Normative legal interaction of the state and mass media in covering military conflicts during the period of 1991-2015

Vasin Alexey Viktorovich Scientific Associate, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, Moscow, Mikluho-Maklaya Street 6 ofisrudn.2014@mail.ru

В 1990-х гг. с формированием качественно новой информационной инфраструктуры в России связаны и изменения правовых основ взаимодействия государства и СМИ, в том числе при освещении военных конфликтов.

Так, после ликвидации в 1993 году Министерства печати и информации РФ были образованы Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию (ФСТР), подведомственная Президенту РФ, и Комитет РФ по печати, подведомственный Правительству РФ. В дальнейшем, в 1999 году, место ФСТР заняло Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, в ведении которого оказались все государственные механизмы по управлению информационными процессами.

С одной стороны, складывалась новая система государственного управления в сфере массовой информации ^[1], с другой стороны- был запущен процесс перехода к многосубъектности управления СМИ.

Деятельность российских СМИ в 1990-х гг. была организована с учетом беспрецедентных гарантий их свободы, что закреплялось нормами Закона РФ «О средствах массовой информации» 1991 года и Конституции Российской Федерации 1993 года ^[2].

В законодательстве четко определяются такие понятия, как «массовая информация», «средства массовой информации» и «свобода средств массовой информации».

Что касается свободы средств массовой информации, то она понимается и как свобода получения, и как свобода поиска и производства, а также распространения информации ^{[2; Ст.300]}.

В качестве конституционных гарантий свободы СМИ были определены следующие: возможность изъявления различных мнений, позиций и суждений, право каждого на достоверную информацию, а также право СМИ на сохранение в тайне источника информации (за исключением требований суда) ^[3] и др.

В то же время с принятием нового Основного Закона появлялись и гарантии от злоупотребления свободой массовой информации, что исключало возможность пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную и религиозную вражду, т.е. вводился запрет на пропаганду социального, расового, национального и религиозного, а также языкового превосходства^[3]. Кроме того, вводился прямой запрет на сокрытие и фальсификацию общественно значимых сведений и на распространение слухов как достоверной информации ^{[2; Ст.206]}.

Важным для работы журналистов в зонах военных конфликтов было право, предоставляемое Основным Законом, на свободный поиск, получение, передачу и распространение информации любым законным образом ^[3] и привилегии в части посещения и работы в специально охраняемых местах ^{[2; Ст.47]}.

С принятием Конституции Российской Федерации и Закона "О средствах массовой информации», коренным образом изменивших нормативно- правовые основания деятельности средств массовой информации, СМИ были предоставлены неограниченные возможности по сбору и распространению информации. В связи с этим одним из наиболее распространенных способов сбора информации о военных конфликтах стали командировки на войну как часть повседневной работы СМИ.

Государство пыталось найти компромисс между правом отдельной личности на получение значимой для него информации и защитой этических устоев, что нашло отражение в процессе совершенствования законодательства о СМИ. Учитывая тот факт, что одним из основных источников информации о военных конфликтах являются органы государственной власти, считаем особенно важным принятие в 1995 году Закона РФ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» ^[4]. Именно этим Законом определялись и регулировались отношения, возникающие при распространении СМИ материалов о деятельности как органов государственной власти Российской Федерации, так и ее субъектов применительно к причинам, ходу и результатам военных конфликтов. Характерно, что Законом была определена сфера возможностей СМИ на основе принципа профессиональной самостоятельности, но в то же время было введено понятие обязательных программ на ТВ и радио, имела место регламентация содержания информационных и информационно- просветительских программ, процедуры как теле-, так и радиодебатов должностных лиц, определен порядок записи официальных мероприятий с участием Президента РФ, представителей Правительства РФ, Совета Федерации, Государственной Думы ^{[4; Ст.19]}.

Необходимо отметить, что деятельность СМИ, в том числе при освещении военных конфликтов, определялась также многочисленными законами РФ (например, «Об информации, информатизации и защите информации», «О связи», «О рекламе» и др.), указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Вторая половина 1990-х гг. характеризовалась появлением большого количества законопроектов, разработанных Комитетом по информационной политике и связи, но, несмотря на это, остались нерешенными проблемы взаимодействия собственников средств массовой информации и СМИ, отношения между владельцами и работниками в данной сфере недостаточно регулировались нормами права.

В связи с этим Указом Президента РФ от 31 января 1994 года была создана Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ, рассматривающая, вплоть до своей ликвидации в июне 2000 года, все споры, связанные с соблюдением норм журналистской этики, защищая права и СМИ, и общества^[5], успешно работающая вплоть до момента, когда ей на смену пришло Большое жюри Союза журналистов России. Считаем важным отметить, что за весь период их деятельности было создано значительное число прецедентов успешного урегулирования медийных конфликтов.

Ключевой проблемой, решаемой в этот период во взаимодействии государства, СМИ и общества, являлась проблема эффективной защиты от вторжения СМИ в частную жизнь граждан. Важно отметить, что все участники данного взаимодействия сходились во мнении, что реальная угроза частной жизни исходит именно от института свободной прессы^[6]. Нарушение частной жизни в соответствии с новой редакцией Уголовного Кодекса РФ являлось преступлением ^[7]. В связи с этим согласие на распространение в СМИ сведений о личной жизни граждан не требовалось только в случае, если это было необходимо для защиты общественных интересов, в том числе имело отношение к государственной, общественной деятельности конкретных лиц.

Особо обращаем внимание на то, что в Уголовном Кодексе РФ также предусматривались меры наказания за воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов, вплоть до лишения свободы на срок до трех лет ^[7].

Предметом широкого общественного обсуждения была и проблема доступа к информации, принадлежащей частным лицам, к коммерческой тайне. С одной стороны, редакции СМИ имели право объявлять таковой сведения, содержащиеся в уставах или договорах, с другой стороны, законом не предусматривалась ответственность за разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, за исключением обязанности возместить убытки теми, кто незаконными методами получил такую информацию ^[8].

Кроме того, по- прежнему в законодательстве этого периода сохранялась норма, в соответствии с которой редакции и сотрудники СМИ были обязаны сохранять в тайне доверительную информацию, ни информация, ни источники не могли быть разглашены (за исключением судебного требования раскрыть источник информации) ^{[2; Ст.41]}. Таким образом, в условиях вооруженных конфликтов не могли быть раскрыты источники информации, которыми, как правило, выступали представители органов власти, официальные государственные организации, представители силовых структур, пресс- службы органов власти и силовых ведомств, средства информации своей, противоборствующей и третьей (нейтральной) сторон, частные лица, а также эксперты в различных областях знаний.

Вопрос о том, как следует освещать ситуацию, связанную с военным конфликтом, вызывал не прекращающуюся на протяжении 1990-х гг. дискуссию. Объектами дискуссии были вопросы, связанные с тем, что материалы по военной тематике гражданских редакций и издательств не проходят этап предварительного контроля, консультируются только по инициативе данных учреждений. Причем, если результаты консультации автора материала или издателя не устраивают, то материал может быть опубликован в неизмененном виде, что не противоречит Закону «О средствах массовой информации». Обязательный предварительный контроль информации, публикуемой в служебных изданиях о Вооруженных Силах РФ, материалов, готовящихся к печати в органах военного управления, вузах и НИИ, иных учреждениях Министерства обороны Российской Федерации, приводил к несбалансированной конкуренции с гражданскими изданиями.

С другой стороны, с целью своевременного предупреждения нарушения законодательства о СМИ в части злоупотребления свободой массовой информации действовала норма права, в соответствии с которой все периодические печатные издания должны были направлять экземпляры каждого выпуска в зарегистрировавшие их государственные органы ^{[2; Ст.4]}.

Тем не менее, несмотря на изменение нормативно- правовой базы противоречия между властью и СМИ были столь глубокими, что в 1998 году информационное противостояние вылилось в информационную войну между частными СМИ с одной стороны и правительством- с другой, причинами которой стало отсутствие единой концепции государственной политики в сфере СМИ и разрушение единого информационного пространства в России.

В то же время, учитывая опыт прошедших военных конфликтов, власть отстаивала принцип, что все средства массовой информации, освещающие военный конфликт, должны быть управляемыми. Все мероприятия в масштабе государства, связанные с участием в военных конфликтах или его разрешением должны информационно обеспечиваться в рамках единого подхода.

Следуя данному принципу в ноябре 1998 года в структуре Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации был образован редакционно- издательский центр, в состав которого вошли редакции ежемесячных журналов «Армейский сборник», «Военная мысль», «Военно-исторический журнал». В дальнейшем, в декабре 2004 г. в ходе реформирования Вооруженных Сил РФ Редакционно-издательский центр структурно вошел в Управление пресс-службы и информации министерства обороны Российской Федерации.

Одним из результатов информационной войны оказалось новое изменение информационной инфраструктуры в целом: указом Президента РФ все государственные теле- и радиокомпании, технические центры были объединены на базе ВГТРК в единый производственно- технический комплекс.

В 1990-х гг. одной из основных составляющих военных конфликтов становится информационная война, т.е. использование информации для достижения национальных целей. Разрабатываются различные концепции информационных войн, в том числе применительно к отдельным видам войск, т.к. именно информационная война трактуется как война будущего.

Обеспечение информационной безопасности предполагает:

• системное выявление и прогнозирование внешних вызовов в сфере информации и ее источников;
• оперативные и долговременные меры по их предупреждению, нейтрализации и устранению;
• формирование и актуализация способов и ресурсов для защиты от информационных опасностей и угроз.

Структура системы информационной безопасности государства включает в себя следующие компоненты:

а) субъекты информационного воздействия, делегированные государством для обеспечения информационной защиты национальных интересов;

б) информационное законодательство, регулирующее информационные взаимоотношения в обществе и государстве;

в) научные и практические основы информационного противоборства;

г) специальные учреждения и структуры, призванные выявлять источники информационных угроз, прогнозировать возможные последствия информационного воздействия вероятного противника и контролировать государства;

д) защищенные комплексы информационных систем государственной власти и управления;

е) силы и средства ведения информационной борьбы ^[9].

Информационная безопасность государства представляет собой систему, формирующуюся и функционирующую под воздействием различных факторов.

Исходя из направленности информационных войн (технические или гуманитарные) и соответственно различных средств информационного воздействия можно выделить два основных направления функционирования системы информационной безопасности:

- информационная защита сознания и психики людей (информационные угрозы в СМИ, усыпляющие средства, голографические устройства большой мощности, генераторы частотной кодировки мозга, биогенераторы);

-защита информационных систем (средства импульсного поражения, компьютерные вирусы, логические бомбы, электромагнитные пульсирующие генераторы, портативные микроволновые вооружения, лазерные генераторы) ^[9].

Информационная безопасность государства предполагает наличие объекта защиты, которым можно считать информационное пространство государства. Информационное пространство - это среда, в которой создается и распространяется информация^[10]. Ее ключевыми составляющими являются как информационные средства, так и собственно рынок информационных услуг по купле-продаже информации, ее обмену, рекламе информационных продуктов.

По общей направленности угрозы информационной безопасности Российской Федерации разделяют на следующие основные виды ^[11]:

- угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности, индивидуальному, групповому и общественному сознанию, духовному возрождению России;

- угрозы информационному обеспечению государственной политики Российской Федерации;

- угрозы развитию отечественной индустрии информации, включая индустрию средств информатизации, телекоммуникации и связи, обеспечению потребностей внутреннего рынка в ее продукции и выходу этой продукции на мировой рынок, а также обеспечению накопления, сохранности и эффективного использования отечественных информационных ресурсов;

-- угрозы безопасности информационным и телекоммуникационным средствам и системам на территории России.

Таким образом, к полномочиям органов государственной власти по обеспечению информационной безопасности относится объективный и всесторонний анализ, прогнозирование возможных угроз информационной безопасности Российской Федерации, разработка мер по ее обеспечению, организация работы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти по реализации комплекса мер, направленных на предотвращение, отражение и нейтрализацию угроз информационной безопасности Российской Федерации.

Обеспечение информационной безопасности Российской Федерации зависит от реализации следующих мер ^[10]:

• систематическое выявление информационных угроз и их источников, структуризация целей обеспечения информационной безопасности во всех сферах жизнедеятельности общества;
• разработка нормативно- правовых актов, регулирующих вопросы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в интересах обеспечения информационной безопасности;
• разработка и использование средств защиты информации;
• постоянное совершенствование средств защиты информационных ресурсов от несанкционированного доступа к ним, развитие защищенных закрытых систем связи, управления войсками и оружием, повышение надежности специального программного обеспечения;
• совершенствование структуры функциональных органов системы информационной безопасности и координация их взаимодействия, совершенствование приемов и способов стратегической и оперативной маскировки, разведки, методов и средств активного противодействия информационно-пропагандистским и психологическим операциям вероятного противника;
• поддержание и наращивание системы целенаправленного информационно-воспитательного воздействия на население страны и, в особенности, на ее Вооруженные Силы;
• своевременное выявление случаев нарушения установленного порядка учета, обработки, хранения и передачи информации и привлечение виновных в разглашении информации, содержащую военную и государственную тайну, к ответственности.

Кроме того, в сентябре 2000 года Президентом РФ была утверждена Доктрина информационной безопасности как основа национальной политики в информационной сфере. В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации особо указывается, что под информационной безопасностью Российской Федерации понимается прежде всего состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства ^[11].

В 1990-2000-х гг. в России последовательно принимались законодательные акты, которые детерминировали практику работы журналиста в зоне военного конфликта. Среди них особое значение, на наш взгляд, имели следующие: Закон "Об оперативно-розыскной деятельности" (от 12.08.1995 г. №144-ФЗ), Закон "Об обороне" (№61-ФЗ от 31.05.1996 г.), Закон "О статусе военнослужащих" (от 27.05.1998 г., №76-ФЗ), Закон "О борьбе с терроризмом (от 25.07.1998 г., №130-ФЗ), а также собственно Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации №706 от 21.04.2000 г. ^[12].

В то же время на протяжении 2000-х гг. баланс интересов всех участников информационных отношений в освещении военных конфликтов по- прежнему был связан с правовыми аспектами следующих аспектов деятельности СМИ: правового статуса журналиста; доступа журналистов к информации, получение которой традиционно регламентировано различными подзаконными актами и инструкциями; условий передвижения журналистов в зоне военных конфликтов;

Традиционно в 2000-х гг. правовой статус журналиста определялся как статус гражданина Российской Федерации, временно находящегося вне места своей постоянной регистрации (прописки) в связи с работой, с туристическими целями или по иным причинам. К этой категории, по мнению исследователей, следует отнести стрингеров, то есть журналистов, не состоящих в штате какого-либо СМИ, которые фактически или по договору выполняют работу журналиста, но не всегда могут документально подтвердить свой специальный статус.

Кроме того, правовой статус журналиста может определяться принадлежностью к независимому или к государственному СМИ, что подтверждается соответствующими документами^[13].

Несмотря на то, что в законодательстве Российской Федерации определен и системно обновляется перечень сведений, составляющих тайну, и разработан порядок ограничения доступа к служебным документам, а также принципы отнесения документов к секретным, в зонах боевых действий сохраняется практика отказа журналистам в предоставлении тех или иных документов именно под предлогом их засекреченности.

Условия передвижения журналистов в зоне военных конфликтов детерминированы правоприменением Федерального закона «О чрезвычайном положении» 2001 года, в результате чего должностные лица на местах имеют право создавать условия, объективно затрудняющие работу журналистов. В связи с этим в 2000-х гг. формировалось правовое пространство, существенной составляющей которого оказались различные ведомственные инструкции и директивы (о работе пресс- центров, об организации интервью с военнослужащими, участвующими в боевых действиях и т.п.).

Особое значение в контексте настоящего исследования имеют следующие из них: О мерах по использованию глобальной информационной сети «Интернет» в целях информационного обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации (2000), О мерах по совершенствованию информационного обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации (2000); О повышении эффективности информирования общественности о жизни и деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации в глобальной информационной сети «Интернет» (2003). В соответствии с ними министром обороны Российской Федерации были обозначены правила размещения в сети «Интернет» информации о деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации: во- первых, эта информация должна относиться к категории актуальной на момент размещения, во- вторых, она должна быть размещена исключительно на сайте Министерства обороны Российской Федерации, в- третьих, только пресс- служба Министерства имела доступ к собственно процессу размещения материалов^{[14; 15]}.

С 2001 года центральным органом военного управления по формированию и реализации информационной политики являлась пресс- служба Министерства обороны ^[16]. В числе ее основных функций сможно отметить такие, как систематический анализ и прогнозирование информационной ситуации вокруг Вооруженных Сил, поддержание постоянных связей Министерства обороны со СМИ, информационными структурами органов государственной власти и управления, общественных объединений и других организаций, а также планирование и осуществление в установленном порядке контактов между информационными структурами Вооруженных Сил и армий иностранных государств.

С 2004 по 2015 гг. решение вопросов, связанных с реализацией государственной информационной политики в области обороны, находилось в ведении Управления пресс- службы и информации (с 2016 года-Департамент информации и массовых коммуникаций) Министерства обороны Российской Федерации, обладающего исключительным правом не только на распространение в средствах массовой информации официальных заявлений и сообщений Министерства обороны, но и на осуществление взаимодействия со средствами массовой информации. Управление обеспечивало деятельность Министра обороны Российской Федерации по проведению им государственной информационной политики в области обороны. В его ведении находилась вся система организации информационного обеспечения Вооруженных Сил, а также координация деятельности центральных органов военного управления и иных подразделений Министерства обороны по вопросам информационной политики, в том числе касающихся освещения военных конфликтов в СМИ.

В соответствии с приказом министра обороны Российской Федерации 2005 г. № 555 информационное обеспечение Вооруженных Сил было определено как самостоятельный вид деятельности органов военного управления, направленный на реализацию государственной информационной политики в области обороны в целях создания благоприятных условий в информационной сфере, способствующих эффективному решению Вооруженными Силами стоящих перед ними задач ^[17].

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной указом Президента РФ в мае 2009 г., особое место занимают способы нивелирования рисков в формировании системы информационной безопасности государства, особо подчеркнуто, что угрозы информационной безопасности предотвращаются за счет совершенствования безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем критически важных объектов инфраструктуры и объектов повышенной опасности в Российской Федерации, повышения уровня защищенности корпоративных и индивидуальных информационных систем, создания единой информационно-телекоммуникационной поддержки нужд системы обеспечения национальной безопасности ^[18]. В связи с этим на основании комплекса нормативных актов также были определены порядок сбора и представления органам информационного обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации сведений о кризисных ситуациях, чрезвычайных происшествиях и иных событиях в Вооруженных Силах Российской Федерации, которые имеют общественную значимость, регламент формирования, функционирования и наполнения контентом информационных ресурсов Министерства обороны Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и способы организации защиты информации при подключении и использовании информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования в Вооруженных Силах Российской Федерации ^[19].

Необходимо также отметить, что законодательство Российской Федерации определило необходимые правовые основания для журналистской работы в зоне военных конфликтов, как вне, так и в зоне боевых действий в целях сбора, обобщения и интерпретации полученной информации, объективно характеризуя и прогнозируя развитие военного конфликта и его последствия. Анализ современных основных тенденций развития информационных технологий приводит к выводу о невозможности действенной защиты национальных интересов государства в информационной сфере без эффективной защиты каждого отдельного гражданина от усилившихся информационных угроз.

Важно, что в своей деятельности при освещении военных конфликтов средства массовой информации руководствуются также нормами федеральных законов «О государственной тайне», «Об информации», указами президента Российской Федерации об утверждении перечней сведений, отнесенных к государственной тайне, и сведений конфиденциального характера и постановление Правительства «О порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения».

Таким образом, в комплексе нормативных документов 1990-2000-х гг. были заложены нормы, контекстные соблюдению национальных интересов государства в сфере информационной безопасности.