The Eisenhower Administration and New Interpretations of the Issue of Lobbying

В первый срок деятельности консервативной администрации президента Д. Эйзенхауэра (1953-1956) произошло важное событие в истории регулирования лоббизма. В 1954 г. Верховный суд США во главе «лояльным республиканцем» Э. Уорреном существенно сузил сферу применения Закона о регулировании лоббизма (1946 г.), что несомненно стало победой (пусть и неполной) противников закона, которых было немало среди американских предпринимателей и политиков. Эти круги требовали от правительства вести “businessasusual”, что подразумевало сокращение объёмов государственного регулирования во всех сферах жизни общества.

Республиканцам, во главе которых Эйзенхауэр пришёл к власти в 1953 г., со времени экономического кризиса 1929-1933 гг. уже 20 лет не удавалось привести своего кандидата в президенты к победе. В период правления Ф. Рузвельта (1933-1945) и Г. Трумэна(1945-1953) шла медленнаяэволюция части лидеров республиканской партии в сторону «нового республиканизма» ^{[1, с. 21-22]}, допускавшего возможность государственного вмешательства в социально-экономические отношения, но только в 1950-е гг., с момента победы Эйзенхауэра на президентских выборах, новую идеологию великой старой партии удалось начать реализовывать на практике.

Казалось бы, имплементация даже умеренно-консервативной платформы республиканской партии, заявленной на выборах 1952 г., должна была привести к изменению всего комплекса политических и экономических отношений между бизнесом и государством, сложившихся в предшествующий двадцатилетний период. Тем не менее этого не произошло. Прежде всего потому, что перестройка системы госрегулирования, со времени второго «нового курса» включавшей в себя широкие социальные обязательства правительства, грозила непредсказуемыми политическими последствиями ^{[14, p. 102]}. Кроме того, необходимость сохранения административного регулирования экономических отношений признавал бизнес, который успешно пользовался всеми выгодами «корпоративного государства» (субсидиями, налоговыми льготами, системой госзаказа и т. д.) ^{[4, с. 23]}. Но была ещё одна достаточно веская причина — состояние экономической научной мысли.

Идеология «послевоенных консерваторов» нуждалась в серьёзном теоретическом базисе, а этого как раз экономисты неоклассического направления (наиболее близкие по духу к консерваторам) не были готовы предложить в начале 1950-х гг.: «неоклассическое возрождение» началось только в конце 1950-х гг., когда выходят первые концептуальные работы будущего лидера монетаризма М. Фридмана. Самостоятельной законченной теорией монетаризм стал лишь в 1960-х гг. ^[5].

В отсутствие весомой альтернативы Эйзенхауэр и его экономический блок вынуждены были следовать в русле экономического мейнстрима, представленного неокейнсианцами. Вопреки утверждению многих обществоведов влияние неокейнсианских доктрин на команду Эйзенхауэра распространялось ещё до кризисов 1953-1954 и 1957-1958 гг., а присутствие нейкейнсианцев в различных экономических комиссиях правительства считалось обязательным.

С конца второй мировой войны в сфере внешнеэкономических отношений экономисты мейнстрима предлагали государственными мерами поощрять вывоз частного капитала и продвигать программы международного экономического сотрудничества ^{[13, p. 263]}. Эти методы расширения глобализации активно лоббировал и бизнес.

Нужно отметить ряд нюансов в позиции крупного бизнеса, которые достаточно явно проявились накануне президентских выборов 1952 г. Значительная часть предпринимателей выступала против расширения государственного вмешательства в экономическую жизнь и за сокращение программ экономической помощи иностранным государствам за исключением программ военной помощи. Кроме того, к началу 1950-х гг. наметился водораздел внутри экономических групп и по вопросам направления внешней политики: ряд крупных корпораций был заинтересован в расширении торговых связей с «Востоком» (включая соцлагерь и Китай), что встречало неизменное сопротивление со стороны военно-промышленного комплекса (ВПК). Очень явно эти расхождения видны, например, в докладе Комиссии Рэнделла. Данная комиссия была создана Эйзенхауэром в 1953 г. из политиков и представителей основных экономических групп (во главе с К. Рэнделлом — председателем правления независимой сталелитейной компании Инлэнд Стил) для выработки рекомендаций по проблеме внешнеторгового баланса США. В итоговом документе пункт «Торговля Восток-Запад», содержавший предложение восстановить экономические отношения с советским блоком (очевидно продавленное главой комитета), вызвал вереницу «особых мнений» со стороны членов комитета — защитников логики холодной войны. «Вполне возможно, — писал сенатор Милликин от штата Колорадо (одного из важнейших центров военного авиастроительства), — что в России и её сателлитах, где люди демонстрируют усиливающееся недовольство нехваткой потребительских товаров …, внешние поставки такого рода товаров могут привести к пресечению очень мощного источника внутриполитических проблем...» ^{[7, p. 65-68, 86]}.

Учитывая рекомендации экономистов и давление бизнеса, государство усилило поддержку экспансии американского капитала. В русле этой политики был и начавшийся в 1950 г. по настоянию президента Трумэна эксперимент по страхованию американских инвестиций за рубежом. Пришедшая к власти в 1952 г. республиканская администрация расставила свои акценты в соответствии с предвыборными «пожеланиями» предпринимателей. В результате, были резко сокращены государственные программы экономической помощи, и наоборот увеличены объёмы военной помощи иностранным государствам ^{[24, p. 82]}. Республиканская администрация продолжила поддержку вывоза капиталов, используя эту поддержку как рычаг регулирования внешнеэкономической деятельности бизнеса. Основными принципами такого политического контроля за экономическими процессами стало предоставление преференций предприятиям ВПК и сырьевым транснациональным корпорациям, а также исключение соцстран из сферы размещения американских капиталов ^[12].

Американская экономическая экспансия не только приносила огромные прибыли корпорациям, но и способствовала укреплению связей между государственным аппаратом и бизнесом. Однако вмешательство правительства приводило к созданию неконкурентной среды для компаний-экспортёров капиталов, среди которых преимущество получили представители двух секторов экономики, и дисбалансу экономического роста не только в странах, куда происходило приложение американского капитала, но и внутри самих США ^{[31, p. 134; 19, p. 753; 13, p. 266-270]}.

В сфере внутренней политики основное внимание учёные уделяли экономическому росту. Как заявил в 1951 г. один из столпов неокейнсианства Е. Домар, «сегодняшний интерес в росте не случаен; он вытекает, с одной стороны, из запоздавшего понимания, что в нашей экономике полная занятость без роста невозможна, а с другой, из текущего международного конфликта, который превращает проблему роста в условие выживания» ^{[8, p. 481]}. Американскую элиту беспокоило не только усилившееся экономическое соперничество между ведущими индустриальными странами, но и высокие темпы роста, которые демонстрировали в 1950-е гг. государства социалистического лагеря. Не случайно уже в 1953 г. по желанию Эйзенхауэра был создан Консультативный комитет по вопросам экономического роста и стабильности ^{[23, p. 3]}.

Опасения относительно вероятной экономической нестабильности в первое послевоенное десятилетие не подтвердились. Наоборот, в США, как считают эксперты, после войны и вплоть до 1970-х гг. инфляция оставалась на незначительном уровне. Невысокой была и безработица ^{[6, p. 614; 25, p. 32-33]}. Тем не менее, в начале 1950-х гг. в центре партийных баталий находились проблемы занятости и роста цен: в предвыборной риторике 1952 г. демократы превозносили свои успехи в борьбе с безработицей, а республиканцы сильно преувеличивали угрозу инфляции.

Послевоенная инфляция, как считало большинство экономистов, имела один основной источник: деятельность профсоюзов, постоянно добивавшихся повышения зарплат. Приведём ряд цитат из доклада 1950 г., который подписали несколько членов Американской экономической ассоциации (в том числе Пол Самуэльсон — ещё один лидер неокейнсианства): «та власть, которую имеют профсоюзы сегодня, может грозить хронической инфляцией, вызванной общим ростом зарплат, опережающим производительность экономики» ^{[9, p. 535]}. В качестве одного из рецептов борьбы за «процветание» докладчики предлагали создать правила игры, как для предпринимателей, так и для представителей труда: «… могущественные частные группы интересов, такие как крупные корпорации и профсоюзы, нужно признать непременной частью нашего типа общества. Между тем, взамен расширяющегося государственного регулирования зарплат и цен следует попробовать сформулировать правила ответственного поведения частных групп и добиться добровольного признания данных правил этими группами» ^{[9, p. 538]}.

Позиция, представленная ведущими экономистами, интересна по нескольким причинам. Во-первых, она дала в руки консерваторам оружие против такой влиятельной группы давления, как профсоюзы ^{[27, p. 697; 30]}. Во-вторых, преуменьшалась угроза инфляции, исходящая от деятельности бизнеса. Однако гораздо важнее было то, о чём умалчивали учёные, а именно о росте государственных расходов на вооружение, как ещё одной причине инфляции. Поскольку гонка вооружений подавалась американскому обывателю как средство антикризисного управления безработицей, только американские марксисты и некоторые политики рисковали заявлять о её потенциальной опасности ^{[2, с. 5; 21]}.

Проблема инфляции тесно переплеталась с проблемой занятости. Здесь необходимо отметить два важных новшества. Во-первых, была скорректирована цель для правительства: вместо достижения полной занятости — предотвращение массовой безработицы, что импонировало консерваторам. Во-вторых, неокейнсианцы (к примеру, Самуэльсон), предлагали обществу и правительству сложный социальный выбор между инфляцией и безработицей ^{[26, p. 282, 435-436]}. Очевидно, что неокейнсианцы предпочитали первое. Однако, как и все консерваторы, Эйзенхауэр гораздо больше опасался инфляции, поэтому в предложенной социальной «дилемме» Самуэльсона республиканцы считали возможным скорее допустить безработицу, но не рост цен.

Недостаточное внимание правительства к проблеме занятости приносило дополнительные очки демократам на промежуточных выборах 1954 и 1958 гг. ^{[3, с. 110-111, 128-135]}. Хронические очаги безработицы (штаты Иллинойс, Пенсильвания, Мичиган, Миссури), которые так и не смогла ликвидировать администрация Эйзенхауэра за 8 лет пребывания у власти, были использованы либеральной оппозицией как козырь в предвыборной борьбе и на президентских выборах 1960 г.

Итак, в рассматриваемый период большое внимание уделялось конкурентоспособности США и проблемам сохранения их лидерства в мировой экономике. Политика Эйзенхауэра способствовал дальнейшему закреплению связи между властью и монополиями. Идеологическую поддержку этот курс администрации черпал, в том числе и в экономической теории.

Установка правительства Эйзенхауэра на достижение «согласия» с группами давления обесценивала значение Закона о регулировании лоббизма, принятого при администрации Г. Трумэна, и создало «окно возможности» для его ослабления. В 1954 г. Верховный суд США во главе с Э. Уорреномотверг формулировку раздела 305 закона, согласно которой отчёт о лоббистской деятельности должны предоставлять «любые лица совершающие траты, связанные с попытками воздействовать на законодательный орган, даже в том случае, если данное лицо не получает взносы от третьих лиц», и решил понимать под лоббизмом лишь «прямой контакт с представителями Конгресса».

Таким образом, круг лиц, подпадающих под юрисдикцию закона, был сокращён и включал теперь только лиц, занимающихся сбором средств с целью оказать давление на законодателей. Те же, кто использовал свои личные средства для такого давления, по мнению Верховного суда, лоббистами не являлись. И наконец, в данной трактовке обязательной регистрации подлежали только те лица и организации, которые тратили «значительную часть своего времени» на лоббирование, а в отчёты полагалось теперь вносить только те траты, которые производились для «непосредственного влияния на принятие законов» в Конгрессе. В результате в 1954 г. сфера применения закона была существенно сужена. Тем не менее, Верховный суд признал конституционность закона, и, следовательно, признал право Конгресса на «самозащиту» от групп давления.

Либералы не смогли отстоять неприкосновенность федерального Закона о лоббизме, поскольку в исполнительной власти, Конгрессе и Верховном суде доминировали консерваторы. Кроме того, закон действительно требовал доработки. Для повышения эффективности закона сферу его применения нужно было расширять, а не сокращать. Это продемонстрировали два парламентских расследования, которые состоялись в канун президентских выборов и были связаны с лоббистской деятельностью бизнеса в одной из самых важных сфер в экономике любой страны — энергетической. Предметом разбирательств в Конгрессе стало нефтегазовое лобби, которое оказывало сильное давление на депутатов по вопросу принятия поправок к закону, регулировавшему газовую промышленность. Целью лоббистов было ограничить право федеральной власти регулировать цены на газ.

Особенностью США является доминирование частного бизнеса в нефтегазовой отрасли. Уже к 1950-м гг. это была мощная группа давления, представлявшая собой коалицию интересов компаний, занимавшихся нефте- и газодобычей, строительством трубопроводов и фирм, владевших сбытовыми сетями. Нужно отметить и то, что районы добычи газа в основном совпадают с нефтяными, поэтому капиталы, владеющие нефтяными и газовыми месторождениями, а также трубопроводами тесно переплетены. Всё это способствовало формированию общих для нефти и газа ассоциаций (таких как AmericanPetroleumInstitute), а также проведению совместных лоббистских кампаний.

Американская газодобывающая промышленность состоит из двух основных групп: «независимых» (independents) и «вертикально интегрированных» компаний (majors). К первым относятся организации, которые осуществляют производство и поставки газа, но не являются собственниками систем газоснабжения и транспортировки. Ко вторым — компании, занимающиеся всей цепочкой — от разведки и добычи до распределения.

В конце 1940-х – начале 1950-х гг. «независимые» обеспечивали более 60 % рынка междуштатной торговли газом и обладали приблизительно 80 % разведанных газовых запасов страны ^{[21, p. 92-93]}. Таким образом влияние этой группы на внутреннем рынке было очень значительным и приводило как к открытым, так и скрытым конфликтам с крупными компаниями прежде всего в области ценообразования.

«Горячая» нефть и газ — сырьё, добытое сверх установленных норм — часто приводили к перенасыщению рынка и демпингу. Как известно, резкие колебания цен на топливные ресурсы могут иметь негативные последствия для всей национальной экономики. По мере увеличения роли газа в промышленности и домохозяйствах регулирование газовой отрасли превращался в серьёзный внутриполитический вопрос.

До середины 1930-х гг. регулирование газовой отрасли не входило в сферу ответственности федерального правительства, а специальные комиссии и агентства газодобывающих штатов не обладали унифицированным подходом к проблеме регулирования. Только в 1938 г. по инициативе президента Ф. Рузвельта был разработан Закон о природном газе. В результате Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) получала право регулировать междуштатную торговлю и транспортировку газа, а также лицензировать строительство газопроводов.

В июне 1947 г. Верховный суд поддержал широкое толкование Закона о природном газе, благодаря чему ФЭК получила возможность распространить свой контроль на один из сегментов внутриштатной торговли — т. н. «arm's length transactions» — сделки между независимыми производителями и владельцам трубопроводов, покупавших газ для междуштатной торговли. Решение Верховного суда породило длительную борьбу по вопросу о внесении поправок в Закон о природном газе.

При поддержке ряда сенаторов и конгрессменов, представлявших в Конгрессе газодобывающие штаты, независимые производители пытались вывести свой бизнес из-под юрисдикции ФЭК. После слушаний в специальном комитете Конгресса, который изучал ситуацию в газовой отрасли, соответствующие изменения были сделаны и в 1950 г. обновлённый закон (билль Керра) поступил на подпись к президенту. Это произошло накануне очередных выборов и Г. Трумэн, очевидно руководствуясь политическими соображениями, наложил на него своё вето. В середине 1950-х гг., уже при администрации республиканцев, попытки модифицировать закон в интересах «независимых» возобновились.

По странному стечению обстоятельств новый закон (билль Харриса-Фулбрайта) поступил на подпись к Эйзенхауэру как раз накануне президентских выборов. Для президента вряд ли было секретом, что в провале закона (т. е. в сохранении федерального регулирования) были заинтересованы не только потребители, но и крупные нефтегазовые корпорации. Исследования состояния нефтегазовой отрасли, в конце 1940-х гг. проводившиеся представителями как исполнительной, так и законодательной власти, демонстрировали, что только крупные компании способны выдержать конкуренцию при сохранении низких цен на энергоресурсы ^{[11; 20]}. И наоборот, нерентабельно-низкие цены, которые пыталось поддерживать государство, были губительны для «независимых» и вели к монополизации рынка. В этой ситуации Эйзенхауэр выбрал сторону противников предложенного законопроекта.

Принятию такого решения поспособствовало выступление сенатора-республиканца Ф. Кейса, который 3 февраля 1956 г. во время решающих дебатов по биллю Харриса-Фулбрайта заявил о попытках подкупа, предпринятых в отношении него лоббистами газовой промышленности ^{[15, p. 409-411]}. Хотя билль успешно прошёл голосование и поступил на подпись президенту, 10 февраля сенатом был создан «особый комитет» по расследованию лоббистской деятельности нефтегазовой промышленности во главе с правым демократом У. Джорджем. Параллельно шло расследование ФБР ^{[15, p. 22, 42, 186]}. Попытки незаконного давления на Конгресс были доказаны ^{[28, p. 14651-14654]} и, воспользовавшись скандалом, Эйзенхауэр 17 февраля 1956 г. наложил вето на законопроект ^{[10, p. 553-556]}.

В мае 1956 г. в сенате началось ещё одно более детальное расследование во главе с демократом-центристом Дж. Маклелланом. Специальный комитет сената должен был рассмотреть проблему неправомерного воздействия групп давления на представителей законодательной и исполнительной власти и представить предложения по усилению регулирования лоббизма.

Сенаторы сосредоточили основное внимание на деятельности группы ассоциаций, занимавшихся продвижением билля Харриса-Фулбрайта — Комитете нефтегазовых ресурсов, Объединённом газовом комитете, Ассоциации независимых компаний по добыче природного газа. Допросу подверглись функционеры перечисленных организаций, а также руководители и лоббисты ряда нефтегазовых компаний. Как следует из протоколов комитета Маклеллана, к борьбе независимых компаний присоединилась и крупная интегрированная компания Стандарт Ойл (Индиана), чьи позиции на рынке нефти и газа Среднего Запада, который она обслуживала, существенно пошатнулись за период с 1928 по 1950 г. ^{[17, p. 405]}.

В ходе расследования против действий независимых производителей газа выдвигались обвинения, ранее уже озвученные сенатором Кейсом: нарушение права потребителей получать справедливую цену за коммунальные услуги ^{[19, p. 258]}; незаконная лоббистская деятельность ^{[19, p. 490]}; введение в заблуждение общественного мнения при помощи кампаний косвенного лоббирования ^{[19, p. 185-187, 257-258, 570-571]}.

Противников закона на слушаниях представляли: Объединённый профсоюз рабочих автомобильной, самолётостроительной и сельскохозяйственной отраслей (подразделение АФТ-КПП, крупнейшей профсоюзной организации США), а также Национальный институт муниципальных юристов, которые позиционировали себя в качестве защитников рядовых потребителей. При этом в слушаниях не участвовали промышленные потребители, которые несомненно также были заинтересованы в провале закона и имели своих лоббистов в Вашингтоне. Проигнорировали сенаторы и лоббистскую деятельность ещё одной стороны конфликта — крупных интегрированных компаний, заинтересованных в госрегулировании и вытеснении мелких и нестабильных конкурентов с газового рынка. Отсутствие внимания к двум таким важным (в рамках отрасли) лоббистским группам говорит о низкой объективности проведённого расследования.

Несмотря на достаточно чёткие задачи, стоявшие перед комитетом, в его работе явно присутствовали скрытые мотивы. Очевидно, что одной из целей комитета стало очищение репутации сената в глазах общественного мнения. Только этим можно объяснить, почему жёстким допросам подвергались те бойкие журналисты, которые смели утверждать, что нефтегазовое лобби покупает сенаторов «пачками» ^{[19, p. 299, 68-92]}. Кроме того, в июле 1956 г. председатель комитета обратился к представителям администрации президента, самому президенту, а также генеральному прокурору США с просьбой объяснить, какие основания (помимо «дела сенатора Кейса») были у Эйзенхауэра, чтобы наложить вето на принятый Конгрессом закон ^{[19, p. 514-516]}. Подтекст запросов был достаточно прозрачен — Маклеллан намекал на связи Белого дома с лоббистами монополий и заинтересованность президента в провале закона. То, что эти догадки были небезосновательны, стало ясно в начале 1970-х гг., когда утвердившаяся схема регулирования привела к дисбалансу на рынке газа, что ударило по потребителям, разорению «независимых» и усилению монопольного положения интегрированных компаний.

В 1956 г. доказать связь республиканской администрации с монополиями не удалось, а настаивать на принятии непопулярного закона не имело смысла, поэтому либералы сосредоточили внимание на модернизации закона о регулировании лоббизма. Комитет Маклеллена рекомендовал ограничить не только прямой, но и косвенный лоббизм, в том числе сбор средств на избирательные кампании ^{[29, p. 8137-8139]}, а также расширить сферу применения закона 1946 г., включив в неё лоббистов, работающих с представителями исполнительной власти. Однако, как сформулировал это участник комитета Маклеллана, сенатор Дж. Кеннеди, регулирование лоббизма само по себе не должно быть целью. Основную задачу он и его сторонники видели в обеспечении силами государства возможности всех «сегментов населения», выражать свои интересы ^[16].

Новая трактовка лоббизма была необходима для продвижения социально-экономической повестки либералов, которые со времён Ф. Рузвельта в значительной степени опирались на широкие, но слабо организованные, малообеспеченные слои общества, зависевшие от системы государственной социальной защиты. Профсоюзные организации рабочих — ещё одна важная часть электората либералов-демократов — в 1950-е гг. подверглись серьёзному давлению со стороны консерваторов ^[4], поэтому либералам требовались дополнительные политические «ресурсы» для продвижения своих программ, в т. ч. социальных реформ, замедлившихся в период президентства Эйзенхауэра.

После принятия Закона о регулировании лоббизма, создавшего легальные основания для участия лоббистов в политическом процессе, и трансформации закона Верховным судом в 1954 г., рекомендации комитета Маклеллана стали шагом к новому пониманию проблемы регулирования лоббизма. В результате в 1960-1970-е гг. при помощи правительственных грантов и налоговой политики были созданы благоприятные условия для резкого увеличено количества лоббистов общественных интересов ^[32]. Это способствовало изменению «ландшафта» групп давления и расширению сферы публичной политики.

Формирование конкурентной политической среды и прозрачных процедур принятия государственных решений являются важнейшими условиями существования полноценной демократической системы. Для формирование таких условий необходима сбалансированная система представительство интересов, где давление экономических групп уравновешено давлением лоббистов общественных интересов. Американский опыт демонстрирует, что появление лоббистов общественных интересов во многом зависит от государственной поддержки.