Political legal status of the indigenous population of Siberia in the “Statute on Alien (Inorodsty) Administration” of 1822

Konovalov Igor' Anatol'evich PhD in History Associate Professor, Dostoevsky Omsk State University 50 Let Profsoyuzov ulitsa 100, office 312, Omsk, Omskaya oblast' 644077 Russia konov77@mail.ru Other publications by this author

Национальная политика в Российской федерации имеет перед собой очень важные и сложные задачи по разрешению возникающих проблем в многонациональном государстве. Для этого нужно проведение четко продуманных действий, с одной стороны направленных на развитие и сохранение самобытности всех народов, а с другой стороны – на сохранение целостности страны. Исследование процесса формирования и развития местного управления и правового статуса коренных народов Сибири в дореволюционный период имеет не только научную актуальность, но и большую практическую значимость. Сегодня, для гармоничного развития межнациональных отношений, необходимо всесторонне и непредвзято изучать опыт национальной политики накопленный в дореволюционной России, объяснить сложные процессы во взаимоотношениях власти и населения на сибирских окраинах империи, выявить те аспекты в деятельности местных органов власти, которые в силу различных причин редко попадают в поле зрения исследователей. Тема организации местного управления и правового статуса коренных народов Сибири по «Уставу об управлении инородцев» 1822 г. еще не стала объектом пристального внимания историков, лишь отдельные аспекты проблемы были освещены в работах более общего характера, посвященным аборигенам Сибири в дореволюционный период. Среди них особого внимания заслуживает работа иркутского исследователя Л.М. Дамешека, посвященная политике коронной администрации в отношении народов Сибири ^[1]. Некоторые вопросы введения в Северо-Западной Сибири "Устава об управлении инородцев", а также административные реформы в регионе в конце XIX - начале XX вв. поднимались в диссертации, а затем в монографии тобольского исследователя А.Ю. Конева ^[2]. Интеграцией коренных народов сибирского севера в политико-правовую систему дореволюционной России занимался также челябинский историк Е.Г. Возрожденный ^[3].

Ревизия осуществленная М.М. Сперанским в 1819–1821 гг. вскрыла разгул административно-полицейского деспотизма и самовластия в сибирском регионе ^{[1, c. 29]}. По итогам ревизии были привлечены к уголовной ответственности 48 высокопоставленных сибирских чиновников, общее число находящихся под следствием достигло 680 человек, из них тайшей, зайсанов, шуленг и бурятских лам – 236 ^{[4, c. 643]}. Итогом ревизии М.М. Сперанского стала широкомасштабная реформа местного управления края.

Составной частью реформы М.М. Сперанского в Сибири был, введенный в действие в 1822 г. "Устав об управлении инородцев Сибири" 1822 г. – самый значительный и объемный нормативно-правовой акт верховной власти Российской империи в отношении коренных народов региона, формально юридически действовавший в своих основных началах до 1917 г ^{[5, c. 69]}. Взятый М.М. Сперанским курс на окончательный отказ от методов силового воздействия на коренное население с переходом к формам административно-бюрократического контроля и идеологического влияния объективно требовал проведения широкой реформы в сфере государственно-правового управления аборигенов Сибири. «Устав» имел довольно высокий для своего времени уровень юридической техники. Закон делился на четыре части, части подразделялись на главы, главы – на параграфы. Части и главы «Устава» имели заголовки, излагающие краткое содержание представленной нормы. Закон почти не использовал иностранной терминологии, он излагал нормы, написанные четким, доступным языком.

Высокий для своего времени уровень теоретико-методологической подготовленности реформы подчёркивает впервые сформулированная доктрина инородческого управления, а также образовавшийся на ее основе категориальный аппарат. Собственно доктрина инородческого управления представляла собой скорее обобщение отечественного опыта управления, а также европейских политико-правовых учений.

В «Уставе об управлении инородцев» отразилось стремление верховной власти примирить консервативную направленность политики в отношении коренного населения края с объективными потребностями в реформах, вызванных к жизни развивающимися процессами интеграции ясачного населения в общероссийскую систему социально-экономических и политико-правовых связей. Закон был отчасти вызван также потребностями структурирования российского общества. Впервые для обозначения коренных народов Сибири был введен термин «инородцы», внесший этническое разделение в законодательство и правоприменительную практику. Законодательное закрепление термина «инородцы» знаменовало отказ от восприятия аборигенов края как бесправных «иноземцев» и его признание в качестве подданных, особой сословной группы Российской империи. Приравнивание инородцев к подданным выгодно отличало «Устав об управлении инородцев» от аналогичного североамериканского и западноевропейского законодательства, базировавшихся на принципах национальной дискриминации и зачастую не рассматривавших аборигенов как субъектов государственно-правовой и гражданско-правовой деятельности.

Закон разрешал аборигенам отдавать детей в государственные учебные заведения, а также открывать свои учебные заведения. В отношении религии закон стоял на позициях веротерпимости, однако «иноверческое духовенство» было поставлено под жесткий контроль местных административно-полицейских органов. Вместе с тем, «Уставом» запрещались преследования за «языческое вероисповедание» и насильственное распространение христианского вероучения, при этом, принятие христианства инородцами рассматривалось как положительное явление.

«Устав» наглядно показывал позицию законодателя по отношению к коренному населению региона, определял роль, которая отводилась ясачному населению в развитии сибирской окраины страны. В законе присутствовали две взаимоисключающие тенденции этнокультурного развития коренных сибирских народов: их постепенная ассимиляция и, наоборот, их развитие по пути обособления в этнокультурном плане.

"Устав об управлении инородцев Сибири", промульгированный Александром I 22 июня 1822 г., регламентировал разные стороны жизнедеятельности аборигенов – судебно-административную, экономическую и культурно-бытовую. Законодатель стремился ограничить опеку над инородцами со стороны местных административно-полицейских властей, установить свободную торговлю с аборигенами, привести в соответствие с реальными потребностями и экономическими способностями каждого народа размеры податей и налогов. В отличии от прежнего законодательства и правоприменительной практики, устанавливавших лишь обязанности коренных народов Сибири, «Устав» достаточно подробно оговаривал права инородцев.

Закон демонстрировал осознание культурно-хозяйственных особенностей у народов Сибири. «Устав» делил коренные сибирские народы на три группы, в соответствии с их социально-экономическим развитием: кочевые, бродячие и оседлые. Основным критерием разделения аборигенов Сибири в законе была близость к православному крестьянскому образу жизни, а также способы хозяйственной деятельности, составляющие основы их «пропитания» ^{[6, с. 349]}. Конечной, патерналистской целью верховной власти при разделении коренных жителей Сибири на группы был переход кочевых и бродячих инородцев в группу оседлых по мере их успехов в культурно-хозяйственном развитии, а оседлых - даже переход в другие сословия. При этом закон, имея скрытые ассимиляторские цели, прямо указывал (п. 52), что «без собственного желания инородцы не могут включаться не в какие другие сословия».

К кочевым инородцам закон относил народы, платящие ясак и ведущие полуоседлый, кочевой образ жизни и хозяйствования (оленеводов и скотоводов). Управление кочевых инородцев было наиболее полно регламентированным, поскольку они составляли основную массу аборигенов Сибири. За кочевыми народностями закон закреплял (п. 1; 26) те земли, на которых они кочевали, по праву первоначального заселения. «Устав» разрешал аборигенам отдавать детей в государственные учебные заведения, а также открывать свои учебные заведения. В отношении религии закон стоял на позициях веротерпимости. Приравнивая кочевых инородцев в области налогообложения к государственным крестьянам, закон предоставлял им определенную самостоятельность в области управления и судоустройства. Стремясь ослабить опеку со стороны государственных чиновников, «Устав» предусматривал создание у кочевников родовых управ и степных дум ^{[6, с. 396]}.

«Устав» установил порядок подчиненности и сношений, предметы ведомства, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и ответственность инородческого управлениях ^{[7, с. 10]}. Управление кочевых инородцев, на основе учета национальных особенностей, было представлено: 1) в виде частного, по отдельным стойбищам, улусам и родам; 2) в виде общего соединяя их вместе в административное целое. Органы управления кочевых жителей разделялись на три ступени: низшая – родовая управа, средняя – инородная управа, высшая – степная дума. Они строились на основе родового принципа. Законодатель стремился сохранить род как главную хозяйственную и административную единицу. Сохранение родовых общин облегчало не только фискальную деятельность, но снижало затраты на управленческий аппарат, а также создавало дополнительные рычаги вне экономического воздействия на родовичей. Впрочем, учитывая реалии XIX в. законодатель разрешал обедневшим родичам выход из общины, а с 1853 г. предоставлял возможность перехода в другую родовую общину ^{[8, с. 718]}.

Избираемыми должностными лицами были старосты, головы и тайши, которые словесно осуществляли производство дел местного управления. Такая система управления существовала у хакасов, урульгинских эвенков и бурят. Южные алтайцы в административно-полицейском отношении делились на 7 дючин, во главе с зайсанами. Как правило, несколько улусов или стойбищ были подчинены инородной управе, состоящей из (п. 104) письмоводителя двух выборных и головы. Должностные лица избирались на общих собраниях родичей. Знать в своих правах была в значительной мере уравнена со своими сородичами "Устав об управлении инородцев Сибири" не выделял перед законом родоначальников, за исключением лиц, имевших дворянские звания, а юридически их уравнивал с остальными сородичами ^{[6, с. 398]}. Все выборные лица утверждались коронной администрацией соответствующего уровня, допускалось наследование должностей, при замещении должностных лиц на выборах. В том случае, если не было прямого наследника, допускалось избрание ближайших родственников, что нередко порождало вопиющие злоупотребления родоначальников. Однако допуская наследование должностей, закон также предоставлял местным губернаторам право окончательного утверждения наследника в должности. Кроме того закон прямо предусматривал отстранение должностных лиц инородного самоуправления от исполнения обязанностей за должностные злоупотребления, а также за найм при отработке долгов, совершение уголовных преступлений и при ходатайстве подведомственного населения ^{[6, с. 340]}.

«Многие роды», подчиненные инородным управам, подчинялись степным думам, состоявшим из руководителей управ – голов, избираемых заседателей и главного родоначальника. В 1853 г. были дополнены и скорректированы требования, предъявляемые к кандидатам на выборные должности инородного управления. Устанавливался возрастной ценз не ниже 21 года, кандидат должен был иметь собственное хозяйство, не состоять под судом и следствием, а также не быть замечен в дурном поведении. Степные думы были подотчетны местным кружным начальникам и исправникам.

«Устав об управлении инородцев» предполагал некоторые особенности по управлению в Якутской области. Низовыми органами управления для кочевых и бродячих инородцев были старшины-родоначальники, избираемые на мирских сходках. На сходах избирались старосты, стоявшие во главе родовых управлений, в состав которых по должности входили родовые старшины. Инородная управа ведала делами улуса. Она состояла из письмоводителя, двух выборных и головы. В состав улусного схода входили наслежные старосты и по нескольку доверенных от каждого наслега. Родоначальники избирались сначала на два, а с 1890 г. – на три года ^{[9, с. 168]}. Избранные утверждались сначала областным начальником, а с 1852 г. – якутским губернатором. Родовые управления и инородные управы выполняли полномочия судов словесной расправы первой и второй инстанций. Якутская Степная Дума существовала только с 1827 по 1831 г. ^{[10, с. 270]}.

Уравнивая кочевых инородцев с сибирскими крестьянами в финансово-правовой сфере, закон устанавливал их одинаковое налогообложение. На кочевых жителей осуществлялась раскладка общих по губерниям повинностей. Кроме того, они должны были выполнять (п. 357) свои внутренние повинности по содержанию родового управления ^{[6, с. 395]}.

Под бродячими инородцами закон понимал рыбаков, таежных охотников или «ловцов», перемещающихся «по рекам и урочищам». «Устав» в пунктах 1 и 61 устанавливал, что на них распространяются правила установленные для кочующих инородцев ^{[6, с. 398]}. У бродячих инородцев сохранялось существующее родовое устройство и управление в лице родовых старшин, которые в законе были переименованы в старост.

Оседлые инородцы (манси, часть южных хантов, татары, «бухарцы и ташкинцы», часть шорцев и алтайцев, а также инородцы «издавно в работах в работах у поселян живущие»), за исключением выполнения воинской, рекрутской повинности (п. 19) от которой они освобождались, в правовом отношении приравнивались к сибирским государственным крестьянам, пользовались предоставленными им российским законодательством правами и несли соответствующие обязанности. Такой подход законодателя говорил о том, что в официальных актах и правоприменительной практике социальный критерий по-прежнему доминировал над этническим.

«Устав» (п. 1) к разряду оседлых относил инородцев, занимающихся торговлей или земледелием, проживающих в селениях и городах. У них учреждалось управление и землепользование, также как у государственных крестьян – на основе «общих узаконений и учреждений». Оседлым инородцам предоставлялись земельные угодья которыми они пользовались прежде (п. 20), по праву давности заселения из расчета 15 десятин на душу ^{[6, с. 395]}. «Устав» определял размер и порядок взимания с них ясака, регулировал правила торговли с русским населением. Закон предусматривал создание волостей для оседлых инородцев, причем круг обязанностей и состав волостных правлений был таким же как у государственных крестьян В случае проживания небольшого количества оседлых инородцев, среди государственных крестьян, их причисляли к ближайшим крестьянским поселениям и соответствующим волостям ^{[6, с. 395]}.

Особый подход законодатель устанавливал (п. 5) по отношению к чукчам, которые только формально являлись российскими подданными, а также по отношению к «зюнгорским двоеданцам» (телесам и теленгитам), проживавшим на Горном Алтае, спорной территории между Китаем и Россией. Закон относил их к инородцам, «не совершенно зависящим» от империи и сохранял у них собственный суд и управление ^{[6, с. 339]}.

Несмотря на желание законодателя организовать самоуправленческие начала у инородцев, деятельность местных инородческих органов подлежала в «Уставе» жесткой регламентации. Третья часть закона посвящена «Наказу управления инородцев». В основу деятельности сибирских административно-полицейских властей, представленных земскими судами, в местах компактного проживания инородцев ставились принципы бескомпромиссного и жесткого подавления любого сопротивления существующим порядкам управления. На сибирских инородцев в полном объеме распространялось уголовное законодательство Российской империи.

Сибирские губернаторы утверждали князцов, тайшей, зайсанов, шуленг и в особенности лам. Главный родоначальник (п. 147) утверждался в должности губернатором ^{[6, с. 402]}. В условиях поликонфессиональности и многонациональности православная, славяноязычная по составу земских заседателей и исправников сибирская полиция (которая представляла собой почти всю административную власть на местах) зачастую имела карательный характер, держа в повиновении и страхе подведомственную инородческую территорию. Местные административно-полицейские власти на практике не стремились к адаптации, созданию управленческих структур, включавших «инородческие», местные элементы. Русскоязычные сотрудники административно-полицейских органов зачастую с предубеждением, пренебрежительно относились к представителям сибирских коренных народов и не стремились с ними сблизиться. Незнание культурных традиций и языка «инородческого» населения часто затрудняло проведение административно-управленческих, оперативно-розыскных и следственных мероприятий и снижало уровень взаимопонимания и доверия работников местных административно-полицейских органов с коренным населением края.

В качестве важнейшей обязанности инородных управ закон устанавливал надзор за «спокойствием» в инородческой среде ^{[6, с. 339]}. Инородные управы имели судебные полномочия, они вели административное судопроизводство, а также рассматривали, на основе норм обычного права, гражданско-правовые споры.

Уголовное преследование представителей коренных народов должно было проводиться только по делам, указанным в «Уставе» (политического и криминального характера), а также в «случае важных происшествий». Предварительное расследование осуществляли земские исправники. Материалы предварительного расследования направлялись в судебные органы по принадлежности дел. На представителей коренных национальностей распространялся общий для всех подданных государства порядок проведения оперативно-следственных действий. Однако допрашивать коренных жителей Сибири можно было лишь вблизи от их местопребывания. Запрещалось вызывать на допрос лицо, если оно должно было затратить на дорогу более трех дней. Содержать под стражей разрешалось только тех кто, подозревался в тяжких преступлениях. За «маловажные проступки» нельзя было отлучать инородческое население от промыслов. Для совершения оперативно-следственных действий запрещалось отлучать инородцев от стойбищ более чем на шесть дней. За нарушение указанных правил на сотрудников полиции могли быть наложены взыскания ^{[6, с. 407]}.

Органы управления коренных народов Сибири были формально включены в систему местных учреждений государственной власти. Отличие их от государственных органов было лишь в формах организации, условиях и характере деятельности, подведомственной жесткому надзору со стороны местных полицейских органов – земских судов, а затем окружных полицейских управлений что воспринималось самим коренным населением как вполне оправданное условие их существования. В процессе реформирования управления коренными народами Сибири коронная администрация действовала очень осторожно, стремясь предельно учитывать сибирскую специфику - опору на полицейскую бюрократию при отсутствии дворянских органов самоуправления. В этом отношении правительственный подход к вопросу реформирования региона, может рассматриваться в качестве региональной компоненты российской имперской административной политики. Главными особенностями данной компоненты являлись географическая удаленность сибирской окраины от столиц, смешанный конфессиональный и этнический состав жителей, очень низкая плотность населения, господство государственной формы собственности на землю, основные природные и трудовые ресурсы, а также особая специфика социально-экономических процессов.

«Устав об управлении инородцев» в своих основных чертах просуществовал до конца XIX в. Базовые направления реформирования инородческого управления, предполагавшие русифицирование коренного населения и усиление административной опеки над ним, были обозначены в 1887 г. иркутским генерал-губернатором А.П. Игнатьевым, они получили безоговорочную поддержку министра внутренних дел И.Л. Горемыкина и императора Александра III и составили основу «Временного положения о крестьянских начальниках» 8 июня 1898 г. Согласно закону правовое положение коренного населения края было приближено к правосубъектности остальных подданных, а инородческие управы заменялись волостными управами – такими же как у сибирских крестьян ^{[11, с. 235]}.