The Reforms of the United States' National Security Council in the late 1960s

Совет по национальной безопасности (СНБ) является одним из важнейших компонентов принятия внешнеполитических решений в Соединённых Штатах Америки. Первоначально предназначенный для координации действий между родами и видами вооруженных сил, в настоящее время он является организацией, которая рассматривает все проблемы внешней политики страны. Вместе с тем, необходимо отметить что роль совета в консультативном аппарате Белого дома постоянно менялась.

СНБ был создан в соответствии с одноимённым законом от 1947 г. (National Security Act) ^[1]. В его состав вошли президент, вице-президент и государственный казначей (с 1949 г.), министр обороны, глава разведки, государственный секретарь, председатель совета по научным исследованиям и ряд высокопоставленных чиновников ^[2]. Новая структура объединяла представителей всех ведомств, имевших отношение к внешней политике, включая министерство обороны, государственный департамент и т.д. Совет, который подчинялся непосредственно президенту, несколько позже был включен в аппарат Белого дома. Его главной задачей стало консультирование президента по различным вопросам, связанным с национальной безопасностью, поэтому с самого начала на него были возложены аналитические функции. В частности, он должен был оценивать различные внешнеполитические угрозы, оценивать их значимость для безопасности США, вырабатывать наиболее оптимальные пути преодоления вероятных кризисных ситуаций.

С самого начала СНБ стал организацией с постоянно действующим управленческим аппаратом. Его возглавлял назначенный главой государства гражданский исполнительный секретарь, а председателем являлся президент, имевший право дополнительно (на непостоянной основе) вводить в его состав ряд чиновников, например, председателя Объединённого комитета начальников штабов (ОКНШ). При организации совета была предусмотрена возможность создания в его рамках дополнительных комитетов для решения наиболее актуальных внешнеполитических проблем. Таким образом, новая структура представляла собой созданный при президенте мощный консультативно-аналитический центр. Предполагалось, что его роль при принятии решений во внешней политике будет значительной.

Тем не менее, в период президентств Г. Трумэна, Д. Эйзенхауэра, Дж. Кеннеди и Л. Джонсона роль СНБ в сфере национальной безопасности была невелика и ограничивалась преимущественно консультациями. К моменту президентских выборов 1968 г. структура формально существовала, но её функции носили урезанный характер.

Новый этап в истории совета наступил в период администрации президента Р. Никсона, который стремился стать ключевой фигурой в механизме выработки внешнеполитических решений. Для этого ему надо было внести изменения в традиционную схему управления внешней политикой, в которой ведущая роль традиционно отводилась государственному департаменту. Никсону был нужен личный помощник, не связанный ни с госдепом, ни с Министерством обороны. На этот пост идеально подходил Киссинджер, являвшийся к тому времени известным экспертом по международным отношениям. Никсон восхищался работами Киссинджера в сфере внешнеполитической теории – настолько, что был готов включить последнего в состав своей администрации, не зная его личных качеств ^[3]. Примечательно, что свою карьеру в республиканской администрации Никсона Киссинджер, будучи советником по внешней политике губернатора штата Нью-Йорк республиканца Н. Рокфеллера, начал с предательства демократической партии. Он заполучил документы из штаба Л. Джонсона, касавшиеся завершения войны во Вьетнаме, что было положительно воспринято Никсоном.

Завершив формирование администрации к концу декабря 1968 г., президент поручил Киссинджеру подготовить проект обновлённого механизма управления внешней политикой, способного утвердить доминирование Белого дома в процессе принятия решений. Стоит напомнить, что Никсон на протяжении 8 лет занимал должность вице-президента в администрации Эйзенхауэра (1953-1961 гг.) и пришел к выводу, что чиновники государственного департамента не раз подменяли национальные приоритеты собственными интересами ^{[4, p. 64]}. Именно поэтому президент поручил Киссинджеру в качестве его первого задания на посту советника по вопросам национальной безопасности составить план масштабной реструктуризации самого СНБ. Киссинджер во многом разделял убеждения своего начальника, считавшего, что бюрократия является главным противником эффективной внешней политики. По его мнению, бюрократы во все времена мешали выдающимся государственным деятелям отстаивать интересы их стран на международной арене ^{[5, p. 39]}.

Киссинджер разрабатывал план реформирования СНБ вместе с группой экспертов из Гарварда, среди которых был известный ученый-международник М. Халперин ^{[6, p. 57]}. Он предложил сформировать строго иерархичную структуру, в которой главную роль должен был играть советник президента по вопросам национальной безопасности. Его ключевой задачей было создание механизма, не только обеспечивавшего администрацию президента информацией о различных внешнеполитических проблемах, но и анализировавшего выгоды того или иного решения в разных ситуациях. Киссинджер утверждал, что при президенте Джонсоне СНБ действовал неэффективно из-за отсутствия четко структурированного порядка рассмотрения проблем, вследствие чего часть указаний передавалась устно, что рождало ряд неточностей при их реализации ^[7]. По его мнению, совет принимал минимальное участие в механизме принятия решений по внешнеполитическим вопросам.

Вот почему вместо морально устаревшей структуры Киссинджер предложил новую четырёхуровневую схему СНБ, которая носила межведомственный характер и включала ряд профильных комитетов. Сам советник должен был координировать работу всех элементов обновлённой организации, определять повестку дня и контролировать подготовку необходимых документов.

Структура СНБ, разработанная Г. Киссинджером по указанию президента Р. Никсона

По инициативе Киссинджера была учреждена специальная обзорная группа в рамках СНБ, что позволило формировать повестку дня по внешнеполитическим вопросам для её дальнейшего обсуждения в Белом доме ^[8]. Несколько позже она была переименована в центральную обзорную группу, ставшую ключевым органом координации различных подкомитетов в рамках СНБ. Её задачей являлся не только сбор информации от нижестоящих структур, но и её анализ перед представлением вышестоящим правительственным органам ^[9]. Киссинджер предполагал, что данную группу, на которую возлагалось прогнозирование развития событий, будет возглавлять сам советник президента по национальной безопасности. Помимо него в группу должны были войти заместители министра обороны и государственного секретаря, глава Объединённого комитета начальников штабов и директор ЦРУ, а также представители других государственных ведомств, если их присутствие было необходимо для решения возникшей проблемы.

Каждое подразделение обновленного СНБ отвечало за решение определённого перечня проблем:

- Комитет изучения оборонных программ – за стратегический анализ военного бюджета и оборонных программ;

- Комитет-40 – за проведение тайных операций;

- Вашингтонская группа специальных действий – за решение кризисных ситуаций, требующих безотлагательного вмешательства;

- Контрольная комиссия – за переговоры по ограничению стратегических вооружений;

- Специальная группа по Вьетнаму – за решение различных проблем, связанных с Вьетнамской войной;

- Комитет разведывательных структур – за координацию деятельности правительственных учреждений и разведывательных структур.

По замыслу Киссинджера, комитет заместителей министров решал вопросы, не требующие президентского вмешательства. Его главой должен был стать первый заместитель государственного секретаря, а в состав войти заместитель министра обороны, председатель Объединённого комитета начальников штабов и директор ЦРУ. Региональные межведомственные группы занимались подготовкой необходимых материалов, после чего полученные сведения передавались в вышестоящие организации. В эту структуру входили крупные чиновники вышеперечисленных ведомств на должностях ниже заместителей министра.

Киссинджер изобрёл две основные формы документов, имевших хождение в рамках обновлённого СНБ. Ими стали меморандумы о решении вопросов национальной безопасности и её общем состоянии. Первые уведомляли нижестоящие организации о президентском решении, которые были приняты СНБ, а вторые – ставили задачи по подготовке различного рода информации по мониторингу актуальных проблем для последующего рассмотрения президентской администрацией ^[10].

Против реформирования структуры СНБ резко выступили министр обороны Лэйрд и государственный секретарь Роджерс, усмотревшие в планах Киссинджера желание снизить значимость их ведомств. Тем не менее, после недолгих колебаний, президент утвердил вышеупомянутый план ^{[11, p. 85]}. Никсон и Киссинджер рассматривали реорганизацию СНБ как первый шаг на пути перестройки системы государственного управления внешней политикой.

Необходимо упомянуть о некоторых технических изменениях в работе СНБ, сделанных Киссинджером. Речь шла об обязательном оснащении его сотрудников компьютерами для ускорения обработки информации ^{[12, p. 38]}. Заметим, что первая компьютерная машина, предназначенная для персонального применения, была создана корпорацией “NCR” еще в 1957 г. (“NCR 304”), а в 1960 г. была выпущена его портативная версия, получившая обозначение “RNCR 390”. Тот факт, что комплексная компьютеризация СНБ начала осуществляться только в администрацию Никсона, свидетельствовала о пренебрежении предыдущего руководства к техническому оснащению архиважной структуры, принимавшей непосредственное участие в выработке внешнеполитического курса.

Таким образом, план Киссинджера предполагал учреждение ряда новых административных структур в рамках СНБ, которые позволили бы Белому дому сосредоточить в своих руках всю полноту внешнеполитической власти. Они включали обзорную группу, совещательный комитет первого заместителя государственного секретаря, региональные межведомственные группы, профильные рабочие группы, сторонних консультантов. По мере расширения полномочий Киссинджера, функции СНБ всё более обесценивались и, в конце концов, организация утратила серьёзное влияние на механизм принятия внешнеполитических решений ^{[4, p. 93]}. В июне 1969 г. президент прекратил собирать СНБ в полном составе для решения вопросов национальной безопасности и обсуждал наиболее значимые вопросы только с Киссинджером, опираясь на данные Министерства обороны и государственного департамента ^{[13, p. 86]}.