Prospects for Improving Tax Policy of Russia Under Conditions of Budget Deficit

Alimirzoeva Madina Gamidulakhovna PhD in Economics associate professor of the Department of Taxes, Money Circulation and Credit at Dagestan State University 367000, Russia, Republic of Dagestan, Makhachkala, str. Batyraya, 4-a, room No. 327 madimag@mail.ru Other publications by this author

Формирование эффективной государственной налоговой политики является ключевой задачей, без решения которой немыслимо достижение сбалансированного развития экономики. В комплексе мер по совершенствованию государственной налоговой политики ведущую роль играют проблемы укрепления финансовой самостоятельности бюджетов, посредством сдерживания роста их дефицита.

Современные тенденции государственной налоговой политики обусловлены кризисными явлениями в российской экономике, ухудшением внешнеэкономических условий, выражающееся в принятии специальных санкционных мер со стороны ряда западных стран. Это оказало непосредственное влияние на общее социально-экономическое развитие государства, вызвало существенное падение темпов экспорта, значительно увеличило показатели оттока капитала, что привело к снижению инвестиционной активности. Так, начиная с 2009 г. показатель ВВП неуклонно начинает сокращаться, хотя за 2016 г. показатель снижения ВВП в сравнении с аналогичным показателем предыдущего отчетного периода составил всего лишь 0,2 % ^[2].

С 2009 г. по 2016 г. включительно федеральный бюджет исполнялся с дефицитом (в сравнении с 2015 г. в 2016 г. более чем на 7% вырос показатель дефицита федерального бюджета). Применительно же к показателю ВВП дефицит федерального бюджета РФ за 2016 год составил порядка 2,97 триллионов рублей, или 3,5 %. При этом темп прироста налоговых поступлений за 2016 г. в сравнении с 2015 г. оказался ниже уровня роста показателями доходной части и показателями утвержденной расходной части федерального бюджета ^[3].

В консолидированный бюджет Российской Федерации в 2016 году поступило администрируемых Федеральной налоговой службой доходов 14 482,9 млрд. рублей, или на 5,0% больше, чем в 2015 году (рисунок 1) ^[14].

Рисунок 1. Поступления доходов в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2014-2016 гг., млрд. рублей

Удельный вес поступлений в федеральный бюджет в общем объеме поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2016 году составил 48%, что на 2 п.п. меньше, чем в 2015 году. Формирование всех доходов в 2016 году на 78% обеспечено за счет поступления НДФЛ – 21%, НДПИ – 20%, налога на прибыль – 19% и НДС – 18%. В 2015 году совокупная доля указанных налогов составляла 80% ^[14].

Налога на прибыль организаций в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2016 году поступило 2 770,2 млрд. рублей, или на 6,6% больше, чем в 2015 году.

Налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2016 году поступило 3 017,3 млрд. рублей, или на 7,5% больше, чем в 2015 году.

Налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в федеральный бюджет в 2016 году поступило 2 657,4 млрд. рублей, или на 8,5% больше, чем в 2015 году. Налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, в федеральный бюджет в 2016 году поступило 150,8 млрд. рублей, или на 6,4% больше, чем в 2015 году ^[14].

Поступления по сводной группе акцизов в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2016 году составили 1 293,9 млрд. рублей, или на 27,6% больше, чем в 2015 году. Формирование доходов по сводной группе акцизов в 2016 году на 83% обеспечено за счет поступлений акцизов на табачную продукцию – 36%, акцизов на нефтепродукты – 35%, акцизов на алкогольную продукцию – 13% ^[1].

Из общей суммы 2016 годапоступления в федеральный бюджет составили 632,2 млрд. рублей (49%), или на 19,8% больше, чем в 2015 году, в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации – 661,7 млрд. рублей (51%), или на 36,0% больше, чем в 2015 году.

В федеральный бюджет в 2016 году поступило 6 929,1 млрд. рублей, что на 0,7% больше, чем в 2015 году. В общей сумме администрируемых ФНС России доходов федерального бюджета поступления налога на добычу полезных ископаемых составили 41%, НДС – 38%, акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации – 9%.

В консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в 2016 году поступило 7 553,7 млрд. рублей, или на 9,4% больше, чем в 2015 году. Формирование доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2016 году на 94% обеспечили НДФЛ – 40%, налог на прибыль – 30%, имущественные налоги – 15% и акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации – 9%. В 2015 году совокупная доля указанных налогов также составляла 94%.

Как видно из представленного анализа, в области бюджетной политики до сих пор не решена проблема зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов, несмотря на то, что государство с каждым годом продолжает ужесточать параметры проводимой бюджетной политики ^[4]. На основании этого, а также в связи с тем, что старое бюджетное правило приостановлено в своем действии до 1 февраля 2020 г., без проведения углубленного анализа влияния последствий этой меры на реализацию документов, относящихся к стратегическому планированию, является, на наш взгляд, преждевременным. Очевидно, что государству следует активизировать работу в этом направлении ^[5].

Также, следует указать на проблему, выражающуюся в отсутствии специальных мер в направлении повышения эффективности государственных расходов. На деле возникает ситуация, при которой отсутствует взаимосвязь действующего правила отказа от принципа расходования бюджетных средств с учетом ограничения финансовых ресурсов с получаемым конкретным результатом.

Как известно, еще в 2014 г. был принят принцип формирования бюджета, который основан на программном методе бюджетирования. Он предполагает формирование органами государственной власти долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ. Вместе с тем, на деле он остается до сих пор девальвированным. Согласно утвержденным основным направлениям бюджетной политики декларируется «перезагрузка» государственных программ за счет использования имеющихся финансовых и нефинансовых ресурсов, которые могли бы способствовать достижению поставленных государством целей в определенной сфере. Каким же образом это будет осуществляться тоже до сих пор неясно ^[6].

Правительство РФ с одной стороны декларирует, что в целях необходимости внедрения проектного подхода будет начата работа по созданию и в дальнейшем реализации специальных приоритетных проектов по определенным властью направлениям, которые впоследствии будут включены в государственные программы. Однако, те 11 приоритетных направлений, которые утверждены Правительством РФ не получили свое отражение в общих целях бюджетной политики по всем ключевым элементам. Кроме того, отсутствует этапность в реализации тех мер, которые предложены в условиях нарастания бюджетного дефицита.

Немаловажной проблемой, требующей срочного решения, является сохранение структурного дефицита федерального бюджета в условиях, когда стоимость нефти будет сохранена на уровне 40 долларов за баррель в среднесрочной перспективе. При этом планируется постепенное сокращение дефицита федерального бюджета с 3% в 2017 г. до 1,2% в 2019 г. ^[7].

Факт того, что произошло сокращение объема средств резервного фонда к началу 2017 года до 1,1 трлн. рублей, требует обязательного сокращения использования в 2017-2019 гг. средств суверенных фондов, которые выступают в качестве одного из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Планируется, что доля их использования будет снижаться постепенно с 66,1% в 2017 г. до 11,5% в 2019 г. Вместе с тем, если взять иные источники финансирования дефицита бюджета (результаты приватизации, операции с драгоценными камнями т.п.), то их доля в общем показателе источника финансирования дефицита бюджета будет возрастать с 6,2% в 2017 г. до 14,9% в 2019 г. В составе источников финансирования дефицита существенно также должна возрасти доля государственных заимствований на российском внутреннем рынке с 35,5% в 2017 г. до 83,3% в 2019 г. Такая мера, по нашему мнению, может привести к значительному ухудшению условий размещения государственных облигаций, а также непосредственно росту самого государственного внутреннего долга и расходов на его обслуживание. А увеличение объемов государственного долга в дальнейшем приведет к еще большему превышению расходов на обслуживание и погашение над объемом их привлечения. На основании этого целесообразным представляется решение проблемы дефицита за счет осуществления разработки дополнительного набора мероприятий, направленных на мобилизацию доходов и повышению эффективности расходов, включая, в том числе, и реализацию структурных реформ. ^[8]

Проводя в целом анализ основных показателей проекта федерального бюджета на ближайшее время в период 2017-2019 гг., следует указать на то обстоятельство, что главной концепцией при его формировании будет продолжение той политики, которая направлена на бюджетную консолидацию. В рамках данной политики можно выделить следующие основные меры, направленные на мобилизацию дополнительных доходов. Эти доходы государство планирует получить за счет следующих действий:

- продолжение осуществления налогового маневра в нефтегазовой отрасли;

- сохранения для государственных компаний повышенной нормы дивидендов;

- проведения индексации акцизов на табачные изделия и нефтепродукты;

- осуществление перераспределения в пользу федерального бюджета 1 п.п. субфедеральной ставки налога на прибыль предприятий [9 – 13].

Согласно основным направлениям бюджетной политики, указанные меры оцениваются Минфином РФ в размере 1,1% к ВВП ежегодно, что соответственно составляет порядка 954,9 млрд. руб., 1015,3 млрд. руб. и 1087,5 млрд. руб. в 2017-2019 гг. соответственно. Формирование доходов федерального бюджета в период 2017-2019 гг. предусматривает дальнейшее повышение налоговой нагрузки на нефтяной сектор ^[14]. С другой стороны, в связи с индексацией ставок акцизов на нефтепродукты будет расти нагрузка и на нефтяной сектор, и непосредственно на конечных потребителей, при этом согласно прогнозу темп прироста реальных доходов которых в 2017 г. будет практически нулевым.

Стоит также указать на то обстоятельство, что объем предусмотренных дополнительных ресурсов в ходе налогово-имущественной мобилизации превышает объем снижения совокупных доходов федерального бюджета в сравнении с их ожидаемым уровнем в 2016 г. (таблица 1). Например, доходы федерального бюджета в относительном выражении в сравнении с уровнем 2016 г. будут снижаться:

- в 2017 г. на 0,6% к общему показателю ВВП;

- в 2018 г. на 0,9% к общему показателю ВВП;

- в 2019 г. на 1,1 % к общему показателю ВВП.

В тоже время расходы федерального бюджета в процентах к ВВП в проекте за трехлетний период будут сокращаться по отношению к их уровню в 2016 г.:

- на 1,1 % в 2017 г.;

- на 2,4 % в 2018 г.;

-на 3,6 % в 2019 г.

Таблица 1

Общие показатели доходов и расходов федерального бюджета

Составлена автором по данным Минфина РФ

На наш взгляд, превышение объема дополнительно мобилизуемых поступлений в федеральный бюджет над объемом снижения его доходов в проекте не увязано с необходимыми мерами бюджетного стимулирования экономического роста через расходную часть. В этой связи излишнюю мобилизацию доходов в федеральный бюджет считаю не обоснованной, способствующей повышению фискальной нагрузки на экономику, а также создающей дополнительные барьеры для восстановления ее роста.

Если перейти непосредственно к проведению налоговой политики, то следует констатировать, что в части реализации основных ее направлений отражены меры, предложенные Президентом РФ в контексте стимулирования деятельности малого и среднего предпринимательства, а также повышения прозрачности деятельности экономически активного населения ^[15].

Также, Правительство РФ предложило реализовать основные антикризисные меры в направлении повышении эффективности налоговой политики в период 2017 года, а также плановый период 2018 и 2019 годов в условиях бюджетного дефицита, которые выражаются в следующем:

- предоставление льгот по налогу на прибыль организаций для новых производств («Гринфилды» и специальные инвестиционные контракты);

- необходимость увеличения первоначальной стоимости амортизируемого имущества для целей налогообложения;

- реализация мер по налоговому стимулированию развития малого предпринимательства посредством специальных налоговых режимов;

- предоставление патента для самозанятых физических лиц, которые не имеют наемных работников;

- авансовые платежи по налогу на прибыль организаций;

- учет процентных платежей в целях налогообложения;

- применение НДС к авансовым платежам;

- применение специального порядка освобождения от акцизов при экспорте подакцизных товаров;

- осуществления контроля за трансфертным ценообразованием по внутрироссийским сделкам;

- применение упрощенного порядка возмещения НДС при экспорте.

Вместе с тем, на наш взгляд, оценивая реализацию основных направлений налоговой политики, следует сказать, что в них содержится много неясностей и недочетов. Например, нет никакого ответа на вопрос о том, каким образом будет осуществляться освобождение от уплаты от налогов на период до двух лет, а также, что будет происходить потом. Единственное, что существует – это наличие специальных дополнительных мер, представленных в виде законопроекта, подготовленного Минэкономразвития РФ, которые должны содействовать решению вопроса о повышении прозрачности деятельности граждан.

Кроме того, в целях достижения сбалансированности бюджетов регионов, Правительством РФ предложены меры по зачислению:

- в федеральный бюджет налогов на прибыль по ставке 3%;

- в бюджет региона – 17%.

В такой ситуации, по нашему мнению, необходимо провести оценку положения налогоплательщиков, которые применяют налоговые льготные ставки по налогу на прибыль, установленными законами субъектов. Например, в настоящее время налогоплательщик, использующий льготную ставку налогообложения на прибыль в размере 13,5%, уплачивает налог на прибыль в размере 15,5%, 2% из которых направляются в федеральный бюджет, а остальные 13,5% в бюджет субъекта. Начиная же с 2017 г. налогоплательщик должен будет направлять в федеральный бюджет уже не 2%, а 3%. Отсюда целесообразно провести анализ влияния перераспределения доходов от налога на прибыль, насколько данная мера приведет к ухудшению положения налогоплательщиков.

Еще одной из проблем совершенствования и развития налоговой политики выступает налоговое администрирование. Как известно, глава государства дал специальные поручения по созданию единой системы администрирования налоговых и таможенных платежей, а также страховых взносов. Однако проведение унификации информационных систем ФНС и ФТС недостаточно в полной мере отражает того, что необходимо реализовать ^[16].

Необходимо провести унификацию системы мер, которые используются и при проведении налогового контроля, и при проведении таможенного контроля. Например, целесообразным выглядит необходимость внедрения в таможенные правоотношения досудебного рассмотрения споров, унификации, как для таможенных, так и налоговых органов единых требований к банковским гарантиям, а также другим обеспечительным мерам.

Как показывает судебная практика, в контрольной деятельности ФНС России появилась новая тенденция, при которой организаторы и выгодоприобретатели, участвующие в налоговых схемах, никоим образом не выявляются и не преследуются налоговыми и правоохранительными органами. Кроме того, неуплаченные «фирмами-однодневками» налоги зачастую взыскиваются с тех налогоплательщиков-покупателей, которые не имеют абсолютно к ним никакого отношения. В итоге все это приводит к безнаказанному воспроизводству в налоговых схемах. И хотя на заседаниях Госдумы РФ поднимался данный вопрос о необходимости введения в обязательном порядке института налогового консультирования, никакого результата достигнуто не было.

Также немаловажной проблемой является отсутствие предложений и подходов осуществления оценки эффективности тех налоговых льгот, которые существуют, а также тем налоговым льготам, которые планируются ввести в действие. Рассматривается вопрос лишь о том насколько можно оптимизировать действующие налоговые льготы, как в масштабах всей страны, так и отдельно в регионах. Сделано предложение о предоставлении дополнительных прав регионам в части установления налоговых льгот и их отмены. Вместе с тем, следует отметить, что некоторые налоговые льготы имеют социальный характер, и отсутствие общего единообразного подхода к установлению льгот ведет к неравенству во всех регионах.

Таким образом, в целях повышения эффективности проводимой налоговой политики государству следует реализовать ряд определенных мер, а именно:

- во-первых, отменить все формы прямого налогообложения доходов, которые не превышают прожиточный минимум. Вполне очевидно, что такие граждане не смогут участвовать в финансировании государственных расходов, а также направлять свои средства на накопление ресурсов в виде пенсионного обеспечения. Нет никакого смысла производить изымание средств у такой категории граждан. Введение этой меры позволит с одной стороны значительно сократить расходы государства по учету и проведению всех операций, связанных с налогообложением таких граждан, и перенаправить эти средства на другие цели. С другой стороны это значительно увеличит объемы имеющихся средств у граждан такой категории, что автоматически спровоцирует рост совокупного спроса населения, так как значительная часть его относится именно к данной категории граждан;

- во-вторых, следует в обязательном порядке пересмотреть порядок изымания налогов, переведя действующую модель налогообложения к прогрессивному типу. При этом стоит уменьшить общую налоговую нагрузку на фонд оплаты труда в направлении социальных страховых взносов. Это позволит значительно увеличить поступление налоговых средств, сделает деятельность предпринимателей более прозрачной и законной. Кроме того, государству следует в кратчайшие сроки пересмотреть относительные величины всех предоставляемых налоговых льгот с учетом дифференциации уровня доходов налогоплательщиков, что будет соответствовать принципу справедливости;

- в-третьих, следует изменить сам подход к объекту налогообложения. В настоящее время в качестве объекта налогообложения выступает доход или имущество отдельно взятого человека. На западе же действует принцип, согласно которому облагается доход общий семейный. Использование этого подхода в налоговой политике позволит в условиях сокращения государственных расходов осуществлять поддержку семьи, будет стимулировать рост ее доходов. В этом контексте целесообразным стало бы осуществление привязки ставки подоходного налога не к показателям абсолютного дохода, а к таким определениям, как «прожиточный минимум семьи», «бюджет семьи полного достатка». Проведение соответствующих мер даст возможность значительно сократить необходимые отчисления во внебюджетные фонды, при этом налогоплательщики смогут более свободно распоряжаться имеющимися доходами и направлять их на осуществление предпринимательской деятельности.

В итоге, реализация указанных выше проблем позволит государству существенно повысить степень эффективности проводимой налоговой политики в условиях бюджетного дефицита, за счет чего улучшится общее состояние российской экономики.