Administrative responsibility for the violation of the procedure of consideration of citizens’ appeals

Mamatov Maksim Vladimirovich PhD in Law Head of the Scientific Research Institute of the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation 123022, Russia, Moscow, ul. 2-Ya Zvenigorodskaya, 15 maximus-de-miridi@yandex.ru

Maslov Igor' Aleksandrovich Research Fellow at the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation 123022, Russia, Moscow, ul. 2-Ya Zvenigorodskaya, 15 garyk.78@mail.ru

В июле 2011 г. для защиты права, гарантированного ст. 33 Конституции Российской Федерации, введена в действие статья 5.59 КоАП РФ, которой предусмотрены санкции за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан ^[1]. Многие ученые и практики в этом обосновано усмотрели ликвидацию пробела, который более 5 лет не позволял наполнить реальным действием ст. 15 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ), провозглашающую юридическую ответственность лиц, виновных в несоблюдении требований данного законодательного акта ^{[25, с. 62; 34, с. 42 – 47]}.

В свою очередь прокуроры, получив полномочия по возбуждению дел по таким административным правонарушениям, незамедлительно приступили к активной их реализации в рамках своей исключительной компетенции согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ. Современную прокурорскую практику в этой сфере Н. В. Субанова совершенно обоснованно характеризует как значительную ^{[33, с. 13]}.

Всего за 2011 – 2016 гг. прокурорами возбуждено 32 406 дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ, причем активность такой работы прокуроров ежегодно росла в диапазоне 5-12% ^[15].

Практика показала, что значительная часть рассматриваемых нарушений стабильно выявляется в деятельности должностных лиц органов местного самоуправления (например, в 2016 г. их удельный вес почти 54%) как самого многочисленного звена власти, а также территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ) в городах и районах (около 8%) (таб. 1).

Таблица 1.

Сведения о возбуждении прокурорами

дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ

в 2011 – 2016 гг.

Между тем, для правильного понимания ситуации важны сведения о результативности мер, принимаемых прокурорами. Примечательно, что доля дел, по которым производство окончено привлечением нарушителей к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, возросла с 51% в 2011 г. (год начала действия соответствующего состава) до 84% в 2012-2013 гг., а затем до 87-88% в 2014-2016 гг. Причем пропорциональность этих показателей по основным группам должностных лиц, привлеченных к административной ответственности, из года в год в целом сохраняется (таб. 2).

Таблица 2.

Сведения о назначении судами административных наказаний

по ст. 5.59 КоАП РФ в 2011 – 2016 гг.

Наблюдения показывают, что в 2015 г. во многом сохранились и другие из ранее определившихся закономерностей. Так, за этот год вышестоящими судами отменено почти 12% постановлений о привлечении к административной ответственности должностных лиц территориальных подразделений ФОИВ в субъектах Российской Федерации, около 6% – территориальных подразделений ФОИВ в городах и районах, более 4% – органов государственной власти субъектов Российской Федерации и менее 1% – органов местного самоуправления. Полагаем, что прокурорам при организации работы по административному преследованию полезно учитывать эти сведения и правильно выстраивать работу по тем категориям лиц, которые чаще всего добиваются отмены соответствующих судебных постановлений путем обжалования.

При оценке результативности работы прокуроров по административному преследованию за нарушения, предусмотренные ст. 5.59 КоАП РФ, важно также учитывать реальную исполняемость назначенных судами наказаний.

Так, согласно судебной отчетности ^[16] в 2013 г. добровольно уплачено и принудительно взыскано суммарно лишь 56% назначенных административных штрафов (по вступившим в законную силу в отчетном периоде постановлениям), в 2014-2016 гг. – около 50%. На наш взгляд, эти сведения характеризуют в некоторой мере и уровень правовой культуры привлеченных к ответственности должностных лиц, большая часть из которых являются чиновниками различных уровней власти.

Между тем, следует обратить внимание, что статистические данные прокуратуры и суда в части привлечения должностных лиц к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ не совпадают. Согласно судебной статистике в 2013 г. судами рассмотрено 5 810 таких дел (по числу лиц) и наказанию подвергнуто 4 373 лица, в 2014 г. – соответственно, 6 912 и 5 314, в 2015 г. – 7 295 и 5 699, в 2016 г. – 7 741 и 6 151. Имеющиеся расхождения в показателях прокуратуры и судов, на наш взгляд, во многом обусловлены спецификой подходов к ведению статистического учета.

Погрешность статистического учета наряду с высокой динамичностью законоположений являются теми факторами, влияние которых важно всегда учитывать при анализе ситуации, поскольку их любая недооценка влечет ошибки и искажения.

За весь период действия ст. 5.59 КоАП РФ в нее неоднократно вносились изменения, которые уточняли сферу ее применения и соответствующим образом отражались на правоприменительной практике.

Так, в декабре 2011 г. состав этого правонарушения дополнен новым исключением: к ранее предусмотренной ст. 5.39 (Отказ в предоставлении информации) введено указание на ст. 5.63 (Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг) ^[2].

Новое изменение последовало в 2013 г. – ст. 5.59 изложена в редакции, предусматривающей ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений не только граждан, но и объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также распространившей юрисдикцию наряду с должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, еще и должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций ^[3]. Данная новелла была продиктована правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 18.07.2012 № 19-П ^[4], и позволяет прокурорам в настоящее время более активно применять полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях данной категории.

Современное состояние состава, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, характеризуется следующим образом.

Объектом рассматриваемого правонарушения являются общественные отношения, возникающие в результате реализации конституционного права граждан на обращение ^[22]. В ряде работ объект данного административного правонарушения дифференцируется на общий (общественные отношения, связанные с рассмотрение обращений и заявлений граждан) и непосредственный (установленный законом порядок рассмотрения обращений и заявлений граждан, гарантируемый ст. 33 Конституции России) ^[23].

Порой исследователи ^{[24, с. 25 - 33; 32, с. 61 – 71]} указывают на неудачное местоположение ст. 5.59 КоАП РФ в главе 5 этого законодательного акта, поскольку данная статья «теряется» среди тех составов, которые предусматривают административную ответственность за нарушение избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Трудно не согласиться с тем, что данная ситуация привносит некоторую путаницу в понимании архитектоники указанной главы, однако иллюзий относительно объекта рассматриваемого состава административного правонарушения возникать не должно.

Объективную сторону рассматриваемого правонарушения образует несоблюдение установленного федеральным законодательством порядка рассмотрения обращений. Между тем, правоприменительная практика формируется преимущественно в кильватере Закона № 59-ФЗ, поскольку он не только весьма универсален и имеет широкий диапазон действия, но и ориентирован на применение субъектами, подлежащими административной ответственности на общих основаниях.

Анализ материалов прокурорских проверок показывает, что типичными нарушениями являются: подготовка и направление ответов по обращениям заявителей за пределами 30 дней без продления (с неправомерным продлением) срока рассмотрения обращения, ненаправление ответов на обращения, волокита и направление обращений в другие ведомства без учета компетенции, с нарушением 7-дневного срока, а также неуведомление об этом заявителя, в целом некачественное их рассмотрение и разрешение (направление неполных ответов по существу поставленных вопросов и др.). Прокурорами выявляются факты несоблюдения 15-дневного срока, установленного ч. 2 ст. 10 Закона № 59-ФЗ для предоставления документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения, а также случаи нерегистрации обращений.

Практике известен случай, когда в отношении лица единовременно было возбуждено 13 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ, за нарушение порядка рассмотрения обращений нескольких граждан, которые в индивидуальном порядке в одно и то же время добивались решения вопроса по ремонту конкретного моста и дороги. Верховный Суд Российской Федерации, изменяя решения нижестоящих судов, указал, что совершение в данном случае административных правонарушений, рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же мировому судье, влечет назначение одного административного наказания в пределах санкции ст. 5.59 КоАП РФ ^[6]. Полагаем, что такая позиция суда свидетельствует о недопустимости дробления актов прокурорского реагирования, когда установлено, что совокупность нарушений допущена при рассмотрении одного обращения, а равно одно нарушение – при рассмотрении коллективного обращения.

Правонарушение считается оконченным с момента совершения незаконных действий вне зависимости от последствий, то есть состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, является формальным. Признаки объективной стороны рассматриваемого правонарушения не препятствуют прекращению дел этой категории на основании ст. 2.9 КоАП РФ, то есть путем признания нарушений малозначительными. Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце третьем п. 21 постановления от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Между тем, на практике возникал вопрос о порядке исчисления предусмотренного ч. 1 ст. 12 Законом № 59-ФЗ 30-дневного срока. Поскольку в указанном законодательном акте этот вопрос не разрешен, суды руководствуются общим правилом, закрепленным в ст. 4.8 КоАП РФ, согласно которой течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которым определено начало срока ^[10].

Как обоснованно отмечает Н. А. Морозова, последовательно реализуемое в законодательстве об административных правонарушениях стремление к персонализации ответственности в полной мере реализовано и по отношению к рассматриваемому составу, которым предусмотрена ответственность специального субъекта ^{[26, с. 103 – 112]}.

Согласно конструкции состава ст. 5.59 КоАП РФ субъектами рассматриваемого правонарушения являются должностные лица, иными словами лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителя власти, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления (такое толкование категории «должностные лица» приведено в п. 5 ст. 4 Закона № 59-ФЗ).

Отсутствие в представленных документах сведений, подтверждающих наличие у привлекаемого к административной ответственности лица организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, определенных в КоАП РФ в качестве критерия для признания обладающего ими лица должностным, – как верно заметила О. В. Панкова, – свидетельствует об отсутствии в его действиях состава административного правонарушения ^{[28, с. 40]} (подтверждается это и в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 12.11.2012 № 11-АД12-11). В ч. 3 ст. 10 Закона № 59-ФЗ неслучайно закреплено, что ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом – это призвано гарантировать внимательное отношение таких лиц к поступающим обращениям, поскольку при другом отношении к работе переложить административную ответственность на подчиненных работников будет невозможно. Однако прокуроры при осуществлении надзора и, особенно, в случае решения вопроса административного преследования должны обращать внимание на взаимосвязь указанных законоположений, а равно обязательно удостоверяться в правомочности привлекаемых к ответственности лиц рассматривать обращения.

Внимание следует обратить и на тот момент, что в законодательстве не раскрыто понятие «публично значимые функции» и не определен какой-либо перечень субъектов, их осуществляющих. К сожалению, не компенсируют указанный недостаток и разъяснения, содержащиеся в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П.

Вследствие этого многие прокуроры первое время избегали привлечения к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ должностных лиц, например, коммерческих организаций, осуществляющих деятельность в сфере железнодорожного, водного и воздушного транспорта, а порой и медицинских, образовательных и ресурсоснабжающих организаций, организаций, оказывающих коммунальные услуги, учреждений социального обеспечения и др. Ситуация стала меняться по мере появления в отдельных регионах практики успешного привлечения данной категории нарушителей к ответственности и доведения до сведения прокуроров соответствующего опыта ^{[11, 14, 20, 35]}.

Правоприменитель исходит из того, что публично значимой функцией является «осуществление полномочий, экономически и социально важных для населения, принятие решений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются, уполномоченными на это юридическими лицами, их структурными подразделениями и индивидуальными предпринимателями» ^{[21, с. 77 – 79]}.

Однако практика не в силах полноценно купировать влияние правовой неопределенности, а потому в данной части сохраняется необходимость законодательного закрепления унифицированных подходов с учетом результатов всесторонней научной дискуссии ^{[18, 19, 29, 30, 36]}.

В некоторых публикациях обращалось внимание на целесообразность рассмотрения вопроса о внесении изменений в ст. 5.59 КоАП РФ для закрепления ответственности юридических лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений ^{[31, с. 59 – 60]}. Полагаем, что в настоящее время это предложение следует оценивать главным образом в контексте сферы применения Закона № 59-ФЗ, который регулирует правоотношения, связанные с рассмотрением государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами. Таким образом, действующие законоположения сформулированы таким образом, что при буквальном толковании возможен вывод об участии в рассматриваемых правоотношениях лишь части юридических лиц – тех, которые являются объединениями граждан в терминологии Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Для исключения возможности двояких толкований, по нашему мнению, в конструкцию состава ст. 5.59 КоАП РФ необходимо внести коррективы.

Субъективная сторона рассматриваемого правонарушения характеризуется как умышленной, так и неосторожной формой вины.

Разумеется, лицо подлежит ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Обязанность доказать вину лица возложена в данном случае на прокурора, который должен обеспечить сбор и представление необходимых доказательств, в том числе путем истребования в органах местного самоуправления и органах государственной власти, в организациях, выполняющих публично значимые функции, копий обращений заявителей и ответов, документов, подтверждающих их отправку (реестры исходящей корреспонденции, объяснения специалистов и т.п.), копий должностных инструкций (должностных регламентов). Прокурорам важно также изучать муниципальные (локальные) правовые акты, регламентирующие порядок рассмотрения обращений, а порой даже истребовать у граждан копии почтовых конвертов и обязательно интересоваться получением ответа на руки, опрашивать как должностных лиц, непосредственно подписавших ответ, так и иных лиц, принимавших участие в его подготовке. Получаемую информацию важно оформлять надлежащим образом (документально, с разъяснением ст. 51 Конституции Российской Федерации и др.).

В п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» указано на обязательное участие прокуроров в рассмотрении судьей дел об административных правонарушениях, возбужденных по их инициативе. Непосредственное участие в рассмотрении дела, в том числе с использованием систем видеоконференц-связи позволяет прокурорам не только своевременно, еще в суде первой инстанции отстаивать позицию прокуратуры, активно представляя необходимые доказательства и гибко реагируя на выясняемые по ходу процесса новые обстоятельства. Такое участие позволяет прокурорам упреждать принятие необоснованных судебных актов, а в случае неудачи – без каких-либо затруднений, связанных с недостаточной осведомленностью, оперативно оспаривать их в установленном порядке, более мотивировано излагая при этом свое мнение.

В настоящее время срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ составляет 3 месяца, по истечении которых постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено и прокуроры вынуждены будут ограничиться принятием других мер (например, внесением представлений на выявленные факты нарушений), что, однако, по своим последствиям не может обеспечить достижение целей административного наказания. Практика показывает, что фактически при таком сроке часто исключена процедура пересмотра судебных актов, которыми необоснованно отказано в удовлетворении требований о привлечении к административной ответственности. Прокурорам важно всегда своевременно и безошибочно использовать все предусмотренные законом полномочия, поскольку в последующем отсутствие должной оперативности при подготовке и направлении в суд дела об административном правонарушении, а также при его судебном рассмотрении не может быть компенсировано и скажется решающим образом.

Увеличение законодателем срока давности весьма желательно ^{[17, 27]}, однако отсутствие на данный момент соответствующих инициатив законодателя заставляет прокуроров ^{[12, 13]} искать решение в другой плоскости – в совершенствовании практики прокурорской деятельности, организации прокурорского надзора.

Такой подход оправдан, учитывая, что поручением Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26.10.2011 № 72/1-17д-2011 нижестоящим прокурорам предписано проводить проверки исполнения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан на системной основе. Неукоснительное выполнение этих требований, своевременные профессиональные действия по выявлению и надлежащему процессуальному оформлению правонарушений, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ, должно способствовать достижению прокурорами должных результатов.

Для предупреждения случаев ухода лиц от административной ответственности в связи истечением сроков давности необходимо постоянно работать над повышением квалификации прокуроров, внимательно отслеживать практику судебного применения норм КоАП РФ, принципиально реагировать на факты волокиты при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также иными доступными прокурорам способами оказывать влияние на разрешение рассматриваемых проблем.

В то же время следует учитывать, что привлечение лиц к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ не является универсальным механизмом устранения нарушений закона и прав граждан в рассматриваемой сфере, а также их причин и условий. Поэтому при осуществлении надзорных мероприятий прокурорам необходимо индивидуально подходить к вопросу выбора мер реагирования. Это актуально в случаях, когда при проведении проверок выявляются, например, нормативные правовые акты, противоречащие установленному в федеральном законодательстве порядку рассмотрения обращений граждан.

Согласно ст. 10 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) прокуроры уполномочены рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обращения в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Вовлеченность прокуроров в такую работу предопределяет необходимость разъяснения ситуации с их ответственностью за нарушение порядка рассмотрения обращений.

Ввиду возникших на практике вопросов ^[5] Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации в информационном письме от 05.12.2012 № 72/1-17-2012 «О привлечении прокуроров к ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан» обратил внимание на то, что прокуроры не являются субъектами административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, и за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей они могут быть подвергнуты дисциплинарному взысканию (п. 1 ст. 41.7 Закона о прокуратуре). При этом приведенные в обоснование доводы, на наш взгляд, вполне логичны и состоят в следующем: возбуждение дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ – исключительная прерогатива прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ); взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими прокурорами выстраиваются не в рамках осуществления надзора за исполнением законов, а на основе служебного подчинения согласно п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре. Данными обстоятельствами обоснован вывод, что «вопросы исполнения работниками прокуратуры своих служебных обязанностей при осуществлении надзорных полномочий, в том числе при рассмотрении обращений, и ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей определяются законодательством, регламентирующим служебные (трудовые) отношения работников прокуратуры».

Разумеется, в рамках составов административных правонарушений, не относящихся к номенклатуре дел, возбуждаемых прокурором, проблема такого конфликта полномочий не возникает, а потому официальная реакция на факт игнорирования законоположений должна следовать не в формате служебных отношений, а в общеустановленном порядке, поскольку прокурор назван в ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ среди субъектов административных правонарушений. Сообщение о факте правонарушения, совершенного прокурором, во всяком случае проверяется исключительно органами прокуратуры (п. 1 ст. 42 Закона о прокуратуре).

Между тем, для автора обращения, как правило, важно не столько привлечение к ответственности работников прокуратуры, недобросовестно отнесшихся к исполнению соответствующих служебных обязанностей, а собственно законное и желательно быстрое разрешение волнующих его вопросов. Это может быть достигнуто путем обращения вышестоящему прокурору либо на основании ч. 2 ст. 46 Конституции России в суд. Причем возможность обращения заинтересованного лица за защитой своих прав в суд не поставлена в зависимость от предварительного обжалования в прокуратуре (п. 1 ст. 10 Закона о прокуратуре).

Действия, а равно бездействие органов прокуратуры, а также их должностных лиц в связи с рассмотрением обращений заявители вправе оспорить в суде по правилам, установленным главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В целом современная практика рассмотрения судами соответствующих заявлений активно развивается, что отражено также в информационных письмах заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 08.07.2015 № 8-12-2015/25-6-2015 ^[9], от 23.12.2016 № 8-12-2016/Исуб-25-17317-16 ^[8].

Однако если обращение представляет собой заявление о возбуждении дела об административном правонарушении, принимаемое прокурором процессуальное решение должно оформляться в соответствии с положениями КоАП РФ (например, ч. 5 ст. 28.1), что обуславливает право заявителя обжаловать это решение уже в порядке, установленном главой 30 данного Кодекса ^[7].

Тем самым неприменимость лично к прокурорам положений ст. 5.59 КоАП РФ не должна порождать иллюзию безнаказанности. Допускаемые ошибки и недостаточная требовательность к соблюдению порядка рассмотрения обращений непременно получат надлежащую правовую оценку.

В целом практика применения ст. 5.59 КоАП РФ доказала не только ее востребованность, актуальность, действенность, но и позволила выявить ряд «узких мест» реализации. Существует множество нюансов, которое не всегда очевидны, проявляются лишь при определенных условиях, а потому прокурорам, как носителям исключительных полномочий по возбуждению дел соответствующей категории, необходимо учитывать это, постоянно совершенствовать свою профессиональную квалификацию и всегда оставлять запас времени для преодоления различных непредвиденных ситуаций.