенциалов; определение совместимости военных потенциалов государств-членов ЕС; инициирование и осуществление многосторонних проектов, направленных на сотрудничество государств-членов ЕС в формировании оптимальных, совместимых военных потенциалов; содействие в осуществлении совместных исследовательских проектов в области военных технологий; выявление и внедрение эффективных мер по укреплению промышленной и технологической базы оборонного сектора и повышению эффективности военных расходов. Европейское агентство обороны открыто для всех государств-членов ЕС, желающих быть его частью. В рамках Европейского агентства обороны создаются особые группы, объединяющие государства-члены ЕС, участвующие в совместных проектах. Европейское агентство обороны выполняет свои задачи при необходимости во взаимосвязи с Еврокомиссией.

Статья 28 E Лиссабонского договора устанавливает, что государства-члены ЕС, которые желают участвовать в постоянном структурированном сотрудничестве, удовлетворяют критериям и приняли на себя обязательства по созданию оптимальных военных потенциалов, согласно Протоколу о постоянном структурированном сотрудничестве, информируют об этом Совет ЕС и Высокого представителя Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности. В течение трех месяцев после уведомления Совет ЕС квалифицированным большинством голосов после консультации с Высоким представителем Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности принимает решение об учреждении постоянного структурированного сотрудничества и об участвующих в нем государствах-членах ЕС.

Государства-члены ЕС, которые на более позднем этапе пожелают участвовать в постоянном структурированном сотрудничестве, уведомляют об этом Совет ЕС и Высокого представителя Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности. Совет ЕС квалифицированным большинством голосов после консультации с Высоким представителем Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности принимает решение, подтверждающее участие заинтересованных государств-членов ЕС, которые удовлетворяют критериям и взяли соответствующие обязательства. В голосовании Совета ЕС по данному вопросу участвуют только государства-члены ЕС, участвующие в постоянном структурированном сотрудничестве.

Если государство-член ЕС, участвующее в постоянном структурированном сотрудничестве, более не удовлетворяет критериям или более не в состоянии выполнять принятые на себя обязательства, Совет ЕС может принять решение, приостанавливающее участие данного государства-члена ЕС в постоянном структурированном сотрудничестве. В голосовании Совета ЕС по данному вопросу участвуют только государства-члены ЕС, участвующие в постоянном структурированном сотрудничестве, за исключение государства-члена ЕС, участие которого приостанавливается. Любое государство-член ЕС, которое желает выйти из постоянного структурированного сотрудничества, должно уведомить об этом намерении Совет ЕС, который принимает к сведению, что рассматриваемое государство-член ЕС прекратило участие.

Все иные решения и рекомендации Совета ЕС в отношении постоянного структурированного сотрудничества принимаются единогласно только участвующими государствами-членами ЕС.

Протоколом о Постоянном структурированном сотрудничестве, учрежденном Статьей 28 А Договора о Европейском Союзе^[12]Лиссабонского договора (Статьей 1) установлено, что постоянное структурированное сотрудничество открыто для любого государства-члена ЕС, которое обязуется: интенсивно развивать оборонный потенциал до оптимального; участвовать в деятельности Европейского агентства обороны по оптимизации оборонного потенциала, исследований и военно-промышленных мощностей; вносить вклад в участие в операциях Евросоюза, а именно, быть готовым предоставить для участия в операциях Евросоюза боевые подразделения с элементами поддержки государств-членов ЕС, включая транспорт и материально-техническое обеспечение, которые способны выполнять задачи, в частности в ответ на просьбы ООН, в течение 5-30 дней с продлением до 120 дней.

В обязанности государств-членов ЕС, участвующих в постоянном структурированном сотрудничестве, входит (Статья 2): сотрудничество в достижении утвержденного уровня инвестиционных расходов на оборону в свете безопасности и международных обязательств Евросоюза; гармонизация национальных военных структур с военными структурами других государств-членов ЕС посредством идентификации военных потребностей, объединения и специализации оборонных средств и потенциалов; сотрудничество в подготовке кадров и материально-технического обеспечения; принятие мер для достижения готовности, совместимости и быстрого развертывания боевых сил государств-членов ЕС; возможный пересмотр национальных конституциональных процедур принятия решений об участии боевых подразделений государств-членов ЕС в операциях Евросоюза, проводимых совместно многонациональными подразделениями государств-членов ЕС; совместная работа государств-членов ЕС в военной области для достижения наилучших результатов без ущерба для деятельности НАТО; участие в основных совместных и евросоюзовских программах, реализуемых Европейским агентством обороны. Европейскому агентству обороны (Статья 3) поручено регулярно оценивать степени участия государств-членов ЕС в постоянное структурированное сотрудничество.

Статья 188 R Титула VII Оговорка о солидарности^[13] Лиссабонского договора устанавливает, что Евросоюз и государства-члены ЕС будут действовать совместно в духе солидарности, если государство-член ЕС является объектом террористической атаки или жертвой стихийного или антропогенного бедствия. Евросоюз мобилизует все инструменты в его распоряжении, включая военные ресурсы, предоставленные государствами-членами ЕС, для того, чтобы: предотвратить террористическую атаку на территории государств-членов ЕС; защитить демократические институты и гражданское население от любой террористической атаки; оказать помощь государству-члену ЕС на его территории по просьбе властей государства-члена ЕС, в случае террористической атаки; оказать помощь государству-члену ЕС на его территории по просьбе политических властей государства-члена ЕС, в случае стихийного или антропогенного бедствия. В случае если государство-член ЕС является объектом террористической атаки или жертвой стихийного или антропогенного бедствия, другие государства-члены ЕС должны оказать помощь по просьбе его властей. Координация действий государств-членов ЕС по защите, спасению и оказанию помощи потерпевшему государству-члену ЕС должна осуществляться в Совете ЕС. Европейский совет должен регулярно оценивать угрозы Евросоюзу с тем, чтобы Евросоюз и государства-члены ЕС могли принять эффективные меры.

***

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

В основу деятельности Евросоюза в области безопасности и обороны, в том числе осуществляемой во взаимодействии с НАТО, заложены нормы первичного права Евросоюза. Правовым фундаментом общей политики безопасности и обороны Евросоюза являются положения учредительных договоров, заключенных государствами-членами ЕС, начиная с 1992 года.

Начиная со вступления в силу в 1993 году Маастрихтского договора, положениями которого установлена общая внешняя политика и политика безопасности и неотъемлемой частью развития Евросоюза назван – как оборонительный компонент Евросоюза и как средство усиления европейской опоры НАТО – Западноевропейский Союз, получивший от Евросоюза полномочия принимать и исполнять решения, направленные на обеспечение обороны Евросоюза, оборонительную функцию Евросоюза в целом осуществлял Западноевропейский Союз.

Начиная со вступления в силу в 2009 году Лиссабонского договора, положениями которого была установлена являющаяся неотъемлемой частью общей внешней политики и политики безопасности Евросоюза общая политика безопасности и обороны, чье развитие подразумевает постепенное формирование общей обороны Евросоюза, и учреждено Европейское агентство обороны, действующее под руководством Высокого представителя Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности и Совета ЕС и наделенное полномочиями на создание военно-промышленного и инновационно-технологического потенциала Евросоюза, в том числе на проведение научных исследований оборонного значения, оборонительную функцию Евросоюза в начальной форме осуществляет сам Евросоюз.

Нормы учредительных договоров Евросоюза, имеющие военнополитическое содержание, сформулированы таким образом, что отсутствует противопоставление военных обязательств государств-членов ЕС, которые являются государствами-членами НАТО, перед Евросоюзом и перед НАТО. Согласно учредительным договорам Евросоюза, обязательства и сотрудничество государств-членов ЕС в области обороны в масштабе Евросоюза не наносят ущерб особому характеру политики безопасности и обороны государств-членов ЕС, которые также являются государствами-членами НАТО, имеют перед НАТО обязательства и оценивают НАТО как опору своей обороны.