Directions of law-making in the sphere of administrative liability for the breach of the social constitutional right to housing

Neganova Ekaterina Nikolaevna PhD in Law Senior Research Fellow of the Department of Problems of Prosecutor's supervision and legality enhancement in the sphere of human and civil rights and freedoms of the research and development center of the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation  123022, Russia, g. Moscow, ul. 2-Ya zvenigorodskaya, 15 neganova@ro.ru Other publications by this author

Введение

Многолетнее исследование проблематики реализации жилищных прав социально-незащищенных категорий граждан, опыт прокурорской деятельности, а также осуществляемый нами на постоянной основе в силу специфики профессиональной научной деятельности анализ судебных решений^[1] судов различных уровней (например, апелляционные определения Верховного Суда Чувашской Республики от 21.07.2014 по делу № 33-2715/2014 и от 17.02.2014 по делу № 33-272/2014; определение Верховного Суд Российской Федерации от 28.06.2016 № 5-КГ16-84; постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 20.11.2013; Постановление Конституционного Суда РФ от 08.06.2010 № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки В.В. Чадаевой» и др.) и прокурорской практики ^[1], содержащейся в докладных записках прокуроров субъектов Российской Федерации с 2005 по 2016 гг., позволяют констатировать многочисленные нарушения при реализации гражданами социального конституционного права на жилище.

Постановка проблемы

Для устранения ситуации систематической нарушаемости права на жилище, на наш взгляд, в целях создания условий для гармоничного функционирования института социального конституционного права на жилище должен быть грамотно разработан и законодательно закреплен институт уголовной и административной ответственности, который поможет взглянуть на проблематику концептуально, всесторонне и более завершено.

Например, за совершение общественно опасных деяний, препятствующих реализации социального конституционного права на жилище, в последние годы был существенно дополнен институт уголовной ответственности путем криминализации в ст. 159.2 Уголовного кодекса Российской Федерации мошенничества при получении выплат, в том числе и для улучшения жилищных условий. Теоретические аспекты криминализации новых специальных видов мошенничества были раскрыты профессором П. Яни ^[4] и некоторыми др. ^[3].

Однако относительно института административной ответственности можно отметить существенные недоработки, касающиеся охраны и защиты права на жилище. В научно-юридической литературе нами отмечалась необходимость создания института административной ответственности за не предоставление жилого помещения детям-сиротам ^[2], что было подхвачено иными юристами. Тем не менее, за рамками научной дискуссии осталась проблема отсутствия административной ответственности: 1) за нарушения, связанные с признанием права на жилое помещение каких-либо иных категорий граждан (частные моменты); 2) за нарушение социального права на жилище должностными лицами распорядительных органов (общие моменты). В качестве распространенного правонарушения, за которое отсутствует административная ответственность на федеральном уровне, можно отметить такие факты, когда вследствие неправомерного отказа в признании уполномоченными лицами (административными и судебными) права на улучшение жилищных условий, права на обеспечение жильем – не порождаются правовые основания для предоставления жилья из жилищного фонда социального использования, а также для заключения договора социального найма – они отсутствуют. Тем не менее, за такие правонарушающие управленческие деяния (бездействие) административная ответственность в Кодексе Российской Федерации об администативных правонарушениях (далее- КоАП) не установлена, хотя объективно она должна существовать, образуя полноту жилищно-правовых норм. На современном этапе институт административной ответственности на федеральном уровне в сфере жилищных отношений получил свое развитие только применительно к следующим правоотношениям:

- с участием иностранных граждан и лиц без гражданства по вопросам предоставления жилого помещения иностранному гражданину или лицу без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка по ч. 3 ст. 18.9 КоАП; непринятия приглашающей стороной мер по жилищному обеспечению приглашенного иностранного гражданина или лица без гражданства в период его пребывания в Российской Федерации по ч. 5 ст. 18.9 КоАП (конец 2012 г.);

- касающихся нормативов обеспечения коммунальными услугами населения (ст. 7.23 КоАП);

- касающиеся санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений (ст. 6.4 КоАП);

- касающиеся правил пользования жилым помещением (ст. 7.21 КоАП);

- касающиеся института заключения договора найма жилого помещения жилищного фонда социального использования (ст. 7.32.2) (2014 г.);

- касающиеся правил содержания и ремонта жилых домов, жилых помещений (ст. 7.22 КоАП).

- касающиеся подачи заявления о государственной регистрации ограничения (обременения) права собственности на жилое помещение, возникающего на основании договора найма жилого помещения, заключенного на срок не менее года, или на основании договора найма жилого помещения жилищного фонда социального использования (ч. 2 ст. 19.21 КоАП) (июль 2014 г.);

- касающиеся подачи заявления о государственной регистрации ограничения (обременения) права собственности на все помещения в наемном доме или на являющийся наемным домом жилой дом (ч. 3 ст. 19.21 КоАП) (июль 2014.).

Несомненно, к положительным новеллам жилищного законодательства относится установление в рамках ст. 7.32.2 КоАП в середине 2014 г. административной ответственности за нарушение требований жилищного законодательства к заключению и исполнению договоров найма жилых помещений жилищного фонда социального использования Федеральным законом от 21.07.2014 № 217-ФЗ. Тем самым к административным деликтам было отнесено нарушение наймодателями (но не иными распорядительными органами) по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования одного из следующих требований федерального законодательства, а именно: 1) обязательных требований к заключению и исполнению таких договоров; 2) требований к деятельности по предоставлению жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования; 3) требований, установленных в отношении количества жилых помещений и общей площади жилых помещений, которые должны быть предоставлены в наемном доме социального использования по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.

Ответственным за нарушение по ст. 7.32.2 КоАП является наймодатель, а именно лицо, которое обязано заключить договор найма жилого помещения уже после принятия компетентными исполнительными органами решения о предоставлении жилья человеку; вместе с тем до этого (что важно) должно быть принято решение о признании лица в качестве нуждающегося в жилье. Ведь наймодатель может не совпадать с уполномоченным исполнительным органом, принимающим решение о принятии гражданина на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, о включении лица в список лиц, подлежащих обеспечению жильем (например, в отношении детей-сирот в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ) и т.п., т.е. принимающим решение о предоставлении жилого помещения. Необходимо учитывать, что договор найма заключается уже после принятия решения о предоставлении жилья. Действительно, до заключения договора социального найма гражданам, нуждающимся в социальном обеспечении в виде жилья, необходимо еще проходить большое количество административных процедур, за нарушения которых административная ответственность распорядительных органов не установлена. Однако жилищные отношения преимущественно являются публичными, за которые должна быть законодательно закреплена и применяться на практике соответствующая ответственность, преимущественно административная. В этом, на наш взгляд, и заключаются затруднения в реализации конституционного права на жилище.

Решение проблемы. Направления законотворчества

Учитывая изложенное, представляется неаргументированным, почему такой самостоятельный социально-значимый объект административных правонарушений, как нарушения в сфере социальных конституционных жилищных прав граждан, отсутствует в главе 5 КоАП, посвященной правам граждан («Глава 5 Административные правонарушения, посягающие на права граждан»), при этом отдельные статьи о нарушениях жилищных прав граждан содержатся в составе других глав КоАП. Таким образом, целях устранения пробелов в жилищном законодательстве необходимо закрепить новый вид административного деликта по вопросам признания за гражданами права на улучшение жилищных условий, постановки на учет в качестве нуждающихся в жилье. В связи с чем целесообразно дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее - КоАП) новой статей 5.70 «Нарушение социального права граждан на жилое помещение», которая будет дополнением к ст. 7.32.2 КоАП, предусматривающей административную ответственность за нарушение требований жилищного законодательства к заключению и исполнению договоров найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.

Помимо этого вызывает сомнения включение статьи 7.32.2 КоАП в главу 7, посвященную вопросам защиты права собственности («Глава 7. Административные правонарушения в области охраны собственности»). На наш взгляд, в данном случае правонарушение относится преимущественно к защите социальных прав граждан, но не к вопросам собственности. Сфера жилищных отношений является основой жизнедеятельности людей, жилищные права являются социально-значимыми и должны особо охраняться государством. При этом следует специально оговорить, что лишь незначительная часть жилищных отношений относится к сфере собственности; отношения собственности отнюдь не характеризуют социальное право на жилище; это разные объекты отношений, относящиеся к разным отраслям права – к гражданской отрасли права и к праву социального обеспечения соответственно. По нашему мнению, данный состав административного правонарушения имеет своим объектом также и права граждан, на защиту и охрану которых направлен КоАП, но не только отношения в сфере собственности жилищного фонда социального использования. Таким образом, состав административного правонарушения по ст. 7.32.2 «Нарушение требований жилищного законодательства к заключению и исполнению договора найма жилых помещений жилищного фонда социального использования» должен быть помещен в главу, посвященную именно правам граждан. Соответственно, ст. 7.32.2 КоАП должна быть помещена в главу 5 КоАП и получить номер статьи 5.71.

Законотворческая реализация наших предложений позволит, во-первых, устранить пробелы в жилищном законодательстве относительно видов административных правонарушений в сфере социального конситуционного права на жилище, а, во-вторых, структурировать КоАП с общетеоретическими основами права.