Peculiarities of legal regulation of judicial review in the French Republic

Solovyev Andrey Aleksandrovich ORCID: 0000-0002-4305-9286 Doctor of Law Deputy President of the Commercial Court of Moscow region; Professor at Kutafin Moscow State Law University; Professor at Moscow State Pedagogical University  107053, Russia, Moscow, Akademika Sakharova Avenue, 18 sportlaw2014@rambler.ru Other publications by this author

Судебный нормоконтроль в зарубежной правовой доктрине обычно понимается как право судебного органа признавать неконституционными (незаконными) и, соответственно, не имеющими юридической силы нормативные правовые акты, издаваемые органами публичной власти ^[7].

Таким образом, например, при обжаловании законов как нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой, устанавливается их соответствие Конституции (Основному Закону) государства. Подзаконные же акты, в свою очередь, также должны соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

В настоящей статье, остановимся на опыте Французской Республики как государства с весьма развитой административной юстицией и тем самым продолжим серию публикаций, посвященных судебной системе данной страны ^[3-5].

Отметим также актуальность такого рода исследований, с учетом появления в системе российского законодательства нового кодифицированного процессуального нормативного правового акта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, содержащего главу 21 «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Итак, во Франции существуют возможности для реализации нормоконтроля судебными органами, вместе с тем их полномочия в соответствующей сфере, главным образом, ограничиваются лишь обязанностью подачи соответствующих обращений в вышестоящие инстанции с целью определения ими соответствия оспариваемых положений Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и дополнениями) ^[14].

При этом в рассматриваемом государстве реализован порядок, при котором Государственный совет (высшее административное судебное учреждение)и Кассационный суд (высшее учреждение системы общих судов) опосредованно участвуют в контроле конституционности вступивших в силу законов, проверяя допустимость жалоб, направляемых в Конституционный совет через подчиненные им суды или представленных непосредственно в данные органы.

Также необходимо отметить, что такого рода нормоконтроль осуществляется, в основном, в отношении законодательства, нарушающего права и свободы человека, гарантируемые Конституцией Франции, а также соответствующими международными договорами.

Правовые основы для функционирования системы судебного нормоконтроля во Франции были созданы не так давно, а именно после внесения изменений в основной закон данного государства.

Введенная Конституционным законом от 23 июля 2008 года № 2008-724 «О модернизации институтов V Республики» статья 61-1 Конституции Франции устанавливает следующее:

«Если в связи с рассмотрением какого-либо дела в суде заявляется о том, что положение законодательства нарушает права и свободы, гарантируемые Конституцией, этот вопрос может быть передан Государственным советом или Кассационным судом в Конституционный совет Франции, который должен вынести решение в установленный срок.

Условия применения настоящей статьи определяются органическим законом».

В 2009 году в целях обеспечения применения указанной конституционной нормы был принят Органический закон от 10 декабря 2009 года № 2009-1523 «О применении статьи 61-1 Конституции» ^[16], вступивший в силу в 2010 году.

Данным нормативным правовым актом в Ордонанс от 7 ноября 1958 года № 58-1067, содержащий Органический закон о Конституционном совете ^[17] была включена новая глава «О приоритетном вопросе определения конституционности».

Для лучшего понимания рассматриваемой проблематики отметим, что Конституционный совет является квазисудебным органом конституционного контроля Франции. Он создан и функционирует на основании раздела VII Конституции Франции, а его состав, задачи и полномочия соответствуют традициям европейских конституционных судов ^{[6, С. 36]}.

Конституционный совет обладает основной и второстепенной компетенциями. Основная функция Конституционного совета заключается в обеспечении судебного контроля над конституционностью законов ^{[2, С 44]}. Конституционный совет принимает, руководствуясь статьей 62 Конституции Франции, решения, не подлежащие обжалованию и являющиеся обязательными для всех государственных, административных и судебных органов ^{[6, С. 35]}.

Органические законы до их промульгации (официального опубликования), законодательные предложения об организации органов публичной власти, о реформах, касающихся экономической или социальной политики государства и публичных служб, содействующих ей, либо направленных на разрешение ратификации какого-либо договора, который, не вступая в противоречие с Конституцией, отразился бы на деятельности институтов, до их вынесения на референдум и регламенты палат Парламента до начала их применения должны быть представлены в Конституционный совет, который высказывается об их соответствии Конституции.

С этой же целью законы до их промульгации могут быть переданы в Конституционный совет Президентом Республики, Премьер-министром, председателями палат Парламента: Национального собрания и Сената, шестьюдесятью депутатами или шестьюдесятью сенаторами.

Решения Конституционного совета не подлежат обжалованию. Они обязательны для органов публичной власти и для всех административных и судебных органов.

По сути, статьей 61-1 Конституции и указанным Ордонансом и устанавливаются правовые основы осуществления судебного нормоконтроля во Франции.

В специально изданном Циркуляре Министра юстиции и свобод от 24 февраля 2010 года № CIV/04/10 «Обзор вопроса об определении конституционности» ^[8] рассматривается значимость проведенной во Франции реформы конституционного нормоконтроля, а также особенности функционирования соответствующей системы.

В частности, отмечена эффективность трехэтапного механизма такого нормоконтроля.

Первый этап происходит в любой судебной инстанции, находящейся в ведении Государственного совета или Кассационного суда. В рамках имеющего место судебного производства сторона по делу вправе поднять вопрос о том, что норма закона ущемляет права и свободы, гарантируемые Конституцией. Данное средство защиты нарушенного права именуется«приоритетным вопросом определения конституционности».

Когда такой вопрос ставится перед судом, то он обязан немедленно вынести решение о его передаче в Кассационный суд или Государственный совет. Данное обращение должно по общему правилу производиться с момента, как только оспариваемое положение закона начинает применяться в судебном процессе (уголовном, гражданском либо административном). В качестве исключения рассматриваются случаи, когда Конституционный совет ранее уже признал рассматриваемый нормативный правовой акт соответствующим Конституции и если вопрос действительно не носит серьезного характера.

Важной гарантией является также невозможность рассмотрения судом дела до разрешения приоритетного вопроса определения конституционности.

Второй этап имеет место уже в Кассационном суде или Государственном совете, которые принимают решение о направлении в Конституционный совет приоритетного вопроса определения конституционности переданного судом или поставленного в процессе обжалования судебного акта. Если же Кассационный суд или Государственный совет посчитает, что не имеется оснований для передачи соответствующего вопроса, то они информируют об этом судебную инстанцию, перед которой был поставлен данный вопрос, чтобы она могла рассмотреть дело.

Третий этап состоит в направлении Кассационным судом или Государственным советом приоритетного вопроса определения конституционности в Конституционный совет, который и принимает решение о том, соответствует ли Конституции рассматриваемая норма закона.

Решение Конституционного совета является общезначимым, выходящим за пределы рассматриваемого судом дела, в ходе которого был поставлен приоритетный вопрос определения конституционности. Норма, объявленная неконституционной, отменяется, а норма, признанная конституционной, больше не может являться предметом рассматриваемого запроса.

Важно также иметь в виду, что приоритетный вопрос определения конституционности может быть поставлен в отношении любого закона, независимо от его вида и даты принятия (то есть даже если он был принят ранее Органического закона Франции от 10 декабря 2009 года № 2009-1523 «О применении статьи 61-1 Конституции»). Нормоконтроль в отношении подзаконных (регламентарных) нормативных правовых актов относится к компетенции органов административной юстиции, и в первую очередь – Государственного совета.

Далее рассмотрим более подробно положения главы «О приоритетном вопросе определения конституционности» Ордонанса от 7 ноября 1958 года № 58-1067, содержащего Органический закон о Конституционном совете посвященной данной проблеме.

Статьи 23-1–23-11 Органического закона о Конституционном совете устанавливают, что сторонами судебного разбирательства перед судами, находящимися под юрисдикцией Государственного совета и Кассационного суда, может быть поставлен вопрос о том, что положение законодательства нарушает права и свободы, гарантируемые Конституцией. При этом соответствующее заявление о вынесении приоритетного решения по вопросу определения конституционности должно быть мотивировано и составлено в письменной форме. Оно может быть также подано и в рамках апелляционного производства.

Особо отмечено, что такой вопрос не может быть поставлен судом по собственной инициативе.

Если в судебном разбирательстве не участвует прокуратура, указанное заявление должно быть доведено до ее сведения, как только был поставлен соответствующий вопрос, чтобы она могла сформулировать по нему свою позицию.

Вопрос о конституционности не может быть поставлен перед судом присяжных. Вместе с тем в случае обжалования решения, принятого таким судом в первой инстанции, соответствующее заявление может быть подано вместе с апелляционной жалобой и подлежит немедленной передаче в Кассационный суд.

Получив указанное выше заявление, суд без промедления выносит мотивированное решение о его передаче в Государственный совет или Кассационный суд для дальнейшего рассмотрения приоритетного вопроса определения конституционности либо об отказе в такой передаче.

При этом такая передача требует соблюдения следующих условий:

- оспариваемое нормативное положение должно быть применимо к продолжающемуся судебному разбирательству либо являться основанием для его проведения;

- ранее Конституционным советом вопрос о конституционности соответствующего положения не рассматривался, то есть оно не было ранее признано указанным органом соответствующим Конституции. Вместе с тем в качестве исключения из этого условия предусмотрено изменение обстоятельств, под которым понимаются изменения, произошедшие со времени вынесения предыдущего решения, в конституционных нормах, юридических либо фактических обстоятельствах, затрагивающих оспариваемое положение законодательства (при этом речь не идет о том, чтобы учитывать обстоятельства, возникающие при рассмотрении дела, в ходе которого был поставлен приоритетный вопрос определения конституционности);

- вопрос носит существенный характер.

В случае поступления заявления, в котором ставится вопрос о нарушении положениями законодательного акта прав и свобод, гарантируемых Конституцией, а также международных обязательств, принятых на себя Францией, соответствующий судебный орган обязан в первоочередном порядке передать заявление о вынесении решения по вопросу определения конституционности в Государственный совет или в Кассационный суд.

Решение о передаче заявления должно быть направлено в Государственный совет или Кассационный суд в течение восьми дней после вынесения такого решения, вместе с материалами и документами, представленными сторонами.

Отказ в передаче заявления может быть обжалован лишь вместе с судебным актом, вынесенным по существу разбирательства.

После передачи заявления о вынесении приоритетного решения по вопросу определения конституционности, суд, рассматривающий дело, должен приостановить производство по нему до получения решения Государственного совета или Кассационного суда либо Конституционного совета, если заявление было перенаправлено последнему.

При этом суд не ограничен в праве применить временные (обеспечительные) меры.

Тем не менее, производство по делу не может быть приостановлено в том случае, когда участвующее в деле лицо находится под стражей из-за проводимого судебного разбирательства, либо в случае, когда целью такого производства является отмена меры пресечения.

Суд также вправе разрешить дело, не дожидаясь результата рассмотрения заявления о вынесении приоритетного решения по вопросу определения конституционности, если закон или регламент устанавливает, что дело должно быть рассмотрено в течение строго определенного периода или в срочном (первоочередном) порядке. Если решение суда первой инстанции, вынесенное в таком порядке, обжалуется, апелляционный суд обязан приостановить свое производство по жалобе, за исключением случаев, когда соответствующая жалоба должна быть рассмотрена в течение строго определенного периода или в срочном порядке.

Возможность рассмотреть дело, не дожидаясь результата рассмотрения заявления о вынесении приоритетного решения по вопросу определения конституционности, предусмотрена также для случаев, когда приостановление производства по делу приведет к непоправимым или явно несоразмерным последствиям в отношении прав одной из сторон. В такой ситуации суд, принимающий решение о передаче вопроса определения конституционности, также может вынести решение по тем вопросам, которые должны быть рассмотрены немедленно.

Если же была подана кассационная жалоба и судьи, рассматривающие дело по существу, вынесли свое решение, не дожидаясь решения Государственного совета или Кассационного суда либо Конституционного совета, когда заявление было перенаправлено последнему, то производство по жалобе подлежит приостановлению до принятия решения по заявлению о вынесении приоритетного решения по вопросу определения конституционности. Данное правило не применимо к ситуациям, когда заявитель лишен свободы из-за проводимого разбирательства либо закон предусматривает, что Кассационный суд должен рассмотреть соответствующую жалобу в течение строго определенного периода времени.

Останавливаясь на полномочиях Государственного совета и Кассационного суда, отметим, что они должны рассмотреть вопрос о передаче указанного заявления в течение трех месяцев с момента получения указанных документов. При этом обязательным является соблюдение условий о том, что оспариваемое нормативное положение должно быть применимо к продолжающемуся судебному разбирательству либо являться основанием для его проведения, также ранее Конституционным советом не должен быть рассмотрен вопрос о конституционности соответствующего положения (за исключением случаев изменения обстоятельств). Особо отмечено, что поднимаемый вопрос должен характеризоваться новизной или носить существенный характер.

Вопрос определения конституционности может быть впервые поставлен и в рамках кассационного разбирательства, когда дело рассматривается Государственным советом или Кассационным судом. Соответствующее заявление должно быть подано отдельно и сопровождаться необходимым обоснованием. Вместе с тем на рассматриваемую ситуацию также распространяется положение о невозможности постановки вопроса судом по собственной инициативе.

В любом случае, Государственный совет или Кассационный суд, получив запрос, в котором указано, во-первых, на нарушение положениями законодательного акта прав и свобод, гарантируемых Конституцией, а также международных обязательств, принятых на себя Францией, обязан принимать в первоочередном порядке решения относительно передачи в Конституционный совет вопроса об определении конституционности.

Государственный совет или Кассационный суд в трехмесячный срок с момента официальной подачи запроса принимают решение об обращении в Конституционный совет.

При этом запрос о вынесении решения по вопросу определения конституционности может быть направлен в Конституционный совет лишь в случае, если оспариваемое нормативное положение применимо к продолжающемуся судебному разбирательству либо является основанием для его проведения, также если ранее Конституционным советом не был рассмотрен вопрос о конституционности соответствующего положения (за исключением случаев изменения обстоятельств). Кроме того, поднимаемый вопрос должен характеризоваться новизной или носить существенный характер.

Когда запрос передается в Конституционный совет, Государственный совет или Кассационный суд приостанавливают свое производство до вынесения решения Конституционным советом. Это правило не применимо к ситуациям, когда заявитель лишен свободы из-за проводимого разбирательства либо закон предусматривает, что Кассационный суд должен рассмотреть соответствующую жалобу в течение строго определенного периода.

Производство также не может быть приостановлено, если Государственный совет или Кассационный суд должен вынести решение в срочном (первоочередном) порядке.

Решение Государственного совета или Кассационного суда о передаче вопроса в Конституционный совет должно быть мотивировано. К нему прилагаются материалы и документы, предоставленные сторонами. Решение об отказе в рассмотрении приоритетного вопроса определения конституционности, вынесенное Государственным советом или Кассационным судом, также должно быть мотивированным, и его копия направляется в Конституционный совет.

Если же Государственный совет или Кассационный суд не вынес решение в течение установленного периода, то заявление должно быть, в любом случае, передано в Конституционный совет.

Решение Государственного совета или Кассационного суда передается в судебный орган, которым было направлено заявление о вынесении приоритетного решения по вопросу определения конституционности, и доводится до сведения сторон в течение восьми дней с момента принятия указанного решения.

Касаемо процедуры рассмотрения Конституционным советом заявления о вынесении приоритетного решения по вопросу определения конституционности, установлено, что после поступления соответствующего запроса он незамедлительно информирует об этом Президента Республики, Премьер-министра, а также председателей Национального собрания и Сената Франции, которые вправе направлять в Конституционный совет свои замечания и пояснения по этому поводу.

Если предметом рассмотрения Конституционного совета является какой-либо закон Новой Каледонии, то соответствующая информация доводится также до сведения председателя правительства Новой Каледонии, председателя Конгресса Новой Каледонии и председателей ассамблей ее провинций.

В случаях, когда Конституционным советом принято к производству заявление о вынесении приоритетного решения по вопросу определения конституционности, прекращение по какой-либо причине основного разбирательства, в рамках которого данный вопрос был поднят, не влияет на рассмотрение соответствующего заявления.

Конституционный совет выносит решение по вопросу определения конституционности в течение трех месяцев с момента передачи заявления в данный орган. При этом стороны основного дела участвуют в его заседаниях и вправе представлять свои аргументы.

Решение по вопросу определения конституционности нормативного правового акта, принимаемое Конституционным советом, должно быть мотивировано. О вынесении такого решения уведомляются стороны дела, Государственный совет или Кассационный суд, а также, в случае необходимости, тот судебный орган, перед которым изначально такой вопрос был поставлен. Также Конституционный совет сообщает о своем решении Президенту Республики, Премьер-министру, председателям Национального собрания и Сената Франции, а также если предметом рассмотрения выступал какой-либо закон Новой Каледонии, то и указанным выше органам власти данного административно-территориального образования.

Кроме того, рассматриваемым Органическим законом от 10 декабря 2009 года № 2009-1523 «О применении статьи 61-1 Конституции» были внесены определенные коррективы в иные нормативные правовые акты, регулирующие проведение судебного разбирательства по гражданским, уголовным и административным делам, а также – функционирование всей судебной системы во Франции в целом.

Ряд изменений в отдельные нормативные правовые акты были внесены и Декретом от 16 февраля 2010 года № 2010-148 «О применении Органического закона от 10 декабря 2009 года № 2009-1523 "О применении статьи 61-1 Конституции"» ^[15].

Отметим, однако, что во введенных указанными выше нормативными правовыми актами титулах, главах и разделах процессуальных кодексов Франции, главным образом, уточняются сроки реализации судебными органами своих полномочий в рассматриваемой сфере, а также некоторые аспекты порядка осуществления таких полномочий.

В частности, Гражданский процессуальный кодекс Франции ^[11]был дополнен Титулом V bis «Приоритетный вопрос определения конституционности», в котором содержатся две главы.

Первая глава указанного титула (статьи 126-1–126-7) посвящена передаче судом, рассматривающим дело, вопроса об определении конституционности в компетентные органы.

Передача приоритетного вопроса об определении конституционности в Кассационный суд осуществляется в соответствии с положениями рассмотренных выше нормативных правовых актов. При этом та сторона дела, которая утверждает, что положение законодательства нарушает права и свободы, гарантируемые Конституцией, должна представить свои доводы отдельно в письменном виде, с соответствующей мотивацией.

Регламентацию получил порядок действий судьи, который отвечает за передачу приоритетного вопроса об определении конституционности в компетентные органы. Установлено также, что соответствующий судья, руководствуясь применимыми процессуальными нормами, выносит решение о передаче приоритетного вопроса об определении конституционности в компетентные органы, о чем незамедлительно информируются органы прокуратуры, а также стороны.

Судебный орган не обязан передавать приоритетный вопрос об определении конституционности на рассмотрение компетентных органов в том случае, если это же положение законодательства (в отношении которого возникли его сомнения относительно его соответствия положениям Конституции Франции) по тем же основаниям уже рассматривается Кассационным судом или Конституционным советом. В таких случаях суд приостанавливает производство по делу до принятия решения указанными органами.

Во второй главе Титула V bis «Приоритетный вопрос определения конституционности» Гражданского процессуального кодекса Франции (статьи 126-8–126-13) содержатся предписания, устанавливающие условия и сроки передачи Кассационным судом вопроса об определении конституционности в Конституционный совет Франции. Так, Кассационный суд не обязан передавать в Конституционный совет заявления о неконституционности тех положений законодательства, которые уже рассматриваются по тем же основаниям Конституционным советом.

В раздел 1 главы I bis «О приоритетном вопросе определения конституционности» Титула VII Книги VII Регламентарной части Кодекса административной юстиции Франции ^[9] также включены аналогичные нормы, касающиеся сроков и порядка действий сторон дел, рассматриваемых в административных судах, которые утверждают о том, что то или иное положение законодательства нарушает их конституционные права и свободы. Например, если оспариваемое положение законодательства уже находится на рассмотрении соответствующих компетентных органов по тем же основаниям, то судебный орган не передает поданное ему заявление сторон, а приостанавливает производство по делу до вынесения ими своего решения.

В Книге IV Законодательной части Уголовного процессуального кодекса Франции ^[12] содержится Титул I bis под названием «Приоритетный вопрос об определении конституционности». В данном нормативном правовом акте указано, что условия, на которых положение законодательства, нарушающее права и свободы, гарантированные Конституцией, может быть оспорено в уголовном суде, а также условия, на которых Конституционному совету может быть передан Кассационным судом приоритетный вопрос об определении конституционности, должны соответствовать правилам, установленным Ордонансом от 7 ноября 1958 года № 58-1067, содержащим Органический закон о Конституционном совете.

Статья LO142-2 Кодекса финансовых судебных учреждений Франции ^[13] устанавливает, что передача в Государственный совет судебным учреждением, деятельность которого регулируется настоящим кодексом, приоритетного вопроса об определении конституционности, производится по правилам, установленным статьями 23-1–23-7 Ордонанса от 7 ноября 1958 года № 58-1067, содержащего Органический закон о Конституционном совете. Как только в рамках производства в финансовом судебном учреждении поднимается вопрос о том, что положение нормативного правового акта нарушает права и свободы, гарантируемые Конституцией, об этом сообщается прокурору для того, чтобы он имел возможность выразить свое мнение.

Наконец, согласно статьям LO461-1 и LO461-2 Кодекса об организации судебной системы Франции ^[10], передача приоритетного вопроса об определении конституционности судебным органом в Кассационный суд, а также Кассационным судом в Конституционный совет регулируется рассмотренными выше нормами Ордонанса от 7 ноября 1958 года № 58-1067, содержащего Органический закон о Конституционном совете.

Следует также отметить, что Государственный совет самостоятельно выполняет функции в сфере нормоконтроля, поскольку одной из ключевых его функций является поверка в рамках административного судопроизводства законности актов органов исполнительной власти (регламентарных актов), в частности принятых правительством.

Кроме того, Государственный совет имеет ряд полномочий не только в административной, но и в законодательной сфере (статьи L112-1–L112-6Кодекса административной юстиции Франции).

В частности, Государственный совет принимает участие в разработке законов и ордонансов. Премьер-министр передает Государственному совету для дачи заключения соответствующие проекты, разработанные правительством.

Государственный совет дает заключение на законопроекты, переданные ему председателем платы Парламента, которые внесены в соответствующую палату, но еще не рассмотрены в профильном комитете.

Государственный совет дает заключение на проекты декретов и всех прочих актов в случаях, если его участие предусмотрено конституционными, законодательными или иными нормативными положениями, а также на проекты, которые направляются в Государственный совет правительством.

По представленному проекту акта Государственный совет формулирует свою позицию и предложения по внесению изменений, которые сочтет необходимыми.

Кроме того, Государственный совет готовит акты по направленным ему запросам.

Государственный совет вправе проводить консультации с Премьер-министром или министрами по сложным административным вопросам.

Государственный совет по собственной инициативе вправе привлекать внимание органов публичной власти к реформам законодательного, иного нормативного или административного характера, которые он сочтет необходимыми в интересах общей пользы.

Важным полномочием Государственного совета является подготовка заключений по сложным правовым вопросам на основании запросов административных судов (статья L113-1Кодекса административной юстиции Франции).

Наконец, структурно Государственный совет состоит из одной секции по разрешению споров и нескольких секций по административным вопросам, в том числе секции по финансовым вопросам, секции по внутренним делам, секции по общественным работам, секции по социальным вопросам (статья L121-3 Кодекса административной юстиции Франции).

В заключение отметим правильность позиции о том, что разделение двух видов нормоконтроля во Франции вполне обосновано с организационной точки зрения. Поэтому вполне логично предоставление полномочий по контролю конституционности актов органов исполнительной власти Государственному совету, который уже осуществляет контроль законности этих актов и их соответствия международным нормам. К тому же споры о конституционности акта органически связаны со спорами о применении этих актов, которые рассматриваются органами административной юстиции, поэтому удобнее не передавать вопрос о конституционности в другой орган, а оставить его на рассмотрение того, кто разрешает основной спор ^{[1, С. 1084–1089]}.