NATO’s decision-making process and small countries’ diplomacy

Grigoryan Aramayis Vyacheslavovich PhD in Politics Attache at the Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Armenia, the CIS Department, Russia Division  Office 912, Government House #2, Vazgen Sargsyan 3, Yerevan 0010, Republic of Armenia aramayis.grigoryan@yahoo.com

Участие малых стран (small state, small power) в международных и глобальных процессах по сравнению с большими странами (bigger states, great powers) незначительна. Но данный факт не означает, что малые страны вообще не имеют никакого влияния на международную среду, и их голоса не важны для решения глобальных проблем. К сожалению, проблема роли малых стран в мировой политике изучена не полностью.

Существует множество исследований по поводу определения, какое государство является малым, но единого мнения в этом вопросе нет. В одном случае страна определяется как «малая» или как «меньшая» относительно других стран, которые носят название «супердержавы», «глобального лидера» или «регионального лидера». В другом, для дифференциации стран важную роль играет восприятие самой страны к какой категории она подходит. Это означает, что если народ страны и другие нации принимают восприятие малости, то следует считать данную страну малой страной, малой силой ^{[2, с. 56]}.

В-третьих, малой силой является государство, которое принимает, что не может обеспечивать собственную безопасность в первую очередь собственными средствами, и которое, следовательно, должно опираться на помощь других стран, институтов, процессов для обеспечения безопасности. Вера малых сил в свою неспособность полагаться на собственные средства признаются также и другими странами участниками международной политики ^{[2, с. 60]}.

Для того, чтобы изучить проблемы и вызовы дипломатии малых стран в структурах Североатлантического альянса, следует в первую очередь понять сам процесс принятия решений в организации, что в свою очередь позволит выявить те средства и инструментарий, которые применяются малыми странами-членами для защиты своих интересов.

О внутренней стратегической ситуации НАТО, в том числе и об ее структурной восприятии сравнительно четкое описание дал доктор Клаус Висман, в прошлом военный представитель Германии в НАТО. По словам доктора Висмана, альянс объединяет крайне разные государства:

Ø Вместе с экономическими, промышленными, технологическими и военными державами страны с крупным, средним, малым или незначительным потенциалом,

Ø Страны с ядерным вооружением и без, страны-члены Совета безопасности ООН, и обычные государства,

Ø Государства с глобальными обязательствами и амбициями, и страны у которых только узкие интересы,

Ø Инициаторы Второй мировой войны, жертвы, победители и проигравшие,

Ø Гомогенные государства и страны с ограниченным суверенитетом,

Ø Государства, имеющие постоянную историческую вражду и взаимные претензии, в том числе территориальные,

Ø Старые и новые демократии. ^{[1, 1-2]}

Поэтому не удивительно, что в такой разнообразной организации происходят частые разногласия и даже споры. И защитить свои собственные интересы, являясь страной с малым потенциалом, становится более сложной задачей в данных условиях.

В НАТО существует три органа для принятия стратегических решений, которые подчиняются следующему иерархическому порядку: Североатлантический совет (North Atlantic Council (NAC), где государства-члены представлены постоянными представителями, под руководством Генерального секретаря и при поддержке международного персонала; Военная комиссия во главе с председателем и поддержкой международного военного персонала. Здесь также все государства-члены имеют свои постоянные представители. Данные две органы располагаются в Брюсселе. В качестве внешней консультативной меры, вместе с другими военными органами, следует выделить Верховное главнокомандованиеОВС НАТО (Allied Command Operations), со штаб-квартирой верховного штаба союзных войск в Европе в городе Монс, Бельгия. ^{[1, 4-5]}

Изучая процесс принятия решений в НАТО, следует прежде всего подчеркнуть, что все решения этой организации принимаются на основе консенсуса, после обсуждения и консультаций с государствами-членами. Принцип консенсуса используется с момента основания Альянса.

Примечательно, что в основе всех видов деятельности НАТО в 1949 году. Вашингтонский договор не выделяет методы принятия решений в организации и концентрируется на консультативном характере Альянса. ^[5] Со временем в рамках процессов принятия решений в НАТО возникли три основных составляющих: консультации, консенсус и неделимость безопасности в Альянсе.

Консенсус в принятии решений означает, что она является приемлемым для всех. Таким образом, когда речь идет о «решении НАТО», это означает, что решение отражает общую волю всех государств-членов НАТО.

Этот принцип используется во всех структурах Североатлантического альянса, на уровне любого комитета, и ясно показывает тот факт, что решения НАТО принимаются со стороны всех членов организации. ^[6]

Исключение составляют решения о принятии новых членов в Альянс. Согласно Статье 10-ой договаривающиеся стороны при общем согласии могут предложить любой европейской стране, которая способна развивать принципы Договора и внести свой вклад в обеспечение безопасности Североатлантического региона, может присоединиться к договору. Любое государство, которое получило приглашение, может стать Договаривающейся стороной, передовая правительству Соединенных Штатов документ о присоединении к Договору на депозит. Правительство Соединенных Штатов обязано информировать остальных государств-членов о любой передаче подобного документа. ^[6]

Принятие решений по принципу консенсуса предполагает, что в НАТО не происходят голосований. Консультации продолжаются до тех пор, пока не согласовывается удовлетворительное для всех решение. Конечно, существуют частые разногласия между сторонами, но так как консультации в рамках НАТО консультации проходят на регулярной основе, участникам заранее известны позиции друг друга, и, следовательно, не требуется много времени, чтобы прийти к согласию. Следует подчеркнуть, что Генеральный секретарь всячески поддерживает консультации в институтах НАТО.

Консультации проходят по всем вопросам, которые имеют стратегический интерес для Североатлантического альянса:

Ø Создание новых сил и средств для развития отношений со странами, не являющимися членами НАТО;

Ø Осуществление военных действий;

Ø Вопросы, относящиеся деятельности и развитии Организации; бюджет, стратегия, общая позиция.

Кроме того, государствам-члены рекомендуется будет предлагать на обсуждение Североатлантического совета различные вопросы и проблемы. В частности, это положение подкрепляется статьей 4 Договора, в котором говорится, что договаривающиеся стороны должны консультироваться друг с другом, если, по их мнению, существует угроза территориальной целостности, политической независимости или безопасности какой-либо другой стране Альянса. ^[7]

Таким образом, процесс консультаций является основой для принятия решений в НАТО. Это укрепляет политические позиции НАТО, давая государствам-членам возможность выразить свои идеи, мнение или официальную позицию по любому вопросу, с другой стороны, это позволяет НАТО играть активную роль в предотвращении конфликтов и ликвидации их последствий. Кроме того, Институт консультаций становится мощным оружием, инструментом для государств-членов НАТО с меньшим весом в пути достижения своих политических целей.

Консультации проводятся постоянно как на официальном, так и неофициальных уровнях. В Брюсселе, в штаб-квартире НАТО, постоянные представители государств-членов проводят ежедневные встречи и обсуждения, а также правительства могут при необходимости провести экстренное заседание, чтобы согласовать общий политический курс или обсудить принятие нужных мер, в то время, как сторонам, как было упомянуто ранее, заранее известны позиции друг друга. ^{[1; 6-7]}

Консультации могут иметь различный характер. Во-первых, они могут быть регулярным обменом информацией и мнениями. На следующий уровне происходит информирование о действиях и решениях, которые правительства государств-членов сделали или планируют сделать. Наконец, консультации могут носить характер дискуссии с целью достижения консенсуса в отношении политики или действий, планируемые к принятию. ^[6]

Если принятие решений по принципу консенсуса может помочь сохранить государственный суверенитет государства-члена в сфере обороны и безопасности, то Статья 4 может послужить основанием для уступки организации данного права государства-члена.

В соответствии со Статьей 4 Североатлантического договора, государство-член может поднять любой вопрос в Североатлантический совет и обсудить с союзниками. Любое государство-член может ссылаться на Статью 4 Североатлантического договора. С того момента, как государство прибегнуло к Статье 4, начинается обсуждение проблемы, что, в принципе, приводит к единому решению или действию от имени Альянса. Вне зависимости от обсуждаемой темы и процесса дискуссии предполагается, что союзники будут реагировать на ситуацию.

С момента создания альянса с 1949 года, несколько раз ссылались к Статье 4. В частности, в 2003 году 10 февраля, Турция, официально ссылаясь на Статью 4, просила заседание Североатлантического совета для соответствующей поддержки НАТО в случаи возможной угрозы населению или территории Турции из-за военного конфликта в соседнем Ираке. Союзники договорились о пакете мер защиты и провели с февраля по май 2003 года операцию «Display deterrence». ^[12]

По требованию Турции в 2012 году было проведено два заседания Североатлантического совета: первый 22 июня, когда турецкий истребитель был сбит над сирийской территорией, а второе 3 октября, когда снаряды, выпущенные с сирийской территории, убили гражданина Турции. После этих инцидентов Турция потребовала установить на своей территории установки зенитно-ракетных систем «Patriot», и получила положительный ответ от НАТО. ^[11]

Польша в свою очередь ссылалась на Статью 4 в 3 марта 2014 года, после ухудшения ситуации в Украине.

Особо выделяется заседание Североатлантического совета 24 ноября 2015 года по просьбе Турции, причиной которого стал инцидент со сбитым ВВС Турции самолета России Су-24. Турция стремилась получить поддержку государств-членов НАТО и полное согласие с турецким видением этого инцидента. В своем генеральный секретарь НАТО Йенса Столтенберг выразил уверенность, что НАТО предпримет усилия в предотвращении подобных инцидентов, а также обвинил российскую сторону в бомбардировке не только позиций террористов, но и оппозиционных Сирии. ^[10]

Конечно, нельзя Турцию отнести к малым государствам, но, исследуя политику турецкого государства в Североатлантическом альянсе, предпринимаемые им шаги, широкое использование нормативно-правовой базы, можно выделить инструменты и ресурсы, которыми могут воспользоваться помочь малые страны-члены, для влияния на общий политический курс НАТО.

В современных условиях безопасность имеет три отличительных особенностей. Во-первых, новые угрозы и вызовы безопасности: проблема международного терроризма, распространение оружия массового уничтожения, организованная преступность, инфекционные заболевания, глобальное потепление и другие экологические проблемы, которые создают необходимость в разработке новых методов и средств сопротивления и борьбы. Последнее приводит к трансформации союза и развитию новых возможностей. Малые государства, в данном случае, не имеющие необходимые финансовые, человеческие и организационные ресурсы, сталкиваются с серьезными проблемами, решение которых приводит к зависимости от сильного государства.

Во-вторых, значение географического положения претерпело серьезные изменения. Угрозы безопасности сегодня носят глобальный характер и не могут рассматриваться, как исключительно европейские. Для малых государств довольно сложным феноменом является изменение региональных уровней на глобальные, а также изменения в объеме деятельности, и это в том случаи, когда основные угрозы безопасности приходят из ближнего зарубежья.

В-третьих, возникает необходимость нахождения новых партнеров и развития новых областей сотрудничества. Современные союзнические взаимодействие включает в себя готовность к стихийным бедствиям, научно-техническое сотрудничество, оборонные реформы и многое другое.

Основным вызовом для малых государств является определение конструктивных путей для решения новых вышеуказанных задач и проблем. Вызовом для НАТО, которая остается главным форумом для диалога по вопросам безопасности и сотрудничества в Североатлантическом регионе, является обеспечение непрерывного сотрудничества и совместной работы для решения современных угроз. ^{[4; 12]}

«Решение этих проблем не является легкой задачей. В современных условиях безопасности вышеупомянутые особенности и обусловленные ими вызовы показывают, сколько работы требуется сделать во всех демократических странах, как в больших, так и малых, в союзных и несоюзных странах, в целях обеспечения безопасности и стабильности в 21-м веке. В современном мире безопасность следует понимать более широко, чем раньше, где военная составляющая хоть и весьма важна, но является только частью общего». ^{[4; 13-14]}

Роль малых государств современном мире также изменилась. После того, как малые государства вступили в НАТО, процесс принятия решений стал более демократичным, и влияние сильных союзников уменьшилась. Кроме того, Альянс желает видеть более активное участие малых государств-членов. Новые государства-члены активно включаются в работу в НАТО, принимают активное участие в различных операциях, происходящих во многих частях мира (Ирак, Афганистан, Балканы). Конечно, США по-прежнему занимают доминирующее положение в процессах принятия решений НАТО. В то же время присутствие новых членов способствует процессу демократизации Альянса. ^{[4; 13]}

Одновременно, также изменились значимость и роль стран-участниц программы Партнерство ради мира (ПРМ). ^[8] Дело в том, что в 2004 году после расширения НАТО число государств-членов впервые превысило число участников ПРМ. После саммита в Стамбуле 2004 года было принято решение вовлечь в процессы принятия решений те государства-участники ПРМ, которые активно участвуют в операциях НАТО. Партнеры получили возможность направлять своих представителей в штаб-квартиры НАТО в Моне, Брюсселе и Норфолке. Конечно, существенная разница между союзником НАТО и членом НАТО, сохраняется. И в первую очередь это проявляется в том, что партнеры не могут воспользоваться статьями 4 и 5 Североатлантического договора.

Членство в Альянсе дает возможность малым странам решать практические задачи в области процессов принятия решений, а также решение вопроса видимости на арене международной политики. Являясь членом Альянса, малое государство получает возможность военного превосходства над более сильной страной. Альянс образует методы и практику единого противодействия внешним угрозам, следовательно, растет важность малых государств в международной системе больше в рамках Альянса, чем государства, не состоящих в таких структурах. И хотя в решении международных вопросов основную роль играют крупные страны, жизненно важно для малых стран хотя бы присутствовать на процессах принятия решений и, в особенности, участие в них. Ситуация осложняется, если решения принимаются без выслушивания мнения малых государств. И, конечно, для малых государств существует проблема узнаваемости. Членство может быть использовано в качестве инструмента для укрепления государства как легитимная и суверенной страна, узнаваемые на картах крупных государств.

Может возникнуть логический вопрос, какая страна или какая группа стран имеет большее влияние в НАТО. Не существует никаких сомнений в том, что США является самым могущественным членом НАТО и с точки зрения расходов на оборону и по военным возможностям. Тем не менее, для американской стороны его собственное влияние меньше, чем ожидалось. Большое политический вес имеет Великобритания. Последняя укрепила свое влияние и в операционном плане, имея богатый опыт в разработке доктрин и концепций соответствующей области, что согласуется с новыми задачами и вызовами НАТО. В последнее время, Франция увеличила свое участие в программах НАТО. Кроме того, многие из малых стран-членов НАТО также пытаются доказать, что они могут играть большую роль в качестве полноправного члена трансатлантической организации.

Можно рассмотреть еще два других интересных аспекта:

1. Если сравнить обсуждения на американские и европейские тематики, то Альянс следует считать более европейской. США часто выступает с инициативой, после чего европейские государства-члены представляют свои комментарии и замечания. Достаточно времени проходит, прежде чем изучаются все европейские предложения, и принимается единогласное решение в Североатлантическом совете.

2. Доминирующая роль английского языка во время переговоров дает преимущество англоязычным странам, и это одна из причин того, что британская дипломатия имеет большое влияние на процесс принятия решений. ^{[3; 7]}

Исходя из вышесказанного ясно, что малое государства не может иметь большого влияния в НАТО, но для таких государств вопрос обстоит совершенно по-другому: как получить в нужный момент необходимый эффект и как адаптироваться? В данном случае требуются профессиональные дипломатические навыки и способность быстро и правильно воспринимать процессы принятия решений в Альянсе.

Очень часто, когда речь идет о НАТО и других международных организациях, средства массовой информации в основном сосредоточены на саммитах, пресс-релизах, на кризисах и конфликтах, в результате чего о повседневной деятельности организации и достижений информации очень мало. Однако, многие малые страны могут найти способы влиять на процессы во время динамической работы комиссий в рамках Альянса, когда есть возможность сформировать «альянсы» в Альянсе, воспользоваться правом вето и участвовать в оборонном планировании и операциях. В то же время нельзя повлиять на процессы без учета желаний и интересов других государств-членов. Наиболее эффективное принятие решений в рамках Альянса требует, чтобы все его члены проявили гибкость, и жизненно важное значение для единства Альянса имеет избежание постоянного использования права вето. ^[9]

Ежедневная деятельность в НАТО осуществляется более 200 комитетами и группами, которые состоят из равного числа экспертов, в результате, все примечания просматриваются по всей своей содержательности и характеру, что минимизирует возможность проблем в политической призме, то есть, не принимая во внимание могущество, возможности государства-члена или другие его характеристики. Работы в комитетах дают возможность всем государствам-членам высказать свои замечания по любому обсуждаемому вопросу, до представления последнего на заседании или встречи на высшем уровне для принятия окончательного решения. В поправленных документах, которые являются результатом долгих обсуждений в комиссиях, учтены интересы и замечания всех государств-членов, и, таким образом, являются достаточно готовым и для обсуждения на более высоком уровне. ^[6]

Следует отметить, что малые государства из-за своих ограниченных возможностей, не всегда следуют за сильными странами в процессе принятия решений. Основные силы часто имеют противоречия, в результате чего малые страны имеют возможность создавать альянсы или коалиции в рамках Организации. Союзы, образованные в результате вышеуказанных противоречий вполне жизнеспособны: развивается привычка постоянно взаимодействовать с одними теми же странами. ^{[4; 26]}

В НАТО формирования альянсов такого типа можно объяснить двумя причинами.

1. Во-первых, стратегические интересы часто носят постоянный характер, из-за общностей географии, демографических характеристик, национальных экономик, особенностей вооруженных сил и других реалий.

2. Общие исторические корни также имеют серьезное влияние на общее поведение государств-членов.

Такие полупостоянные альянсы увеличивают влияние малых государств Североатлантического альянса. Это вовсе не означает, что есть несколько постоянных коалиций для каждого сектора проблем. Например, коалиции, формированные во время обсуждений украинского вопроса и проблемы Ирака, в корне отличаются друг от друга. В ходе обсуждения оборонной стратегии альянсы формируются между соседними государствами, а во время дискуссий по финансовым вопросам составы альянсов совсем другой. ^{[4; 27]}

Как было уже неоднократно отмечено, НАТО - организация, которая применяет принцип консенсуса, и каждое государство имеет право на вето. Это означает, что только одна страна может блокировать любой процесс принятия решений. В то же время для поддержания жизнеспособности организации решающее значение имеет редкое использование права вето. Если государства стремятся развивать организацию, страны с оппозиционной точкой зрения должны позволить продолжить обсуждение. Любое государство в праве воздержаться от дальнейшего обсуждения нежеланного для него вопроса, в то время как блокирование может быть приемлемым, если этот вопрос может оказать негативное воздействие на жизненно важные интересы страны. Важно, также, избежать принятия решений против других государств-членов. Иногда для урегулирования конфликтов требуется вмешательство третьей стороны, и в подобной ситуации роль посредника или посредника может занять малое государство, при применении тонкой, последовательной дипломатии. ^{[3; 8]}

Наконец, НАТО - организация с 29 государствами-членами, где рационально ограничено даже время выступления с речью. Но некоторые государства пытаются оставить свой след в каждой инициативе. Если эти примечания имеют очень небольшое значение, такое вмешательство считается потерей времени, а само государство может потерять свое влияние в рамках альянса.

В качестве образного примера можно привести ситуацию вокруг Дании с его пассивной политикой сдерживания и политикой активного практического участия. За годы членства в НАТО, Дания имеет два отдельных периодов влияния. В 1980-х Дания была известна своими многочисленными замечаниями и маневрированием. Этот период известен, как «период сносок» (footnote period). За это время датчане выступили против ряда положений по ядерной политике НАТО, решения о ядерных силах средней дальности, а также концепции «звездных войн». В результате, другие государства-члены начали относиться к Дании, как к деструктивному союзнику, что привело к серьезному снижению датского влияния в НАТО. ^{[4; 27-28]}

В 1990-ых годах началась новая эра для датской североатлантической политики. Дания выступила с новыми далеко идущими инициативами и осуществила активную политику сотрудничества с балтийскими государствами (создание Балтийского военно-морского и военно-воздушного сотрудничества и BALTBAT). В течение этого периода, более сильные члены выступали относительно пассивными политические инициативами и, в результате деятельность северных стран в первую очередь стимулировала сотрудничество. Когда начался процесс ПРМ, он рассматривалось в качестве банальной политики, но северобалтийское сотрудничество вдохнуло новую жизнь в эту инициативу. Датское возрождение привело к заметному усилению его влияния внутри Альянса, что прослеживается до сих пор.

Еще одним примером успешной дипломатии малой страны в рамках членства НАТО является политика Исландии во времена «Тресковых войн» 1952-1976 гг. Тресковые войны (исл. Þorskastríðin - форскастривин) - популярный термин для обозначения британо-исландских противоречий в рыболовном секторе в 20 веке. Выделяются 4 периода данного конфликта:

1.Прототресковая война (1952-1956 года) - расширение исключительной экономической зоны до 4 морских миль;

2.Первая тресковая война (1958-1961 года) - расширение зоны с 4 до 12 морских миль;

3.Вторая тресковая война (1972 — октябрь 1973 года) - расширение зоны с 12 до 50 морских миль;

4.Третья тресковая война (1975 — июнь 1976 года) - расширение зоны до 200 морских миль.

Каждый из этих конфликтов закончился победой Исландии. Последняя тресковая война закончилась подписанием еще более благоприятного для Исландии соглашения. Причиной отступления британской стороны стали угрозы Исландии о выходе из НАТО, что могла бы поставить под вопрос присутствие НАТО у исландо-фарерских границ, которая являлась важной частью защитной системы против подводных лодок во время Холодной войны в Атлантике. В результате, британские рыболовные компании потеряли доступ к богатым треской районам северной Атлантики, что, в свою очередь, привело к большим потрясениям и потере тысяч рабочих мест. ^{[13; 97-99]}

Изучая опыт государств-членов Альянса, следует признать, что роль государства в НАТО зависит от причин присоединения к организации, не забывая при этом о том, что обоснования для членства в течение долгого времени также могут изменяться.

Таким образом, можно утверждать, что существует возможность достижения баланса между сотрудничеством и влиянием. Необходимо учитывать реалии мировой политики, и, одновременно, малые государства обязаны использовать свой политический капитал, то есть, правом вето в процессе принятия решений, очень осторожно, исключительно для принятия жизненно важных решений. Дипломатия должна быть хорошо сбалансирована. Чрезмерно активная спекуляция национальными интересами может привести противоположным результатам. Учитывая эти реалии, а также с помощью активной и позитивной политики, малые страны смогут добиться положительных результатов как в рамках НАТО, так и в других региональных структурах безопасности.