Formation and development of legal regulation of national security in pre-revolutionary Russia

Становление и развитие правового регулирования национальной безопасности в России достаточно сложно представить без использования строгой хронологизации ее многовековой истории.

Для исследования вынесенной в заголовок данной работы проблемы предлагается использовать достаточно краткую периодизацию, отражающую специфику коренных преобразований в формах правления, государственного устройства и политического режима в России. В этой связи нами во внимание принимается предложенная Г.Б. Гальпериным и А.И. Королевым периодизация отечественной истории государства и права в зависимости от формы правления ^[1], на изменениях которых можно построить научно обоснованную (с точки зрения истории государства и права) периодизацию.

Таким образом, при дальнейшем исследовании мы предлагаем исходить из следующей периодизации становления и развития правового регулирования национальной безопасности в России до 1917 г.: период Древней Руси (X-XV вв.); период Московского государства (XV-XVII вв.); период Российской Империи и Временного правительства (XVIII В.-1917 г.).

Последующие, советский и постсоветский (современный) периоды развития данной проблемы характеризуется качественным своеобразием, в силу чего требует самостоятельного научного исследования.

Предваряя рассмотрение вопроса об эволюции отечественного правового регулирования вопросов национальной безопасности, необходимо заметить, что впервые на официальном уровне понятия «государственная безопасность» и «общественная безопасность» были закреплены в Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. ^[2].

Одновременно следует подчеркнуть, что вопросы безопасности в любом государстве на различным этапах его становления и развития являются ключевыми, поэтому мнение отдельных авторов о том, что вопросы безопасности в российском государстве до XIX  века не регулировались вовсе ^[3], представляется нам неверным, и вот почему.

Как справедливо отмечает Р.С. Мулукаев, рассматривая вопросы безопасности государства в исторической перспективе, в содержании этого понятия есть величины постоянные и переменные. К постоянным величинам следует отнести наличие внешних и внутренних угроз безопасности государства, которые сопровождают его в процессе развития. К переменным величинам относятся конкретные формы проявления угроз безопасности государства, которые связаны с историческими условиями, складывающимися в тот или иной период ^[4].

В контексте настоящего исследования необходимо более четко очертить его объект, поскольку понятие « национальная безопасность» на различных этапах исторического развития трактовалась различно, и было бы методологически неверным при рассмотрении вопросов ее правового регулирования придерживаться современной парадигмы.

В этой связи предлагаем в самом общем виде под безопасностью понимать:

- в пространстве: как часть международной безопасности применительно к безопасности в границах определенного государства (его государственных границ;

- применительно к национальным интересам населения определенного государства: как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества от внутренних и внешних угроз;

- применительно к военным угрозам: как положение страны, при котором ей не угрожает опасность войны либо других посягательств на суверенное развитие;

- применительно к суверенитету государства: как состояние государства, при котором обеспечивается его целостность и возможность быть самостоятельным субъектом международных отношений.

Подтверждением того, что вопросы безопасности являлись ключевыми в политике Российского государства уже с момента его образования, служат как многочисленные древнерусские документы, так и межгосударственные договоры. В древнерусских источниках  и административно-управленческой практике идея государственной безопасности воплощается в комплексе мер, направленных на защиту от внешних и внутренних врагов, а также на поддержание порядка. Так, вопросам обеспечения безопасности перемещения судов с целью осуществления торговли был посвящен договор Руси с Византией 912 года; договором 945 года было предусмотрено наличие специальных документов, на основании которых удостоверялась мирная цель пребывания на территории иного договаривающегося государства, а также установлена возможность предоставления иной стороной необходимого количества вооруженных сил с целью решения внешнеполитических проблем ^[5].

Следовательно, можно сделать вывод о том, что уже в Х веке безопасность государства оценивалась с точки зрения единства внутригосударственного и международного аспектов ее обеспечения.

Русская Правда как первый русский памятник письменного права также закрепляла основы государственной и общественной безопасности. В частности, содержала ряд статей об охране собственности, в том числе княжеской; вопросы безопасности общины, как внутри ее, так и за ее пределами, решались миром, общим собранием домохозяев под руководством старосты – выборного начальника общины. Кроме того, Русская правда закрепила основы пожарной безопасности, в частности, путем установления сурового наказания за умышленные поджоги: поджигатель и его семья обращались в рабство, а их имущество передавалось в казну^{[65, с. 47-49]}.

Таким образом, правовые источники IX- начала XII века и следующий далее (вплоть до XVI в.) период становления многонационального суверенного государства, сопровождавшийся многочисленными внутренними и внешними военными конфликтами, позволяют выделить первый этап в становлении и эволюции национальной безопасности в Российском государстве, который характеризовался следующими отличительными чертами:

- предпринимались попытки сформулировать основные угрозы государственной и общественной безопасности;

- безопасность рассматривалась на внутригосударственном и международном уровнях;

- закреплялись первоначальные механизмы по обеспечению национальной безопасности, в том числе и путем сотрудничества в этом вопросе с другими государствами;

- имели место основы дифференциации видов безопасности (в частности, выделялась пожарная безопасность).

В результате, возможен вывод о том, что на данном этапе происходит зарождение правового регулирования национальной безопасности, и закрепляются основы для дальнейшей эволюции рассматриваемого института.

В период Московского государства (XV-XVII вв.) продолжилось дальнейшее оформление законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности. В частности, в Судебнике 1497 г. была предусмотрена смертная казнь за поджог ^{[5, с. 84]}.

Здесь следует объяснить наше повышенное внимание к проблемам обеспечения пожарной безопасности России того времени. Дело в том, что, на первый взгляд, закрепление поджога в качестве преступления и установление за него сурового наказания (смертной казни) казалось бы не имеет прямого отношения к теме настоящего исследования. Однако в контексте событий того времени значение названного юридического акта трудно переоценить, поскольку на протяжении столетий в русском государстве города строились из древесины, что делало их чрезвычайно пожароопасными.

В Судебнике 1550 года категория «безопасность» получает свое дальнейшее развитие. В частности, выделяются составы преступлений, посягающих на личную, общественнную и имущественную безопасность: душегубство (убийство), татьба (кража), разбой, хулиганство, дебоширство, похищение людей, холопов и т.д. ^[7]. В Судебнике были прописаны следующие субъекты преступлений относительно государственной безопасности: «государский убийца» (лишивший жизни своего господина), «крамольник» (изменник, предатель, мятежник), «церковный тать», «подымщик» (подстрекатель к восстанию); «зажигалыцик» (поджигатель).

Новшеством того времени было закрепление ответственности должностных лиц за отказ в правосудии, вынесение неправосудного решения, судебный подлог и лихоимство, а также сдачу города неприятелю. Безусловно, Судебник 1550 г., как памятник русского права, внес существенный вклада в развитие теории безопасности в российском государстве.

Примечательно, что во времена царствования Ивана Грозного начали формироваться и органы государственной (и общественной) безопасности, состоявшие из опричнины и регулярного стрелецкого войска ^[8].

Важным памятником отечественного права является Соборное Уложение царя Алексея Михайловича 1649 года ^[9], глава II которого «О государьской чести, и как его государьское здоровье оберегать» была посвящена вопросам государственной безопасности. Пользуясь современной терминологией, под национальной безопасностью здесь понималось состояния защищенности от: а) посягательств на национальный суверенитет путем создания вооруженных формирований, преступного сговора с иными государствами, уничтожения населенных пунктов; б) посягательств на личность главы государства (безопасность которого считалась неотделимой от безопасности государства в целом).

Важно заметить, что Соборное Уложение 1649 г. содержало достаточно систематизированные для того времени правовые нормы, регламентировавшие обеспечение государственной и общественной безопасности. По нашему мнению, принятием данного правового акта завершился второй этап в становлении правового регулирования национальной безопасности в Российском государстве, который характеризовался следующим:

- на законодательном уровне продолжилось формирование основных угроз национальной безопасности Российского государства, но, в отличие от предыдущего периода, они были более дифференцированы и структурированы;

- были предприняты активные меры по созданию механизм обеспечения национальной безопасности путем создания соответствующей нормативной базы и государственных органов, ответственных за ее реализацию (опричнина, стрелецкое войско, воеводы и т.д.);

- в нормативных актах происходит выделение преступлений против государства, государственной власти в отдельную от других уголовных правонарушений группу с ужесточением наказания за их совершение.

Как результат, на данном этапе происходит дальнейшая структуризация национальной безопасности и ее специализация в отдельный институт.

Продолжая исследование по заявленной теме, отметим далее, что по мере становления в России неограниченной монархической власти с конца XVII до середины XIX веков наблюдается концептуальное оформление национальной безопасности в «государствоцентричном» ее проявлении. Это проявляется в том, что нормативно-правовая основа обеспечения национальной безопасности формируется по таким направлениям, как охрана государственной тайны, контроль за правильностью поведения подданных и выполнением ими всех фискальных и служебных обязательств, контроль за публицистикой и научно-издательской деятельностью, «надсмотр» за иностранцами, борьба с распространителями ложных слухов, раскольниками и другие ^[10].

Следует сказать и о том, что в силу многонационального состава нашего государства значительное внимание уделялось и обеспечению безопасности отдельных наций, населяющих Российскую империю. Так, в именном указе от 26 декабря 1695 г. впервые в российской истории на государственном уровне было запрещено «чинить казней и пыток сибирским ясачным инородцам ни по каким делам без доклада государям, об охранении их от обид и налогов и притеснений, о посылке приказчиков для ясачного сбора людей добрых по выбору градскому и о наблюдении, чтобы они ясашных людей не грабили, запрещенными товарами не торговали и вина не курили и не продавали» ^[11]. В манифесте Петра I от 11 марта 1710 г. было также запрещено «чинить обиды украинскому народу» ^[12].

Наряду с этим, в продолжение развития мер по обеспечению противопожарной безопасности в 1710 году Петром I был издан Указ «О построении домов в Санкт-Петербурге с соблюдением всевозможных предосторожностей от огня» и при Адмиралтействе на постоянной основе была создана пожарная команда. Кроме того, указом «О неукоснительном прибытии войск на пожары» от 1711 года было законодательно закреплено использование регулярных войск при тушении пожаров, а в 1718 г. впервые создано специализированное противопожарное подразделение для борьбы с пожарами с использованием речных мелкосидящих судов, оборудованных брандспойтами ^[12].

Кроме того, в период царствования Петром I были предприняты попытки правового регулирования и экологической безопасности, а именно: издан именной указ от 22 февраля 1709 г. «О наблюдении московским обывателям чистоты на дворах и на улицах, о свозе всякого помету за Земляной город и содержании мостовой в исправности» ^[12].

Примечательно, что для обеспечения государственной безопасности в Российском государстве времен Петра I был приспособлен и институт фискальства. Так, Указом 5 марта 1711 г., Сенату предписывалось выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, «тако ж в сборе казны и прочаго». Обер-фискал привлекал обвиняемого, «какой высокой степени ни есть», к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, даже досадовать на него за это «под жестоким наказанием и разорением всего имения» ^[132].

В 1715 году на смену Соборному Уложению 1649 года был принят Воинский Артикул ^[14], содержавший, помимо уголовно-правовых норм, достаточное число статей, посвященных обеспечению государственной и военной безопасности по следующим направлениям:

- политические или государственные преступления (главы: 3, 6, 17): вооруженный бунт, измена, замысел убить государя, возмущение против него, взятие в плен монарха, осуждение намерений и действий царя, открытие пароля, переговоры с врагом, сведения об укреплении, совершение которых каралось смертью или каторгой;

- воинские преступления (главы: 4-15): дезертирство и разные уклонения от службы, которые наказывались отправлением на галеры, кнутом, шпицрутенами. Наказание за сдачу крепостей, укреплений и за мародерство, особенно во время стихийных бедствий, карались смертной казнью;

- преступления против спокойствия, общественного порядка, благочиния: драки, содержание притонов, подозрительные сборища, укрывательство преступников, присвоение ложных прозвищ, нецензурные высказывания, распевание непристойных песен карались смертной казнью.

Впервые в статье 18 Воинского артикула было закреплено возложение на военнослужащих обязанности по обеспечению безопасности государства. В частности, получили официальное закрепление обязанности по защите государства и защите главы государства от любых посягательств, в том числе от государственной измены (Артикул 124).

Вопросам обеспечения экономической безопасности был посвящен целый ряд именных указов Петра I, среди которых следует назвать следующие: именной указ от 28 января 1716 г. «О винном курении», регламентировавший оборот алкоголя, указ от 24 января 1718 г. «О взимании пошлины с возов, прибывающих в Москву», именной указ. 3 октября 1720 г «О государственных сборах» и другие ^[15].

Во второй половине XVII – начале XVIII вв. происходит оформление полиции как государственного института по обеспечению государственной и общественной безопасности. Так, согласно Инструкции Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру 1718 г. и Регламенту или Уставу Главного Магистрата, органам полиции придавалась роль универсального инструмента для решения самых разнообразных социальных, политических и идеологических проблем ^[16].

К числу самых разнообразных административных функций, направленных на поддержание общественного порядка, Регламентом Главного Магистрата 1721 г. относилось следующее: полиция «споспешествует  в правах и в правосудии, раждает добрые порядки и нравоучении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждаго к трудам и к честному промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившияся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых росходах и все явныя погрешении, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках. Более того, в документе определялась роль полиции как «души гражданства и всех добрых порядков и фундаментальной подпоры человеческой безопасности и удобности» (подчеркнуто нами – авт.) ^[17].

Важную роль в дальнейшей эволюции правового регулирования национальной безопасности в Российской империи сыграл Наказ Екатерины II данный Комиссии, о составлении проекта нового Уложения от 30 июля 1767 года ^[187], согласно которому обеспечение состояния «спокойствия» является естественной потребностью всего народа, проживающего на его территории (пункты 3, 5 преамбулы). Поэтому наличие государственной власти, обеспечивающей подобную безопасность, не влечет за собой ограничения прав лиц на свободу (пункты 10, 13 Главы II данного акта). Обратим внимание на следующее обстоятельство: в данном акте содержится попытка определить сущность безопасности государства - государственная и общественная «вольность» (возможность осуществления действий, разрешенных в законе); спокойствия лиц на основании предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций — глава V данного акта пункт 557 Дополнения к Большому Наказу от 28 февраля 1768 года. Более того, данный правовой акт закрепил критерий соразмерности и пропорциональности при использовании государственной власти в качестве ограничения прав лиц в интересах национальной безопасности (пункт 513 Главы XX данного акта), а также угрозы государственной безопасности (пункты 507-513 главы XX Наказа).

Безусловно, данный документ носил несомненно прогрессивный характер, что во многом объясняется тем фактом, что был основан на рецепции положений Декларации прав и свобод человека и гражданина Франции 1789 года (ст. 2-6, 12) ^[19].

В первой половине XIX века принимаются новые правовые акты и учреждаются органы в сфере пожарной безопасности: в 1832 году Николаем был принят Пожарный устав, регламентировавший порядок несения службы в пожарных командах, и Строительный устав, содержавший нормы в сфере пожарной безопасности и правила при строительстве ^[20]. В 1853 году была принята «Нормальная табель состава пожарной части в городах», закрепивший количественный состав пожарной службы в зависимости от численности населения ^[21].

Эволюции правового регулирования института национальной безопасности в российском законодательстве послужило Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года ^[22], где впервые в отечественной правотворческой практике одним из отягчающих обстоятельств совершения преступления была признана угроза посягательства на безопасность государства (пункт 8 статьи 135 Уложения). Кроме того, детально раскрывались составы таких преступлений, как бунт (восстание и заговор совокупности лиц против государства), укрывательство подобного преступления (пункт 271 Уложения); а также посягательство на государственный суверенитет (государственная измена) – попытка передачи государства, его части иному государству, подстрекательство иностранных государств к действиям против интересов России, раскрытие государственной тайны; содействие иностранным государствам в совершении операций военное время; умышленное нарушение со стороны должностных лиц дипломатических или иных органов интересов России при заключении договора с иным государством; или умышленное уничтожение указанными субъектами документов, представляющих государственный интерес. Тем самым, данным правовым актом были четко определены возможные угрозы безопасности государства, что в значительной степени обусловливало эффективность мер по ее защите.

Как результат формирования концептуальных основ национальной безопасности в период с конца XVII до середины XIX веков можно выделить отдельный подэтап в рамках третьего периода становления и развития правового регулирования национальной безопасности (период Российской Империи и Временного правительства), который характеризовался следующими основными чертами:

- на законодательном уровне выделены и систематизированы основные внутренние и внешние угрозы национальной безопасности Российского государства;

- завершено создание механизма обеспечения национальной безопасности путем подготовки соответствующей нормативной базы и учреждения на регулярной основе специализированных государственных органов, ответственных за ее реализацию;

- дифференцированы и урегулированы основные направления обеспечения национальной безопасности – военной, экономической, экологической, демографической, пожарной и т.д.).

Следующий подэтап в рамках третьего периода эволюции правового регулирования национальной безопасности был обусловлен двумя противоречивыми тенденциями: с одной стороны, проводимыми в стане масштабными реформами (1861, 1864, 1870 гг.) и целенаправленным противодействием нарастающей революционной деятельности, с другой.

Под воздействием подъема промышленности в Российской империи начинает активно оформляться экономическая безопасность в таких ее проявлениях, как безопасность продовольственная, таможенная и т.д.

Так, согласно принятому в 1892 году Таможенному Уставу тайный ввоз и вывоз запрещенных товаров наказывался конфискацией товаров с наложением денежного взыскания в размере двойной стоимости ^[23].

В 1895 г. в помощь в борьбе с контрабандой был привлечен Военно-Морской флот России, деятельность которого в данном направлении регламентировалась утвержденной в 1900 г. Инструкцией о порядке остановки, осмотра и задержания, а также отвода и сдачи задержанных судов и грузов ^[24].

В стране параллельно, как реакция на развитие революционной ситуации, начинает усиливаться деятельность государства по охране государственной (и общественно) безопасности.

К примеру, Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 года ^[25] вводился режим особо охраняемых местностей, на территории которых мог быть установлен особый порядок разрешения дел об административных правонарушениях, запрещено проведение собраний, ограничено право на свободное передвижение, временное или постоянное запрещение осуществления торговой или промышленной деятельности (пункты 15, 16 Положения).

Правовой режим военного положения регламентировался введенными в действие 18 июня 1892 года Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении ^[26], результате введения которого вся полнота власти передавалась военным учреждениям, а к гражданским лицам широко применялись элементы военной юрисдикции.

Уголовное уложение 1903 года (с последующими изменениями от 1904 года в части государственных преступлений - «О бунте против верховной власти и о преступных деяниях против священной особы императора и членов императорского дома», «О государственной измене», «О смуте») устанавливало суровую юридическую ответственность за посягательство на царскую власть.

Так, по Уложению 1903 года (ст. 99) предусматривалось безальтернативное наказание в виде смертной казни за посягательство «вообще на неприкосновенность священной особы царствующего императора, императрицы или наследника престола»; заключением в крепость наказывалось оскорбление памяти усопших царственных особ. Политические преступления – участие в скопище, собравшемся для выражения неуважения к верховной власти, порицания образа правления, сочувствия бунту или бунтовщикам наказывались заключением в крепость; произнесение речи, составление, хранение, правка сочинений, возбуждающих к неповиновению власти – ссылкой ^[27].

Характерно, что во время первой мировой войны санкции за преступления в области военной безопасности ужесточаются. В целях обеспечения государственной безопасности прнимаются нормативные акты, устанавливающие военную цензуру: Указ «Об утверждении Временного положения о военной цензуре» и «Перечень сведений и изображений, касающихся внешней безопасности России и её военно-морской и сухопутной обороны, оглашение и распространения коих в печати, в речах или докладах, произносимых в публичных собраниях, воспрещается» ^[28]. Данными актами в условиях военного времени предусматривались: контроль над издаваемой печатной продукцией; просмотр корреспонденции в целях пресечения разглашения государственных тайн; военная цензура почтовых отправлений, в том числе и телеграмм (за исключением корреспонденции особ императорской фамилии, а также корреспонденции дипломатических и консульских представительств иностранных государств).

С нашей точки зрения, второй подэтап третьего периода эволюции правового регулирования национальной безопасности в Российской империи, просуществовавший вплоть до революционных событий 1917 года, характеризовался, с одной стороны, появлением комплексного правового регулирования экономической безопасности, обусловленной значительным промышленным подъемом Российского государства, с другой стороны, под воздействием революционных событий и военных действий, развитием «чрезвычайного» законодательства, обеспечивающего государственную безопасность в условиях военного времени.

Подводя итог рассмотрению становления и развития правового регулирования национальной безопасности в российском государстве, следует подчеркнуть, что необходимость в обеспечении безопасности органично связана с возникновением и развитием государства. Функция обеспечения безопасности, и в этом мы согласны с мнением А.А. Фомина, напрямую связана с обеспечением государственных интересов и формированием права посредством, во-первых, санкционирования обычаев, которые способствовали защите и осуществлению государственных интересов и правопорядка, и, во-вторых, собственно правотворчества (создания новых норм, правил поведения) ^[29].

В процессе исследования развития правового регулирования национальной безопасности была выявлена прямая зависимость результата правового закрепления элементов обеспечения таковой от осознания и систематизации государством угроз национальной безопасности на определенном этапе его исторического развития. Так, в подавляющем большинстве этапов исторического развития российского государства приоритетным направлением правового регулирования национальной безопасности являлось обеспечение военной безопасности (изначально предназначенной для захвата и освоения чужих территорий, впоследствии – для поддержания государственной целостности и суверенитета на своей территории и обороны страны).

Таким образом, динамику развития законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности следует рассматривать как адекватную реакцию государства на вновь возникающие угрозы его суверенному существованию. Эволюция (прогрессивное развитие) правового регулирования в рассматриваемой сфере возможно тем самым, когда государство осознает объективные угрозы безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства и своевременно закрепляет в законодательстве стратегические меры по их устранению.