Evolution of Russia’s approaches to the UN peacekeeping in the context of formation of a polycentric international relations system

Romadan Liliya Igorevna Attache of the Embassy of the Russian Federation in the Republic of Moldova MD-2003, Moldova, g. Kishinev, ul. Ul. Shtefana chel, 153 liliyaromadan@gmail.com

В условиях трансформации мировой политической системы в XXI в. в сторону полицентричной модели с ее неоднородностью и многоукладностью, и в связи со становлением новых региональных центров, растет нестабильность, разгораются «тлеющие», возвращаются на стадию эскалации «замороженные», наконец, возникают новые конфликты, носящие, как правило, конъюнктурный характер.

«Конец истории» – в виде завершения идеологической эволюции человечества и принятия западной либеральной демократии в качестве окончательной формы правления – как предполагал Ф. Фкуяма так и не случился ^[16], напротив, в конце ХХ в. на мировой арене существенно возросло напряжение. Некоторые исследователи, такие как С. Хантингтон ^[33], А. Тойнби ^[36], Н.Я. Данилевский ^[4], К. Ясперс ^[19] выдвинули вариативные теории взаимодействия цивилизаций. Согласно модели конфликтного взаимодействия, а именно «столкновения», – в постконфронатционный период формируется довольно противоречивая картина: взаимодействие между различными типами цивилизаций способствует созданию полицивилизационного мира, однако, наряду с этим, обостряются противоречия, которые создают угрозу международной системе безопасности. В этой связи актуально исследование деятельности ключевых институтов, призванных поддерживать международную безопасность, прежде всего ООН и роли Российской Федерации как постоянного члена Совета Безопасности ООН.

Линия Российской Федерации в Организации Объединенных Наций направлена на наращивание потенциала в сфере кризисного реагирования, обеспечения международного мира и безопасности ^[6].Миротворческая деятельность – важный инструмент для решения задач в данных областях.

В целом, начиная с 1945 г. ООН организовано и проведено больше 60 миротворческих операций более чем в 110 странах мира, причем почти
50 из них были инициированы в период после 1988 года ^[20].
Это свидетельствует о том, что международная система переживает качественный и количественный подъем в области миротворчества. Объективная востребованность в реакции международного сообщества на возрастающий конфликтогенный потенциал и актив международных отношений в форме миротворческой деятельности провоцирует не только рост количества операций, но и расширения количественного состава миротворцев. На 2017 год по всему миру развернуто 16 миротворческих операций, в которых задействовано свыше 123 тысяч человек ^[20] (9 из 16 текущих операций проводятся в Африке). Россия принимает участие в большинстве операций по поддержанию мира ООН.

Традиционно среди отечественных и зарубежных исследователей немало уделяется внимание вопросам совершенствования механизмов ООН. Вместе с тем, нужно отметить, что в отечественной литературе в 90-х гг. наблюдался некоторый спад интереса к разработке данной проблематики, однако в нач. ХХI в. данная тема получила свое развитие в российской научно-экспертной среде.

Среди авторов трудов, посвященных трансформации системы международных отношений и роли ООН в ней стоит отметить О.Н.Барабанова ^[1], В.Ф.Заемского ^[7], В.М.Кулагина ^[9], М.М.Лебедевой ^[11], А.И.Никитина ^[12] и др.

Проблематику участия Российской Федерации в миротворческой деятельности ООН подробно исследуют В.Н.Федоров ^[15] А.П.Барышев ^[2].

Среди зарубежных авторов стоит отметить А. Адебажо ^[30], С.Андерсона ^[31], В.Дарча ^[32] и др. В работах данных исследователей просматривается тенденция к детальному анализу конкретных операций без увязки полученных результатов с общей концепцией миротворчества. Работы зарубежных исследователей, посвященные изучению участия Российской Федерации в миротворческих операциях ООН, практически отсутствуют. Проанализировав имеющийся базис источников и литературы, стоит отметить, что работы с использованием системного анализа эволюции миротворческой деятельности ООН и роли Российской Федерации представлены в недостаточном объеме. Большинство современных исследований анализирует ситуацию с позиций «новостной актуальности» и не отличаются научной фундированностью.

Россия выступает за укрепление институтов ООН как ядра новой формирующейся полицентричной системы международных отношений, сохранив при этом ключевую роль Совета Безопасности, традиционных принципов и критериев в миротворческой деятельности. Со своей стороны Секретариата ООН высоко оценивает вклад российских миротворцев, что способствует, безусловно, укреплению авторитета Российской Федерации на мировой арене ^[22].

В силу близости границ и общей истории особый интерес для Российской Федерации представляет развитие кризисных процессов на постсоветском пространстве. В целом, включение Российской Федерации в миротворческую деятельность обуславливается не только стремлением содействовать формированию международной архитектуры безопасности, но и обеспечением национальной безопасности, путем предотвращения вызов и угроз по периметру российских границ ^[28]. По этой причине участие Российской Федерации в современных миротворческих операциях требует тщательного рассмотрения.

В соответствии с Федеральным Законом «О безопасности» от 2010 г. урегулирование конфликтов – одна из ключевых задач международного сотрудничества в области обеспечения безопасности ^[29]. Вместе с тем, по количеству специалистов, направленных для участия в миротворческих операциях, Российская Федерация занимает лишь 68 место (из 123 стран) ^[37]. Учитывая особый статус России как постоянного члена Совета Безопасности, данный показатель не в полной мере соответствует ее особой роли в процессе принятия решения, касательно вопросов международной безопасности ^[8]. Подобный гистерезис России в деятельности ООН по поддержанию мира, определяющий вектор развития международной архитектуры безопасности и служащий инструментом для укрепления лидерских позиций ее ключевых акторов на мировой арене, может ослабить авторитет и позиции страны. Отказ от присутствия в конфликтогенных узлах современных международных отношений снижает возможность влияния на процессы в подобных регионах в посткризисный период, сужая, таким образом, коридор возможностей для реализации Российской Федерацией своих национальных интересов.

Анализируя проблематику участия Российской Федерации в финансовой стороне организации операций, необходимо отметить, что Россия входит в 10 крупнейших доноров миротворческой деятельности ООН. Процентная ставка взносов Российской Федерации на операции по поддержанию мира ООН, установленная на 2016 год, находится на уровне 4,01% ^[23]. Исследователь А. Громыко отмечает: «взносы Китая и России в бюджет ООН несоизмеримы с тем влиянием, на которые они в этой организации претендуют» ^[3]. Возможно, увеличение вклада в бюджет операций в пользу мира может стать одним из инструментов упрочения позиции Российской Федерации в ООН и на других международных площадках.

Помимо взносов в бюджет операций по поддержанию мира ООН Российская Федерация перечисляет финансовые средства в Фонд миростроительной деятельности ООН, так за период с 2008 по 2016 г. сумма вклада составила 18 млн.долл.США ^[35].

Правовой основой направления граждан Российской Федерации в качестве является Военная доктрина, Концепция внешней политики, Стратегия национальной безопасности, Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию а также федеральные законы и подзаконные акты.

Согласно Федеральному закону от 23 июня 1995 г. №93-ФЗ (в редакции от 07.02.2011 г., с изменениями от 04.06.2014 г.) «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению мира и безопасности» решение о направлении военного и гражданского контингентов заграницу, сроке пребывании и порядке вывода принимается Президентом Российской Федерации ^[26].

В редакции Концепции внешней политики Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. в разделе «Укрепление международной безопасности» в п.31 отмечено, что РФ рассматривает международное миротворчество в качестве эффективного инструмента урегулирования вооруженных конфликтов и «намерена участвовать в международной миротворческой деятельности под эгидой ООН и в рамках взаимодействия с региональными и международными организациями, вносить активный вклад в укрепление превентивного антикризисного потенциала ООН» ^[21]. В то же время Россия выступает за применение «реалистичных и четких, не допускающих произвольных интерпретаций, миротворческих мандатов, особенно связанных с применением силы, и обеспечение строгого контроля за их реализацией» ^[21]. Наличие подобного рода формулировок вероятно связано с деятельностью сформированной в Демократической Республике Конго в 2013 г. «бригады оперативного вмешательства». Данный феномен является свидетельством смещения вектора общей классической концепции миротворчества в сторону «силового», что представляется достаточно тревожной тенденцией.

Вместе с тем, самостоятельной правовой базы в виде отдельного программно-оперативного документа (оформленного в виде концепции, доктрины или стратегии), регламентирующей миротворческую деятельность Российской Федерации, пока не существует. Хотя работа над прототипом концепции продолжается больше 10 лет. Подобный феномен объясняется достаточно поздним включением СССР в миротворческие операции ООН. Отсутствие концепции миротворческой деятельности в тот период стало сначала «заложником», а впоследствии и причиной существенного отставания отечественного понятийного аппарата не только в практическом, но и в теоретическом плане от мировых практик.

Впервые советские военные специалисты были направлены в 1973 г. для наблюдения за выполнением перемирия в Палестине, Египте и Сирии. Некоторые исследователи, в частности А.В. Загорский, склонны полагать, что руководство Советского Союза довольно скептически относилось к идее интеграции в поле миротворческой деятельности под эгидой ООН ^[5].

Период заметной активизации участия РФ в миротворческой деятельности ООН совпадает с этапом трансформации самой миротворческой концепции и переход ко «второму поколению» миротворческих операций ООН с 1990-х гг., которые характеризуются с одной стороны многозадачностью, с другой – развертыванием преимущественно для стабилизации внутригосударственных кризисов. Среди ключевых событий в истории участия России в миротворческой деятельности ООН стоит отметить отправку в 1991 г. российских военных наблюдателей в район ирако-кувейтской границы и Западную Сахару ^[13]. В 1992 российские военные наблюдатели начали работу в Югославии, Камбодже и Мозамбике, в 1994 г. ­– в Руанде, Грузии, в 1995 г. ­– ­в Анголе, в 1997 г.­– в Гватемале, в 1998 г. – в Сьерра-Леоне, в 1999 г. – ­в Восточном Тиморе и Демократической Республике Конго. В свою очередь, группа российских сотрудников МВД была командирована в Камбоджу в 1992 г. Позднее в МВД России сформировалась определенная система подготовки кадров для службы в миротворческих миссий под эгидой ООН. В 2000 г. на базе Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России в г. Домодедово был создан Центр подготовки миротворцев.

Однако, не смотря на активное включение в 1990-х гг., в нач. 2000-хх гг. просматривается спад количества российских представителей в составе миротворческих операций под эгидой ООН. По численности персонала в составе операций по поддержанию мира СССР занимал 18 место, в 1995 г. Российская Федерация ­– 4 место, в 2000 г. ­ – 20 место, в 2015 г. ­– 73 место ^[38]. Из чего можно сделать вывод о том, что руководством России происходит аккумулирование ресурсов на других направлениях, переориентация в сторону ставки на качественные, а не на количественные показатели выделяемой помощи. На 2017 г. порядка 99 россиян (военные эксперты, полицейские, военнослужащие) принимают участие в миротворческих операциях под эгидой ООН ^[24].

Анализируя данные графика (Таблица 1), заметно, что пик количества российских миротворцев приходится на 1995 г. и составляет 1731 человек (в данный период около 1500 военнослужащих было задействовано в операции ООН в бывшей Югославии) ^[34]. Однако после трансформации операции было принято решение о выводе существенной части российского контингента из данного региона. Это не могло не сказаться на конечном количестве военного и гражданского персонала, принимающих участие в операциях. Решение о выводе российских миротворцев в бывшей Югославии не было продиктовано попыткой ограничить участие в миротворческой деятельности ООН, скорее это явилось вынужденной мерой, поскольку сохранение присутствия подразумевало кооперацию с евро-атлантическим контингентом (проводить исключительно самостоятельный курс на столь узком геостратегическом пространстве, как сегодня происходит в Сирии, в тот момент РФ была не способна), что могло быть расценено международным сообществом, как символ согласия с методами, которые использовали на Балканах НАТО и ЕС ^[17]. До начала 2000-х гг. Россия принимала участие в урегулировании Балканского кризиса, участвуя в операциях НАТО по мандату Совета Безопасности ООН ^[18].

Значимым этапом в наращивании нормативно-правовой базы участия Российской Федерации в миротворческих операциях под эгидой ООН стало заключение в 2002 г. Меморандума о взаимопонимании между Российской Федерацией и ООН о вкладе в систему резервных соглашений Организации Объединенных Наций. Его финальный вариант предусматривал предоставление российской стороной по запросу ООН в трехмесячный срок четырех боевых вертолетов Ми-24, четырех транспортно-боевых вертолетов Ми-8МТ (МТВ), одной инженерно-саперную роты, одного полевого госпиталя третьего уровня (по стандартам ООН) ^[14]. Решение о заключении подобного рода меморандума является практическим вкладом в качественное развитие миротворчества.

С 2005 г. дан старт формированию 15-ой отдельной мотострелковой бригаде, члены которой проходили специальную подготовку не только к участию в операциях по поддержанию мира под эгидой ООН, но в интересах СНГ, ОБСЕ и ШОС. Данное подразделение осуществляет функции специального воинского контингента, созданного по Указу Президента Российской Федерации от 02.05.1995 г. «О формировании специального воинского контингента в составе Вооруженных Сил РФ для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» и утратившего силу в 1999 г. ^[27]

Сегодня (апрель 2017 г.) российские специалисты (99 человек) служат на благо укрепления мира на Гаити, в Демократической Республике Конго, Западной Сахаре, на Кипре, в Косово, Кот-д'Ивуаре, Либерии, районе Абъей, Южном Судане, на Ближнем Востоке (в рамках органа ООН по наблюдению за выполнением перемирия), а также в Миссии ООН в Колумбии (политическая миссия) ^[25]. Большинство миротворцев – мужчины (92 человек), что свидетельствует о том, что пока Российской Федерации не удалось гармонизировать гендерное равенство в предоставляемых контингентах. Зарубежные партнеры всерьез обращают на это внимание и считают важным показателем гендерного равноправия в России. Демонтаж «стеклянного потолка» и заполнение условной «женской квоты» на позиции переговорщиков и переводчиков позволит укрепить образ российских профильных институтов как современных и репрезентативных ведомств.

Основная причина ограниченного присутствия контингентов кроется в нерешенности ряда проблем, таких как в частности обеспечение безопасности нашим гражданам. Также в отсутствии общей концепции миротворческой деятельности на федеральном уровне, где была бы четко рассмотрена проблематика целеполагания, долгосрочной стратегии, тактических вопросов, касающихся квалификации, задач и инструментария миротворцев. В настоящее время проводится работа по согласованию широкого круга вопросов законотворческого и финансового характера. Среди ведомств, координирующих вопросы участия Российской Федерации в миротворческой деятельности ООН необходимо отметить МИД России, Минобороны России, МВД России.

В целом, со времени учреждения ООН по настоящее время подходы России к проблеме участия в миротворческой деятельности под эгидой данной универсальной организации трансформировались вместе с системой международных отношений. Складывающаяся на наших глазах новая геополитическая конфигурация мира, характеризуемая в качестве ассиметричной многополярности, отличается наличием новых вызовов и угроз международной архитектуре безопасности. Вместе с тем, существование нескольких полюсов/центров сил, при условии совместной координации действий, может поспособствовать эффективному противодействию нестабильности и таким явлениям как международный терроризм.

В случае наличия одного центра силы существует вероятность смещения вектора развития миротворческой концепции ООН в сторону «силового» и применения актов агрессии гегемоном в обход Совета Безопасности ООН и международного права, что не может не вызывать опасений. В свою очередь, Российская Федерация выступает за укрепление ООН как центрального элемента полицентричного мироустройства. В XXI веке география участия российских граждан в миротворческих операциях ООН расширилась, что способствует включенности страны в укрепление международной архитектуры безопасности.

Виды содействия отличаются широкой вариативностью: от обеспечения безопасности в регионах в рамках операции по поддержанию мира до осуществления гуманитарной помощи и поддержки политических процессов.

Вместе с тем, с целью повышения имиджа страны на мировой политической арене, а также достижения поставленных задач в области внешней политики и содействия продвижению российских экспертов в органы ООН и на руководящие должности в миротворческие операции «в полях», видится необходимость в расширении участия российских миротворцев в операциях по поддержанию мира ООН.

Для эффективного продвижения внешнеполитической линии Российской Федерации на площадке ООН представляется целесообразным концентрироваться, в том числе и по вопросам миротворческой деятельности. Как подчеркивает Министр иностранных дел Российской Федерации С.В. Лавров: «Международные отношения проходят через очень непростой период, и Россия, как уже не раз бывало в истории, оказалась на перекрестке ключевых тенденций, во многом определяющих вектор будущего мирового порядка» ^[10]. Возможно, это и есть тот исторический шанс для Российской Федерации укрепить позиции страны в формирующейся системе полицентричного мира, в том числе и посредством активизации усилий на миротворческом треке.