Problems of municipal lawmaking in the Republic of Crimea

Bondarchuk Il'ya Vladimirovich PhD in Law 1 295006, Russia, respublika Krym, g. Simferopol', ul. Pavlenko, 5 bondoc@ukr.net Other publications by this author

Umerov Ennan Il'yasovich Leading Specialist at the Administration of Chernomorskoe Urban Settlement of Chernomorski region of the Republic of Crimea  296400, Russia, Republic of Crimea, Chernomorskoe, ul. Kirova, 19 ennan96@gmail.com

Местное самоуправление, представляющее собой особый вид публичной власти, постоянно нуждается в осуществлении своевременного правотворчества, гибко подстраивающегося под новые либо измененные общественные отношения. В свою очередь совершенствование муниципального правотворчества в Республике Крым имеет особое содержание, ведь на территории ее муниципальных образований в настоящее время осуществляется не только работа по урегулированию новых, объективно возникающих, процессов и общественных отношений, но и по принятию актов, имеющих двойственную задачу – учет ранее возникших общественных отношений, а также их структурирование и приведение в устойчивую систему и тесную взаимосвязь с вновь возникающими.

Вопрос нормативного правового регулирования общественных отношений в Крыму после воссоединения с Россией до сих пор не получил полноценного разрешения. Специфика нормативного правового регулирования тех отношений, которые сложились до вступления Республики Крым в состав Российской Федерации, и продолжают действовать до сегодняшнего дня, является предпосылкой многих проблем в публично-правовой сфере, сдерживающей социально-экономическое развитие и интеграционные процессы республики.

Так, практика последних нескольких лет показала, что частота возникновения проблем, требующих урегулирования особенностей общественных отношений в Крыму, на различных уровнях (федеральном, региональном, местном), заставляет обращаться как к новым, так и уже апробированным в других регионах России формам их решения.

При этом статистика ухода глав местных администраций со своих должностей по различным причинам в Крыму за 3 года пребывания в составе Российской Федерации доказывает главным образом одно. Если даже имеются явные доказательства необходимости применения уже имеющегося опыта муниципального управления и правотворчества иных регионов России, воздействие и учет такого опыта на систему местного самоуправления Республики Крым будет каким угодно, только не простым и прямолинейным.

Вспомним сформулированные на высшем политическом уровне задачи по интеграции Крыма 24 марта 2014 года на совещании Правительства РФ. В частности, премьер-министр России Д. А. Медведев особо отметил, что Правительству впервые приходится решать такие сложные задачи в столь сжатые сроки и заявил, что считает необходимым в первую очередь наладить систему государственного управления новыми территориями ^[1]

С позиций пройденного, а также учитывая ряд факторов (формирование органов местного самоуправления в Крыму в период отсутствия единства правового пространства Российской Федерации и Республики Крым; формальное окончание переходного периода, установленного в силу требований Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя»; конфликтность и противоречивость во взаимоотношениях между главами муниципальных образований, которые возглавляют представительные органы, и главами местных администраций в ходе подготовки проектов уставов муниципальных образований), сегодня, на наш взгляд, следует несколько сместить акценты в стратегии интеграции Крыма в Российскую Федерацию.

Так, если на момент воссоединения Крыма с Россией, действительно, основное внимание политиков, ученых-правоведов, политологов, социологов было приковано прежде всего к вопросам «переформатирования» институтов государственной власти, действовавших на территории Республики, принятия необходимых законов Республики Крым с целью исключения неурегулированных общественных отношений, а также последующего усиления законами республики Крым полноты и защищенности прав граждан. На сегодняшний день, особо актуализируются проблемы изучения специфики принятия в Крыму муниципальных нормативных правовых актов как показателя мониторинга применения федерального законодательства и регионального законодательства, в целом повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, построения системы их взаимодействия с властями республики в условиях модернизации современного Крыма.

Как тонко отметил Президент РФ В.В. Путин на заседании Совета по развитию местного самоуправления в Кирове 5 августа 2017 года, вопросы, возникающие на местном уровне, как верно определено на высшем политическом уровне страны, казалось бы, простые, тривиальные, вроде бы и текущие. Но на самом деле от качества решения этих вопросов в значительной степени зависит главное – уровень жизни граждан России ^[2].

В решении этих вопросов значимую роль играет уровень участия населения в подготовке муниципальных нормативных правовых актов, прозрачность процедур их принятия, само качество муниципальных нормативных правовых актов, а также доступность жителей к источникам их опубликования.

В научных статьях уже предлагалось использовать опыт законотворчества других субъектов РФ при установлении порядка реализации местного самоуправления в Крыму (А. А. Козодубов, А. В. Яковлев) ^[3]; учитывать имеющийся в регионах опыт развития институтов непосредственной муниципальной демократии (В. А. Холопов) ^[4]; внести корректировки в действующую региональную законодательную базу, регламентирующую основы местного самоуправления в Республике Крым (С. Ю. Русанова) ^[5]. Вместе с тем указанные авторы не исследовали вопросы юридической специфики правового регулирования на муниципальном уровне в Республике Крым.

При этом, указанная специфика нашла частичное отражение в публикациях С. В. Кабышева, А. А. Джагарян, Н. В. Джагарян, О. И. Маминой, посвященных проблемам конституционного обоснования и обеспечения развития местного самоуправления в контексте воссоединения Крыма с Россией. В частности, как справедливо обратил внимание С.В. Кабышев, ситуация проявления конфликтов между главами муниципальных образований, которые возглавляют представительные органы, и главами местных администраций, стала возможной в т.ч. и по причине реставрации традиционно ранее существовавшей системы местного самоуправления в Украине ^[6].

В целом второй группе авторов удалось прийти к, несомненно, значимым выводам, которые требуют продолжения своего специального предметного исследования в поисках ответа на вопрос, каковы же дальнейшие перспективы развития муниципального правотворчества в современных условиях модернизации нового субъекта Российской Федерации.

Как известно, организация раннего опыта регионального законотворчества в Крыму был направлена в первую очередь на урегулирование ранее существовавших общественных отношений, сформированных и упорядоченных нормативными правовыми актами Украины, законами и подзаконными актами, действие и юридическая сила которых на территории нового субъекта согласовывалась бы с нормативными правовыми актами Российской Федерации. В частности, в процессе интеграции Республика Крым столкнулся с двуединым процессом спонтанного (общесоциального) и планомерно-рационального (правотворческого) формирования системы правовых норм, обеспечивающих упорядоченность общественных отношений ^[7].

Данные преобразования коснулись абсолютно всех сфер деятельности: вопросы внутренней политики, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, имущественных и земельных отношений, экологии, сельского хозяйства, промышленной политики и др. – подлежали детальному анализу и осуществлению организации работы по приведению деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в вышеуказанных сферах в соответствие с требованиями российского законодательства с учетом объективно существующих особенностей республики.

В период правовой интеграции Крыма в Россию органы местного самоуправления, несомненно, сталкиваются с необходимостью осуществления форсированного принятия большого количества муниципальных правовых актов с целью всестороннего урегулирования и систематизации общественных отношений, как возникающих, так и существовавших на территории конкретного муниципального образования. Так, например, по данным новостного релиза прокуратуры республики за 2016 год в Республике Крым субъектами местного самоуправления принято 18 615 нормативных правовых актов, из них представительными органами муниципальных образований – 8 679, исполнительными органами муниципальных образований – 9 936. Все акты принимались практически по всем вопросам местного значения ^[8].

Однако осуществление подобного рода работы в "авральном" режиме не всегда приносит желаемые результаты, ведь правотворческая деятельность должна быть спланирована таким образом, чтоб на подготовку и принятие муниципальных правовых актов отводилось время, достаточное для его полной и всесторонней проработки, а также проверки на соответствие не только нормам федерального законодательства, законодательства Республики Крым, но также и Уставу конкретного муниципального образования.

Показательным для ранних этапов муниципального правотворчества в Республике Крым являлось частое отсутствие простого понимания в разграничении нормотворческой функции между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления. Так, в соответствии с решением Симферопольского городского совета от 13 марта 2015 года № 211 "О внесении изменений в решение 11-й сессии Симферопольского городского совета Iсозыва от 29.12.2014 № 155 "О плане работы Симферопольского городского совета Республики Крым I созыва на 2015 год» из плана были исключены рассмотрение на сессиях городского совета таких вопросы, как "Об утверждении Положения о Комиссии по топонимике и установке мемориальных досок, отдельно стоящих памятников и памятных знаков на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым", "О Порядке по наименованию и переименованию улиц, проспектов, площадей и других объектов и установке мемориальных досок, отдельно стоящих памятников и памятных знаков на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым", "Об утверждении Программы развития территорий и стимулирования экономической активности муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым"^[9].

И, если первые два запланированных к рассмотрению проекта муниципальных правовых актов были исключены по причине отсутствия на тот момент регионального регулирования в данной сфере, то планы на 2015 год по утверждению муниципальной программы решением представительного органа, шло вразрез с требованиями части 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Поскольку согласно указанной нормы муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования.

На текущем этапе муниципального правотворчества в Республике Крым описанная проблема становится не только актуальной, но уже требующей оперативного реагирования, так как все больше встречаются муниципальные правовые акты, нормы которых противоречат актам уставного правотворчества.

В качестве иллюстративного материала, возьмем примера из практики муниципального правотворчества Черноморского сельского поселения Черноморского района Республики Крым. Так, пунктом 2.1. Положения о правотворческой инициативе граждан в указанном муниципальном образовании, утвержденного решением 18-го (внеочередного) заседания Черноморского сельского совета Черноморского района Республики Крым 1-го созыва от 3 апреля 2015 года, установлено, что для реализации правотворческой инициативы формируется инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, минимальная численность которой составляет 1000 жителей Черноморского сельского поселения, обладающих активным избирательным правом ^[10].Одновременно, Уставом муниципального образования Черноморское сельское поселение Черноморского района Республики Крым (далее – Устав) предусмотрены иные требования. В частности, часть 1 статьи 19 Устава определяет, что с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в количестве, не превышающем 3 процента от числа жителей поселения, обладающих избирательным правом ^[11]. Впоследствии, решением 71-го (внеочередного) заседания Черноморского сельского совета Черноморского района Республики Крым от 14 июля 2017 года нормы Положения были приведены в соответствие с Уставом ^[12].

Учет указанной необходимости и ее нормативное разрешение на период интеграции Республики Крым позволили бы органам местного самоуправления более детально изучать все аспекты и проблемы, существующие в правовой действительности, решению которых призвано принятие нового муниципального нормативного правового акта.

Так называемая «демократическая процедура» принятия муниципальных нормативных правовых актов немыслима без соблюдения принципа гласности, в данном контексте подразумевающего ознакомление жителей конкретного муниципального образования с правовым актом, который впоследствии будет иметь обязательный характер. Подобного рода ознакомление в подавляющем большинстве муниципальных образований Республики Крым ограничивается опубликованием проекта будущего акта на официальном сайте Правительства Республики Крым в разделе «Муниципальные образования», что в свою очередь делает невозможным его изучение и анализ определенными слоями населения. При этом, немаловажным условием эффективности нормативного акта, по справедливому утверждению Н. А. Антоновой, является его соответствие объективным требованиям развития общественных отношений ^[13]. Невозможность обозрения будущего муниципального нормативного акта широким кругом населения муниципального образования, несомненно, приводит к действительному игнорированию общественного мнения, наличие которого имеет решающую роль в анализе состояния общественных отношений в муниципальном образовании, а также учета реальной необходимости принятия акта, способного урегулировать те разногласия, которые могут стать препятствием для нормализации общественных процессов в муниципальном образовании.

Представляется целесообразным введение общественного коллегиального органа при муниципальном образовании, основной целью которого будет контроль за соблюдением сроков обнародования проектов муниципальных нормативных правовых актов, а также обнародованием их не только в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», но и в муниципальных печатных изданиях, что, несомненно, расширит круг лиц, ознакомившихся с актом, впоследствии будущем иметь обязательный характер на конкретной территории. При этом, так как некоторые муниципальные акты органов местного самоуправления затрагивают довольно широкий круг общественных отношений, либо регламентируют правовую организацию всей системы местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, довольно актуальным остается вопрос расширения спектра средств, позволяющих ознакомить жителей с проектом акта, который в будущем будет иметь обязательный характер на данной территории. Сегодня в тех случаях, когда органы местного самоуправления не всегда имеют возможность создавать собственные средства массовой информации, существует объективная необходимость правовой регламентации на законодательном уровне (легализации) возможности осуществления иных способов обнародования, к примеру, обнародования проектов муниципальных нормативных правовых актов в местах общего пользования – библиотеках, домах культуры, магазинах, школах, больницах и др. ^[14].

Также, именно в период имплементации законодательства Российской Федерации на территории Республики Крым особую важность представляет искоренение в процессе муниципального правотворчества практики излишнего применения отсылочных и бланкетных норм. Избыток таких норм, к сожалению, можно наблюдать во многих муниципальных нормативных правовых актах муниципальных образований, обнародованных на официальном портале Правительства Республики Крым. Учет и регулирование всех особенностей конкретного круга общественных отношений в муниципальном образовании принятием одного акта объективно невозможно, однако основные начала и положения нормативного регулирования в конкретной сфере должны в нем присутствовать. Наличие большого количества отсылочных норм в одном муниципальном правовом акте могут стать причиной многократной ссылки, когда один муниципальный правовой акт отсылает к норме иного муниципального правового акта, которая в свою очередь сама требует отсылки к иным актам правотворчества. Проблема принятия такого рода муниципальных актов является актуальной в муниципальных образованиях Республики Крым и требующей незамедлительного разрешения, ведь это может повлечь не только невозможность фактического упорядочивания общественных отношений новым муниципальным правовым актом, но и неправильного применения норм действующего законодательства, так как объем федеральных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, довольно широк, и полное его изучение и анализ невозможны в столь короткий срок нахождения республики в составе Российской Федерации.

Например, для решения данного вопроса в столице Республике Крым – городе Симферополе с целью минимизации нарушений правил юридической техники были выработаны унифицированные подходы в правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, которые были реализованы в решении Симферопольского городского совета Республики Крым № 200 от 26.02.2015 г. о принятии Положения о муниципальных правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым ^[15]. Данным решением регулируются, в том числе правила юридико-технического оформления проектов нормативных правовых актов муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, вносимых в Симферопольский городской совет Республики Крым.

Немаловажной проблемой муниципального правотворчества в Республике Крым остается недостаточный уровень квалификации служащих аппарата органов местного самоуправления. Следует согласиться с распространенным мнением о том, что одной из причин серьезных недостатков в деятельности органов государственной власти и муниципального управления является относительно низкий профессионализм кадров властно-управленческих структур ^[16].

В этом контексте интересна практика взаимодействия Симферопольского городского совета с Минюстом Крыма. В частности, после вступления в силу Закона Республики Крым от 19.01.2015 № 70-ЗРК/2015 "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Крым" (далее – Закон о регистре) 24 января 2015 года Главой муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым (председателем Симферопольского городского совета) в адрес Минюста Крыма были направлены копии решений Симферопольского городского совета, принятые на очередной сессии, с приложением сведений об источниках и датах официального опубликования (обнародования) оформленных в виде справки. Вместе с тем, копии муниципальных нормативных правовых актов и соответствующие справки к ним были возвращены вместе с разъяснениями Минюста Крыма по порядку их предоставления. Отметим, что одной из причин возврата послужило то, что в перечне направленных правовых актов Симферопольского городского совета были выявлены акты, не носящие нормативного характера. Однако, на первый взгляд, непонятно почему также были возвращены и нормативные правовые акты. Кроме того, Закон о регистре не предусматривает процедуры возврата уполномоченным органом (Минюстом), направленных копий муниципальных нормативных правовых актов. Наряду с этим обратим внимание на еще одну заслуживающую внимание правовую позицию, изложенную в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 №657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» (ред. 29.10.2014). В частности, во исполнение статьи 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ Правительство Российской Федерации определило, что актуализация регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации должна обеспечивать пополнение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов не позднее 60 дней со дня принятия (издания) муниципальных нормативных правовых актов.

В свою очередь Минюстом Крыма был принят приказ от 17 марта 2015 года № 43, которым утверждены методические рекомендации по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Крым. Следует обратить внимание, что согласно названным рекомендациям муниципальные нормативные правовые акты, принятые (изданные) с 14 сентября 2014 года по 1 апреля 2015 года, направляются в Минюст Крыма для включения в Регистр в срок до 1 января 2016 года, в хронологическом порядке (с 14 сентября 2014 года и далее).

Вместе с тем данное положение может внести существенные противоречия в практику органов местного самоуправления Республики Крым. Так, например, при принятии решений после 1 апреля 2015 года о внесении изменений в решения принятые органами местного самоуправления в период с 14 сентября 2014 года по 1 апреля 2015 года, возникает необходимость направлять для включения в регистр и основной (первоначальный) нормативный правовой акт, в который вносится изменения. Однако направление основного (первоначального) нормативного правового акта вероятнее всего будет осуществляться уже с нарушением хронологического порядка. В результате чего становится затруднительным буквальное исполнение рекомендаций Минюста Крыма по направлению муниципальных нормативных правовых актов, принятых (изданных) с 14 сентября 2014 года по 1 апреля 2015 года, для включения в Регистр в хронологическом порядке.

Остается открытым также вопрос о включении муниципальных нормативных правовых актов изданных органами местного самоуправления Республики Крым с 21 марта 2014 по 14 сентября 2014 года, т.е. с момента принятия Республики Крым в состав Российской Федерации. В этот период на территории Республики Крым в соответствии со ст.ст. 6, 19 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законодательством Российской Федерации органами местного самоуправления, действовавшими на день принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов. Именно в русле такой логики, на наш взгляд, должен поступить законодатель, распространив действие Закона о регистре на период с 21 марта 2014 по 14 сентября 2014 года ^[17].

Следует также отметить, что нормы федерального законодательства являются довольно динамичными, изменяющимися в процессе изменений общественных отношений, что в свою очередь создает дополнительную нагрузку на муниципальных служащих в Республике Крым при осуществлении работы по подготовке проектов муниципальных правовых актов, помимо острой необходимости сохранения темпов изучения и анализа законодательной базы Российской Федерации. В связи с этим вопрос осуществления регулярной целенаправленной работы в виде организации и проведения на территории муниципальных образований в Республике Крым семинаров, конференций по повышению квалификации муниципальных чиновников является очень актуальным, особенно в период коренных преобразований в республике. Причем с учетом многочисленности муниципальных образований, их удаленности, и ради исключения излишних командировочных расходов на такое обучение, приоритетной основой реализации таких программ должны выступать дистанционные формы проведения занятий ^[18]. Это позволит не только повысить знания муниципальных служащих в области федерального и регионального законодательства, но также будет способствовать улучшению юридической техники при осуществлении муниципального правотворчества и ее единообразия на всей территории республики.

Учитывая довольно высокую скорость происходящих изменений в законодательстве Республики Крым, организационно-кадровую "нестабильность" на всех уровнях публичной власти республики, нельзя отрицать тот факт, что органы государственной власти Крыма несут повышенную ответственность не только в сфере гарантирования становления местного самоуправления ^[19], но и в сфере развития муниципального правотворчества. В свою очередь необходимо на практике более широко внедрять опыт тех органов местного самоуправления в Крыму, которые активно используют в своей работе нетипичное правоприменение, потенциально лучшие практики муниципально-правового регулирования, складывающиеся в Крыму за последние 2-3 года.

Вместе с тем сложность сформулированных в нашей статье вопросов, а также неоднозначность путей в их решении нуждается в дальнейшем скрупулезном анализе проблем муниципального правотворчества в Республике Крым, что безусловно, будет иметь ценность в масштабе для всей правовой системы Российской Федерации.