The East African community in the past and the present: the issues of integration and the perspective for growth

Dolgov Kirill Dmitrievich post-graduate, Institute for African Studies of the Russian Academy of Sciences 123001, Russia, Moscow, Spiridonovka St., 30/1 Kirill_dolgov@inbox.ru Other publications by this author

Эмбриональное развитие ВАС в колониальный период

На формирование политической ситуации в Восточной Африке большое влияние оказала Великобритания. Огромная часть территории, занимающая пространство больше 1776 квадратных километров, была колонизирована. Но эта цифра станет еще больше, если к ней добавить те территории, которые находились под протекторатом Великобритании: прибрежная полоса Кении, Уганда. Политическая элита стран ВАС переняла некоторые признаки системы «косвенного управления», которые наблюдались в британских колониях в Восточной Африке. Необходимо отметить, что всю систему администрирования в зависимых странах британцы выстраивали по единому стандарту. Что говорит в настоящем в пользу федеративного государства: общее прошлое является несомненным объединяющим фактором.

История регионального сотрудничества в Восточной Африке восходит к колониальным временам: местные племена и государства, существовавшие на территории сегодняшнего ВАС, осуществляли торговлю и сотрудничали, выстраивая сложную систему трансграничного взаимодействия. Основные шаги в направлении сотрудничества между современными государствами были сделаны в 1919 году, когда Британские колонии Кения, Танганьика и Уганда сформировали таможенный союз для того, чтобы облегчить процедуры торговли. Таким образом, тесное сотрудничество между государствами в Восточной Африке имеет место более века. Сотрудничество, главным образом, между Кенией, Угандой и Танзанией, можно разделить на четыре периода: первый период – между 1894 и 1947 годами; второй период продолжался до 1966 года; третий период – это время существования ВАС и четвертый период – с 1984 года по настоящее время.

На рубеже 19-го века Кения и Уганда находились под колониальным господством Британии. В 1901 году британцы завершили строительство железнодорожной линии от Момбасы, на побережье Индийского океана, до Кисуму, на восточном берегу озера Виктория, что позволило сократить расходы на транспортировку экспортных товаров.

Хотя интенсивное региональное сотрудничество никогда не было намерением руководства колоний, вскоре для этих двух административных районов были созданы институциональные структуры (например, в 1902 году был создан Апелляционный суд с юрисдикцией в отношении обоих регионов, в 1911 году был создан Почтовый союз, в 1917 году - Таможенный союз, в 1920 году - Восточноафриканский валютный совет). После победы над Германией и последующей передачи ее колоний победителям, соседняя Танганьика также перешла под британское правление.

В 1924 году Британское колониальное правительство назначило четырехстороннюю Комиссию для изучения вопроса о перспективе создания единого экономического пространства в Восточной Африке и выработке конкретных рекомендаций для реализации этого проекта. В 1926 году губернаторы Восточной Африки собрались для обсуждения будущего региона на совещании в Кении. Это стало заметным шагом на пути к усилению сотрудничества между администрациями восточноафриканских территорий и к 1927 году движение по региональной интеграции в Восточной Африке начало набирать обороты. В 1927 вышла «Белая» книга британского министерства по делам колоний под названием «Будущая политика в отношении Восточной Африки», где подчеркивалась важность более тесного союза в регионе; была разработана дорожная карта для определения стратегии плана интеграции. Отчет 1929 года указывал на необходимость срочной координации политики в отношении «местных дел» и всех вопросов, касающихся взаимосвязи между местными жителями и иммигрантами.

В 30-е и 40-е годы произошли события, внесшие весомый вклад в дальнейшую интеграцию в Восточной Африке: были созданы Восточноафриканский валютный совет, почтовый союз, железные дороги Кении, Уганды и Танганьики были объединены в общую сеть. Чуть позже были созданы Объединенный совет по налогам и совместный экономический комитет по делам трех колоний, появился восточноафриканский шиллинг, таможенная политика была унифицирована.

Дальнейшее развитие событий привело к созданию 1 января 1948 года Высшей комиссии по Восточной Африке (ВКВА). Это стало той платформой, на которой страны региона могли планировать дальнейшую экономическую и политическую интеграцию.

Интеграция в Восточной Африке набирала обороты и в 50-е годы. Появился общий для трех стран представительный орган – Восточноафриканская Генеральная ассамблея. Также была образована Восточноафриканская комиссия высоких представителей. Данные структуры принимали законодательные акты, и данные акты были обязательными для всех трех восточноафриканских стран – Кении, Уганды и Танганьики. Также был создан Восточноафриканский комитет. В его структуре были департаменты транспорта, связи, торговли и промышленности. Данный комитет и был создан для реализации общих законодательных актов на подвластных Великобритании восточноафриканских территориях.

Несмотря на отсутствие интеграционных тенденций в Восточной Африке в доколониальный период, в период управления территорий Великобританией была запущено множество различных механизмов и процессов, которые успешно способствовали сближению Кении, Уганды и Танганьики. Очевидно, что данные процессы имели «верхушечный характер», они спускались исключительно сверху вниз. И, казалось бы, что после обретения данными государствами независимости, без наднационального административного влияния все интеграционные процессы остановятся или резко замедлятся.

Но и после провозглашения независимости данные тенденции не прекратились, а, отчасти, даже ускорились. Во второй половине 50-х годов существовали мощные интеграционные процессы в Западной Европе: так в 1951 году было создано Европейское объединение угля и стали, в которое вошли 6 государств Западной Европы, а в 1957 году – Европейское экономическое сообщество, целью которого являлась экономическая интеграция, включая создание общего рынка. Поэтому и в Африке существовало мнение, что опыт западноевропейских интеграционных процессов может быть успешно реализован на африканском континенте. И после обретения независимости африканские государства стремились быть включенными в различные экономические наднациональные объединения и ассоциации. Кения, Уганда и Танганьика и после обретения независимости также не отказались от интеграционных механизмов, выстроенных в колониальный период.

Во второй половине 1950-х годов в Африке существовали идеи федеративного объединения африканских государств. Незадолго до обретения Кенией независимости, в 1963 году, восточноафриканские лидеры объявили о своем намерении создать Федерацию Восточной Африки. Дж. Ньерере, Джомо Кениата и Милтон Оботе подписали совместную декларацию, в которой провозглашалось: «Мы имеем общую историю, культуру, которые делают наше объединение логичным и естественным. Наше будущее связано единством стремлений и надежд, необходимостью общих усилий перед лицом испытаний, которые предстоят каждому из наших народов» ^{[1, p. 1]}.

К сожалению, данный подход был обречен на неудачу: он базировался не на экономических и политических факторах, а на романтических устремлениях отдельных политических лидеров.

В политической практике возобладал «функциональный» подход к региональной интеграции ^{[2, c. 53-72]}. Подобно региональной интеграции в Западной Европе, представители данного подхода полагали, что начать поэтапную интеграцию необходимо с экономического взаимодействия. После экономического объединения, включающего хозяйственное и финансовое взаимодействие, политическое объединение суверенных государств стало бы логичным завершающим этапом интеграции. Одним из самых авторитетных представителей данного направления был Леопольд Сенгор, первый президент Сенегала. Он считал, что начальным этапом объединения должно стать строительство общих субрегиональных хозяйственных комплексов. Впоследствии данные комплексы должны были расшириться до регионального уровня, далее – до континентального. Завершающим этапом, по мнению Л. Сенгора, стало бы политическое объединение всей Африки.

Создание Восточноафриканского сообщества

Как видно из вышесказанного, в Восточной Африке были проведены масштабные работы по созданию надстрановых институциональных структур. В 1967 году была создана Постоянная трехсторонняя комиссия по восточноафриканскому сотрудничеству под названием «Восточноафриканское сообщество (ВАС)». Этот региональный институт распространял свое влияние на восточноафриканские страны Кению, Уганду и Танзанию. Идея ВАС заключалась в том, чтобы создать условия для экономической интеграции в регионе с перспективами создания политического союза в будущем. Подписанный Договор предполагал оказание содействия устойчивому развитию, равные права в предоставлении преференций в сфере экономики, общее финансирование в строительстве некоторых типов производств, сотрудничество в энергетике, транспорте, связи, образовании и туризме.

Реализовать же данный Договор в полном объеме так и не вышло. Многие его статьи так и остались лишь намерениями. Важным дезинтеграционным фактором развития ВАС стало расформирование Восточноафриканского валютного совета (ВВС). Данный наднациональный институт должен был стать единым эмиссионным центром и стать общим для трех государств банком. После прекращения деятельности ВВС стало понятно, что идея создания единой валюты отодвигается на неопределенный срок.

Следующим этапом, усложнившим процессы интеграции, стало прекращение деятельности Восточноафриканского банка развития (ВБР). ВБР прекратил свое существование во многом по причине сильной экономической дифференциации стран-участниц ВАС: из трех государств сообщества Кения сильно опережала Уганду и Танзанию по уровню экономического развития и претендовала на большие преференции от объединения финансовых систем.

Вскоре к экономическим дезинтеграционным факторам прибавились и политические. Помимо напряженных отношений между лидерами государств, существенно осложняли интеграционные процессы выбранные социально-экономические пути развития трех стран. Кения строила капитализм под активным влиянием Британии, Уганда – социализм, Танзания же выбрала путь «социализма уджамаа». Таким образом сформировать единую наднациональную политическую платформу для государств не представлялось возможным. Приход к власти в 1971 году в Уганде в результате военного переворота Иди Амина Дада поставил под вопрос существование ВАС: президенты Кении и Танзании не признавали его приход к власти легитимным.

В следующие годы негативные тенденции нарастали и в результате 1977 году ВАС прекратило свое существование.

Попытки реинтеграции

Вскоре после распада ВАС стало понятно, что экономические потери от прекращения существования Сообщества слишком велики. В результате политические лидеры были вынуждены искать пути возобновления процессов интеграции.

Либерализация торговли в 1980-х годах позитивно сказалась на экономике региона и позволила привлечь иностранные инвестиции. Дальнейшие длительные переговоры привели к существенному продвижению: в 1993 году была создана Постоянная трехсторонняя комиссия по восточноафриканскому сотрудничеству. В результате ее деятельности состоялся Форум министров со штаб-квартирой в танзанийском городе Аруше. На Форуме была подписана Декларация, которая провозглашала сближение экономического сотрудничества стран Восточной Африки.

В 1999 году также в городе Аруше был подписан Договор о создании Восточноафриканского сообщества, которое было официально возрождено 7 июля 2000 года. Лозунг «Один народ – одна судьба» ознаменовал сложившийся союз, а главной целью стало объединение государств-членов в единую политическую федерацию ^{[3, с. 29]}.

В 2007 году к ВАС примкнули еще 2 государства: Бурунди и Руанда. В 2011 году, сразу после обретения независимости, заявку на вступление подал Южный Судан. Полноправным членом ВАС эта страна стала в 2016 году. Таким образом, на данный момент в ВАС входят 5 стран: Кения, Уганда, Танзания, Бурунди, Руанда и Южный Судан.

В 2009 году был подписан Договор о создании общего рынка ВАС, что стало важным событием в развитии Сообщества. Данный Договор подписали президенты Уганды, Кении, Руанды, Танзании и Бурунди. Данный Договор предусматривал свободное перемещение товаров и людей, а также право для граждан ВАС проживать в одной из стран объединения.

Следующими этапами эволюции ВАС согласно Договору, подписанному в 2004 году на саммите в Найроби, должны были стать введение единой валюты (восточноафриканского шиллинга) (в 2011-2015 годах) и создание Восточно-Африканской Федерации с общим президентом и парламентом (в 2010 году). Создание политической федерации – это конечная цель региональной интеграции стран-участниц ВАС после создания таможенного союза, общего рынка и валютного союза. После подписания Договора 2004 года был создан Комитет по ускорению строительства Политической Федерации, также впоследствии была учреждена должность заместителя Генерального секретаря ВАС, отвечающего за создание политической федерации. Но на данный момент вопрос создания политической федерации, также как и вопрос введения единой валюты остается открытым.

Культурное, конфессиональное и языковое многообразие региона: потенциальные возможности конфликтов

Одна из ключевых причин, почему идея проекта политической федерации в Восточной Африке может остаться лишь планом – трайбализм. (О деструктивном влиянии «этничности» на федеративную государственность см. подробно ^{[4, с. 33-50; 5, с. 23-38]}). Он до сих пор прочно вмонтирован в политические системы африканских стран и ментальность африканцев. Трайбализм был и остается причиной множества столкновений в Восточной Африке. Приведем примеры лишь некоторых из них.

Уганда. В этой стране трайбализм тесно сопряжен с конфессиональными, социальными и политическими конфликтами. Существуют сильные различия между экономическим и социальным развитием Севера и Юг страны. На Севере проживают общности, для которых родными являются языки нилотской группы – тесо, ланго, ачоли и др. На Юге проживают носители языков банту – племена ганда, нколе, сога, кига и др. Представители Севера страны ощущают на себе дискриминационную политику центральных властей, а также представителей Юга. Также Север сильно пострадал в результате военного конфликта с Господней армией сопротивления, которая состоит преимущественно из представителей народности ачоли. Напряженность создают племена каримоджон, которые находятся на Востоке Уганды. Они до сих пор воруют скот у соседей. И часто объектами таких краж становятся не только племена, находящиеся в Уганде, но и в соседней Кении. Аналогичная ситуация с племенами покот и туракана, находящимися в Кении – они промышляют воровством скота у соседей в Уганде. Также тяжело обстоит вопрос с азиатской диаспорой, большую часть которой составляют индусы. То, что она преуспевает, вызывает недовольство коренных жителей.

Помимо трайбалистского, не менее значимым фактором проблем для построения политической федерации в Восточной Африке является конфессиональный. Различные версии христианской религии, различные течения ислама, другие верования такое множество конфессий создает предпосылки для конфликтов, которые случаются регулярно и очень часто сопровождаются многочисленными жертвами.

Единственная из восточноафриканских стран, в которых на сегодняшний день сохраняется относительное спокойствие – это Танзания. Последним серьезным происшествием в этой стране был взрыв в посольстве США в 1998 году, ответственность за который взяла на себя «Аль-Каида» ^{[6, с. 23]}. Отсутствие межконфессиональных конфликтов в Танзании действительно кажется невероятным фактом для такого региона как Восточная Африка. Так журналисты отмечают, что «на фоне всевозможных межрелигиозных конфликтов… кажется невероятным увидеть общество, в котором люди разных вероисповеданий живут на одной земле в мире и согласии ^[7], что «религиозный конфликт — это без преувеличения неслыханное явление в любой точке страны» ^[8].

В Кении же ситуация несколько иная. Здесь конфликты на религиозной почве случаются регулярно. 24 октября 2000 г. в Найроби несколько женщин подверглись нападению религиозных фанатиков. Их раздели донага только за то, что они были в брюках, а не в традиционной одежде. Официальные власти Найроби называют виновников происшествия «"шайкой преступников" и утверждают, что в Кении "брюки - совершенно нормальная одежда как для мужчин, так и для женщин"» ^[9]. Полиция получила приказ найти и задержать их за «подрывную деятельность». А в 2001 г. в Найроби имели место кровавые столкновения, возникшие из-за дележа мест на столичном рынке. Побоище охватило кварталы, где проживают прозелиты разных вероисповеданий ^{[10, с. 3]}. Сани Муртала Сани (репортер радио Федеральной нигерийской корпорации) заявил, что истинные виновники столкновений в Кении — это политические деятели, также как и в других странах Африки: в Конго, Замбии, Гане, Кот-дИвуаре и Нигере ^[11]

Еще один существенный фактор, мешающий построению политической федерации в Восточной Африке – это культурная дифференциация. В Восточной Африке проживают 200 народностей и присутствует 4 языковые группы. Основой культурной дифференциации являются именно языковые различия.

Самым распространенным языком является суахили, он принадлежит к бантоидной группе нигеро-конголезской семьи. В Танзании, Кении и Уганде суахили и английский – государственные языки, суахили также является рабочим языком ВАС. Официальным языком Южного Судана является английский, хотя большая часть населения его не знает. Основной язык для межнационального общения – арабский. В Руанде говорят на близком к суахили языке киньяруанда, а в Бурунди основной язык общения – рунди.

Таким образом, единого, понятного большинству населения стран ВАС средства общения на данный момент нет. А в такой ситуации существование и развитие государства, даже федеративного, сложно представить. Помимо средства коммуникации, язык также является и культурным символом, способным мобилизовать общности в конфликтных ситуациях.

Также стоит сказать, что других системообразующих элементов в культурах стран Восточной Африки, которые были бы едиными для народностей всех стран ВАС, нет. И в обозримом будущем никакой духовной общности населения региона не возникнет. По мнению Х. Турьинской, «не следует сбрасывать со счетов сильный страновой национализм, регионализм, трайбализм, и политику культурных различий, которая препятствует гражданской солидарности и усугубляет внутриполитические конфликты в государствах региона» ^{[12, с. 31]}.

Внутриполитические процессы в странах ВАС как фактор дезинтеграции

После обретения независимости странами Восточной Африки внутриполитические процессы оказывали большое влияние на региональную интеграцию. И влияния это было, в подавляющем большинстве, негативным. Первой проблемой стали различные формы государственного устройства, которые строили у себя первые три страны ВАС – Уганда, Кения и Танганька. В Уганде строили социализм, в Кении – капитализм, а в Танганьике – «социализм уджаама». Также при первоначальном создании ВАС одним из самых существенных факторов дезинтеграции стали сами политические лидеры. Их изначальное нежелание идти на компромиссы и последующая открытая конфронтация (как, например, в случае с приходом к власти Иди Амина в Уганде) привели к распаду ВАС в 1977 году. После возрождения ВАС в 2000 году ситуация не изменилась. Первоначально федерализм мыслился как форма территориальной демократии, требующая определенного уровня политической культуры граждан и властной элиты государствь ^{[13, p. 23-75]}. Т. Денисова отметила одну почти универсальную для африканских стран печальную тенденцию. Почти все африканские лидеры, получив в свои руки бразды правления, приступали к подготовке новой конституции, но редко обращались к вопросу о длительности пребывания главы государства у власти. Однако после окончания конституционного срока правления «лидеры оказывались перед выбором: уйти из большой политики… проигнорировав положения Основного закона, либо внести поправки в конституцию путем референдума» ^{[14, с. 34]}. И многим политическим лидерам конституционный переворот представляется вполне приемлемым. Рассмотреть всех политических лидеров данной статье не представляется возможным. Нас интересуют в первую очередь те главы восточноафриканских стран, которые должны будут в ближайшем будущем оказывать влияние на интеграционные процессы в регионе.

Самым деятельным сторонником региональной интеграции после распада ВАС в 1977 году стал популярный в Африке политик Й. Мусевни, основными мотивами которого, очевидно, было получения лидерства в будущей федерации. При том, что ему удалось отстранить от власти Иди Амина, сам он в 1986 г. впервые пришел власти с помощью оружия ^{[15, с. 47]}. В 2005 году именно конституционный переворот позволил Й. Мусевни остаться у власти. В общей сложности этот политик пробыл у власти несколько десятилетий, при этом проявив себя как авторитарный руководитель. Й. Мусевени был сторонником «беспартийной политической системы», жестко пресекающим всякое инакомыслие ^{[16, p. 60-78]}. Подкуп, угрозы, избиение, запугивание избирателей – все это было неотъемлемой частью его правления ^{[14, c. 37]}.

Пьер Нкурунзиза, президент Бурунди также как Й. Мусевни показал себя авторитарным правителем, не готовым уходить в отставку. На выборах 2015 г. он стал президентом Бурунди в третий раз. На протяжении всей президентской кампании проходили многочисленные протестные акции и демонстрации, так как формально второй президентский срок должен был стать последним для П. Нкурунзизы. Политик же аппелировал к тому, что в 2005 году он был избран парламентом, а не всенародным голосованием и это дало ему основания выдвинуть свою кандидатуру на третий срок. Барак Обама заявил тогда, что президент Бурунди своим отказом сложить полномочия после истечения второго срока президентства провоцирует раздоры в своей стране ^[17]. Протесты в Бурунди стали крупнейшими антиправительственными акциями с тех пор как гражданская война закончилась. Здесь также прослеживался и трайбализм: большинство участников протестов были представителями этнического меньшинства тутси, тогда как президент принадлежит к народности хуту. В 2015 году была предпринята попытка путча, организованного генералом Годфруа Нийомбаре. Он объявил о военном перевороте, но данная попытка не возымела успеха. В попытке данного путча прослеживался американский след ^[18].

Еще одним потенциальным будущим кандидатом на пост федерации в Восточной Африке видится президент Танзании Джон Помбе, избранный на этот пост в 2015 году. В отличие от действующих президентов Уганды и Бурунди, он не проявляет себя как авторитарный правитель. Более того, избранный на пост президента Танзании с результатом 58% голосов, уже через 100 дней его поддерживало более 90% населения. Но неизвестно как Д. Магафули проявит себя в борьбе за пост руководителя Восточноафриканской федерации. И, конечно же, неизвестно, появится ли вообще такое новое политическое образование в Восточной Африке.

Заключение

Вероятно, в ближайшем обозримом будущем Восточноафриканская федерация так и останется проектом. Восточная Африка – это огромное различие людей, племен, языков, традиций и культур. Со времени обретения независимости прошло лишь чуть более полувека. Ни население, ни политические элиты не имеют опыта жизни в демократическом обществе и построении правового государства. Племенные связи для населения и элит значат гораздо больше, чем единство гражданской нации. На протяжении длительного времени регион разделяли военные конфликты. Обиды и взаимная ненависть – неотъемлемая часть жизни народностей Восточной Африки.

Кроме того восточноафриканские государства институционально очень слабы. На данный момент государственные институты работают далеко не эффективно и не могут обеспечить достойную жизнь жителям собственных стран. По сей день происходят регулярные конфессиональные, политические и трайболистские конфликты.

Одним из основных факторов, мешающих дальнейшей региональной интеграции, является неспособность политических лидеров уступать собственным политическим амбициям. Руководители стран в Восточной Африке часто приходят к власти через путчи и военные перевороты, находятся во главе государства на протяжении не одного десятка лет, нарушая конституционные нормы. Поэтому можно только гадать, что может заставить политических лидеров каким-то образом ограничить свои властные полномочия смогут договориться о построении политической федерации в Восточной Африке.