On certain issues of prosecutor’s request for information

Vinokurov Alexander Yurievich Doctor of Law Director of the Research and Development Centre at the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation 117463, Russia, Moscow, pr-d Karamzina, 1 -1, app. 355 vinalexur Other publications by this author

В рамках настоящей статьи нам хотелось бы уделить внимание одной из новелл, внесенных в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) ^[1] Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон № 27-ФЗ) ^[2], которая на фоне других более «глобальных» изменений, связанных с детализацией алгоритма прокурорской проверки исполнения законов, не нашла еще должного отклика среди ученых-прокуророведов.

Напомним, что принятие Закона № 27-ФЗ было обусловлено необходимостью выполнения законодателем требований, вытекающих из резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами Межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "Агора", … и гражданки С.А. Ганнушкиной» (далее – Постановление № 2-П) ^[3], в котором применительно к рассматриваемой нами проблематике взаимосвязанные положения п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре признаны не противоречащими Конституции России постольку, поскольку:

1) эти положения – как закрепляющие полномочие прокурора требовать при проведении проверок в порядке осуществления функции надзора за исполнением законов безусловного представления руководителями и другими должностными лицами некоммерческих организаций необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений –обеспечивают выполнение прокуратурой России возложенной на нее функции надзора как деятельности, обусловленной по своему предназначению требованиями Конституции России, и направлены на обеспечение законности, государственной и общественной безопасности, защиту прав и свобод других лиц, а также иных конституционно значимых ценностей;

2) предполагают возможность запроса прокурором у руководителей и должностных лиц некоммерческой организации документов и материалов, непосредственно обусловленных целями и предметом конкретной проверки, не могущих быть полученными у других государственных органов или из открытых источников и не передававшихся органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой исполнения законов данной некоммерческой организацией, и не обязывают некоммерческую организацию представлять документы, которые она не обязана иметь в соответствии с законодательством, а также формировать документы, не имеющиеся на момент предъявления требования прокурора.

Как видим, в Постановлении № 2-П использовано сразу два подхода, характеризующих волевые решения (действия) прокурора, предшествующие получению им искомой информации. В первом случае речь идет о требовании, а во втором – о запросе. Полагаем, что даже с учетом отсутствия у решения Конституционного Суда РФ силы непосредственного регулятора правоотношений, подобное расхождение в терминологии применительно к описанию аналогичных правовых явлений нельзя признать допустимым. И следует в этой связи отметить, что и законодатель далеко не всегда следует единству, что на практике приводит в том числе и к судебным разбирательствам. Наглядным примером этому является ситуация, описанная Ч.М. Исмаиловым, где речь идет о конкуренции статей 6, 22 и 27 Закона о прокуратуре и п. 3 ст. 7 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ^[4].

Итак, Конституционный Суд РФ подтвердил правомерность истребования прокурором в ходе проверок исполнения закона необходимых ему материалов и иных документов, которые не могли быть получены иным способом, однако в данном случае речь шла лишь о конкретизации неоспоримого факта. А вот вторым и самым важным обстоятельством, послужившим законодательным новеллам в рассматриваемой нами части, явился вывод, содержащийся в п. 3 резолютивной части Постановления № 2-П, которым взаимосвязанные положения п. 1 ст. 6 и п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре признаны не соответствующими Конституции России в той мере, в какой эти положения – в нарушение требования формальной определенности закона – предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.

Именно с учетом приведенных выводов высшего органа конституционного надзора попытаемся рассмотреть соответствующие новеллы, внесенные Законом № 27-ФЗ.

Напомним, что действовавшая до 18 марта 2017 г. редакция п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре достаточно лаконично определяла, что «статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно». Как видим, в процитированной норме речь идет о функциях, а в Постановлении № 2-П – о надзоре за исполнением законов, который, несмотря на обозначение его Конституционным Судом РФ как функции, является лишь составной частью – отраслью функции прокурорского надзора. Но позиции судебного органа были обусловлены обстоятельствами конкретной жалобы, в то время как полифункциональный характер прокурорской деятельности, безусловно, требует формирования законодателем общих подходов, применимых к разным аспектам работы прокурора. В этой связи законодатель, существенно обновив и дополнив ст. 6 Закона о прокуратуре, все-таки принял во внимание отмеченные нами обстоятельства.

В пункте 2 указанной статьи круг допустимых к истребованию прокурором сведений образуют статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и другие материалы или их копии. Законодателем установлено, что указанные документы предоставляются в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов – в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора.

Не принимая во внимание разницу в сроках и сопутствующие им обстоятельства, хотелось бы остановиться на разных по своей сути формулировках в двух описанных случаях, когда, с одной стороны, течение срока идет «с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации)», а с другой – «с момента предъявления требования прокурора». В этой связи важным представляется вопрос о форме требования прокурора.

В первом случае она однозначно письменная, поскольку «поступить» адресату может только материализованный объект, каковым и будет являться документ под название «требование». Во втором случае все не так однозначно, коль скоро законодатель не посчитал нужным определить форму требования, которое в принципе может быть доведено до сведения соответствующего лица в устном порядке. Однако с учетом возможных последствий невыполнения требования прокурора все-таки разумным будет придерживаться письменной его формы.

Кроме того, как и в любой деловой переписке, немаловажным является процесс регистрации поступившего документа, который регламентируется ведомственной инструкцией по делопроизводству, однако не может превышать трех дней с момента поступления в соответствующий орган (организацию). При этом ускорять регистрационный процесс прокурор не вправе, что допускает суммирование времени регистрации с установленным законодателем сроком представления необходимых прокурору документов. Конечно, к руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации) требование прокурора может поступить и за рамками установленного трехдневного регистрационного срока, однако отсчет времени исполнения требования идет со следующего после регистрации дня.

Что касается второго случая, то он связан с непосредственным выходом прокурора на проверку, и поскольку законодателем определен срок «с момента предъявления требования», то этот самый момент также должен быть зафиксирован. По нашему мнению, речь не обязательно идет о предварительной процедуре регистрации. Прокурору достаточно для фиксации факта получить на копии своего требования разборчивую с расшифровкой подпись надлежащего должностного (иного) лица, что будет являться подтверждением осуществления юридически значимой процедуры передачи документа и даст начало отсчета установленному законодателем сроку. При этом не совсем корректная формулировка законодательной нормы ставит вопрос о том, считать ли день вручения требования одним из двух установленных для исполнения рабочих дней либо срок нужно считать со следующего дня. По нашему мнению, с учетом неоднозначности во внимание должен приниматься второй вариант, какие бы это не создавало трудности для прокурора, особенно с учетом приходящихся на этот срок выходных и праздничных дней.

В силу широкого понимания термина «прокурор», закрепленного в ст. 54 Закона о прокуратуре, следует уточнить, что в силу сложившихся традиций правом истребования соответствующих документов обладает прокурор – руководитель прокуратуры и его заместитель. Это снижает риски избыточной активности со стороны прокуроров-исполнителей, зачастую не обладающих достаточным опытом. Комментируемая норма, устанавливая четкие сроки предоставления информации, не позволяет прокурору произвольно сокращать их в своем требовании. Конечно, на условиях обоюдной договоренности сроки могут быть сокращены запрашиваемой стороной, но навязывание своей позиции прокурором должно исключаться. В то же время законодатель, исходя из соображений разумности, предусматривает установление в требовании прокурора более длительных сроков, когда конкретная ситуация не обусловлена необходимостью спешки.

Кроме того, в абзаце втором п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре запрашиваемой стороне дается право перенести срок представления истребуемой прокурором информации, если об этом последний в письменной форме уведомляется с изложением объективных причин невозможности представления сведений в ранее установленный срок. Главное, чтобы соответствующее уведомление прокурор получил до истечения первоначального срока, поскольку в противном случае будет сложно объяснить причину невыполнения законных требований прокурора. В свою очередь прокурор наделен правом установления нового срока представления истребуемой информации, который желательно определять исходя из объективной возможности исполнения требований, не позволяя при этом запрашиваемой стороне заниматься откровенной волокитой. Законодатель не устанавливает количество возможных продлений срока представления сведений, но, по нашему убеждению, необходимо исключать вероятность последующих назначений сроков.

Дополнившим ст. 6 Закона о прокуратуре пунктом 2.1 предусмотрено, что при наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера истребуемые прокурором сведения представляются в течение суток с момента поступления требования. Как видим, здесь законодатель не оперирует привязкой срока к рабочим дням, как это имело место в предыдущем пункте. Данное обстоятельство обусловлено чрезвычайным характером перечисленных выше оснований, а также тем, что соответствующие органы и организации, которым может адресоваться требование прокурора, работают в круглосуточном режиме, что, в свою очередь, и позволяет обеспечить должную оперативность в обмене информацией. Соответственно суточный срок исполнения требований начинает свой отсчет с часа, следующего за часом получения требования прокурора, что определяется, например, временем приема информации по факсу.

Также нововведенный п. 2.2 уточняет, что сроки представления соответствующих сведений, указанные в пунктах 2 и 2.1 ст. 6 Закона о прокуратуре, не распространяются на случаи исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, предусмотренных статьями 30 и 33 Закона о прокуратуре, то есть в рамках надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также надзора за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере. В первом случае (применительно к ст. 30 Закона о прокуратуре), отмеченное исключение обусловлено спецификой надзорной деятельности и наличием в законодательстве об оперативно-розыскной деятельности и уголовно-процессуальном законодательстве формализованного перечня сведений, которые могут представляться прокурору по его требованию (запросу). Что касается уголовно-исполнительной сферы, то в ст. 33 Закона о прокуратуре также определен перечень возможной к истребованию информации. Нераспространение на указанные сферы надзорной деятельности сроков представления истребуемых сведений обусловливает возможность прокурора в тех случаях, когда таковые не установлены прямо в отраслевом законодательстве, назначать их произвольно, но исходя из соображений как разумности, так и безотлагательности.

Пункт 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре определяет перечень сведений, которые прокурор не вправе истребовать у поднадзорного органа (организации), а именно:

информацию, документы и материалы или их копии в рамках проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету указанной проверки. Говоря о цели проверки, следует исходить из традиционных подходов, согласно которым прокурор, проверяя тот или иной объект, устанавливает в конкретный временной период состояние законности в той или иной сфере, которое выражается либо в имеющихся нарушениях законов, либо в отсутствии таковых. То есть формально его цель не связана исключительно с выявлением нарушений законов, если таковые в принципе отсутствуют. Что касается предмета проверки, то здесь речь идет о сфере правоотношений, регулируемых конкретным законодательным актом или группой таковых, в рамках которой проводятся проверочные действия. При этом предмет проверки может иметь комплексный характер, однако это не оправдывает излишне истребуемые прокурором сведения, которые должны соотноситься с заявленным предметом проверки;

информацию, документы и материалы или их копии, которые передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте органа (официальном сайте организации, создание которого предусмотрено ее учредительными документами) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», за исключением случаев, установленных Законом о прокуратуре. Данный запрет обусловлен необходимостью снятия с поднадзорных прокурору органов (организаций) дополнительных обязанностей по представлению сведений, которые либо должны уже находиться у него по причине ранее имевшего место истребования, либо размещены в открытом доступе, что само по себе презюмирует недопустимость избыточного беспокойства соответствующих структур.

Оба перечисленных запрета прямо вытекают из существа позиции, высказанной в Постановлении № 2-П.

Пункт 2.4, также являющийся новеллой, с одной стороны, корреспондирует абзацу третьему п. 2.3 рассматриваемой статьи, устанавливая, что в случаях, предусмотренных этой нормой, орган (организация) обязан указывать в ответе на требование прокурора сведения о проверке, в рамках которой передавались такие информация, документы и материалы, и актуальность таких информации, документов и материалов на момент требования или сведения об СМИ либо об официальном сайте органа (организации) в сети «Интернет», в которых опубликованы (размещены) соответствующие актуальные на момент требования информация, документы и материалы. С другой стороны, если прокурору пунктом 2.3 в принципе запрещено требовать соответствующую информацию, то в чем смысл дачи ему ответа. Ведь прокурор уже нарушает установленный запрет.

С точки зрения логики законодателю следовало бы оговорить в комментируемой норме и способ действий запрашиваемой стороны при наличии оснований, предусмотренных абзацем вторым п. 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре. Ведь проигнорировать требование прокурора чревато вполне определенными последствиями. Хотя допускаем, что руководителям поднадзорных органов (организаций) далеко не всегда может хватать как смелости, так и достаточных знаний для объяснения прокурору сути его ошибки в требовании, не коррелирующем с целью или предметом проверки. Тем не менее адресату прокурорского требования нельзя оставлять его безответным, поскольку доказывать свою невиновность придется уже в суде при решении вопроса о привлечении к административной ответственности по ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Говоря о сущности п. 2.4 ст. 6 Закона о прокуратуре, следует подчеркнуть, что, устанавливая обязанность запрашиваемой стороны указывать в ответе на требование прокурора сведения о проверке, в рамках которой передавались соответствующие информация, документы и материалы, а равно определять актуальность таких сведений на момент требования, законодатель создает для адресата объективно больше сложностей, чем если бы речь шла просто о представлении истребуемой информации. То же самое можно сказать и о необходимости разъяснения в ответе прокурору, в каких именно СМИ либо на каком сайте в сети «Интернет» опубликованы (размещены) актуальные на момент требования информация, документы и материалы.

В пункте 2.5 рассматриваемой статьи закреплена обязанность проверяемого органа (организации) представить указанные в абзаце третьем п. 2.3 этой же статьи информацию, документы и материалы или их копии при получении требования прокурора, связанного:

с необходимостью проведения исследования, испытания, специальной экспертизы для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проводимой проверки;

с наличием угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, с наличием чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, законодатель делает оговорку в отношении установленного им же в абзаце третьем п. 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре запрета для прокурора требовать соответствующие сведения со ссылкой на указанные в п. 2.5 этой же статьи обстоятельства.

Первая оговорка корреспондирует п. 6 ст. 21 Закона о прокуратуре, также введенному Законом № 27-ФЗ и обусловливающему возможность неоднократного приостановления прокурорской проверки необходимостью проведения исследования, испытания, специальной экспертизы для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проводимой проверки. В свою очередь вторая текстуально опирается на рассмотренный выше п. 2.1 ст. 6, которым устанавливается сокращенный срок представления сведений – в течение одних суток с момента поступления требования прокурора.

Подводя итог характеристике новелл 2017 г., тезисно отметим следующие нюансы:

1) срок исполнения требования прокурора о представлении сведений определен в п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре, но он может продлеваться прокурором;

2) сокращенный срок представления сведений прокурору может устанавливаться только законодателем (п. 2.1);

3) указанные сроки представления сведений прокурору не распространяются на сферы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также надзора за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере (п. 2.2);

4) законодателем установлен запрет на истребование прокурором сведений (п. 2.3), который частично может преодолеваться в оговоренных в п. 2.5 случаях.

Выше были проанализированы положения новой редакции ст. 6 Закона о прокуратуре, регламентирующие вопросы истребования прокурором необходимых ему для осуществления своей деятельности документов у поднадзорных органов (организаций). Безусловно, дальнейшие изыскания ученых и правоприменительная практика поставят на повестку дня дополнительные вопросы, которые потребуют своего разрешения на законодательном уровне. Вместе с тем полагаем, что в целом новеллы позволили упорядочить алгоритм соответствующих процедур. В качестве предложения организационного характера, способствующего установлению единообразия в правоприменении, считали бы полезным дополнить круг приложений, утвержденных приказом Генерального прокурора РФ от 17.03.2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.07.2017 № 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон «"О прокуратуре Российской Федерации"» ^[5] типовыми формами требования о предоставлении информации и решения об установлении нового срока представления информации, что номинально вытекает из существа абзацев первого и второго п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре.