Administrative regulation of the activities of microfinance organizations

Zatsepina Ekaterina Candidate at the Department of Administrative and Finance Law of the RUDN 117198, Russia, Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 10 ekaterinazacepina@yandex.ru Other publications by this author

Наличие очевидных изъянов предоставления финансовых услуг населению наряду с социально-экономическими предпосылками совершенствования микрофинансовой деятельности содействовали развитию института микрофинансирования за последние годы. Особую значимость приобретает рассмотрение вопросов регламентации деятельности микрофинансовых организаций (микрофинансирования).

Правовая сущность термина «микрофинансирование» состоит в предоставлении денежных средств на короткий срок на определенные социально-значимые цели малым предприятиям, для которых характерен ограниченный доступ к рынку финансовых ресурсов в силу небольших объемов требуемого кредита, отсутствия кредитной истории, удаленности от крупных городов. Характерно, что в научной литературе отсутствуют единые атрибуты правовой сущности микрофинансирования. Некоторые авторы, определяя микрофинансирование в узком смысле, понимают под указанным понятием только деятельность по предоставлению займов субъектам малого предпринимательства, имеющим ограниченный доступ к банковским кредитным ресурсам^[1]. Другие исследователи рассматривают содержание понятия «микрофинансирование» в широком смысле, включают в него помимо кредитования также оказание услуг страхования, лизинга, размещения сбережений. В диссертационном исследовании А. В. Абышевой указано, что микрофинансирование представляет собой деятельность по предоставлению микрофинансовых услуг субъектам малого и среднего предпринимательства, находящимся на этапе становления и не обладающим достаточными средствами для доступа к банковскому кредитованию^[2]. На необходимость использования понятия «микрофинансирование» в широком смысле указывают, в частности, М. А. Котляров^[3], В. В. Буев, Е. Г. Литвак^[4], по мнению которых микрофинансирование представляет собой совокупность финансовых услуг, включающих помимо кредитования и страхования, также возможности размещения сбережений.

С принятием 2 июля 2010 года Федерального закона № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»^[5] понятие «микрофинансирование» получило свое законодательное закрепление; оно определяется как деятельность юридических лиц, имеющих статус микрофинансовой организации, а также кредитных организаций и кооперативов, ломбардов и других юридических лиц, имеющих право на осуществление микрофинансовой деятельности в соответствии с законодательством РФ, по предоставлению микрозаймов, определяется как микрофинансирование. Микрофинансовая деятельность, по сути, сводится только к предоставлению микрозаймов на условиях, предусмотренных договором в сумме, не превышающей законодательно установленный предельный размер обязательств заемщика перед займодавцем по основному долгу. По мнению А. В. Чиркова, законодатель намеренно отказался от широкого истолкования термина «микрофинансирование», существующего в некоторых западноевропейских странах, как комплекса розничных услуг, включающих кредитование, сбережение, страхование, лизинг, денежные переводы и платежи^[6].

Административно-правовая регламентация в сфере деятельности микрофинансовых и микрокредитных компаний включает в себя акты различной юридической силы:

• федеральные законодательные акты, в том числе и кодифицированные, а также постановления Правительства РФ и указы Президента РФ;
• подзаконные нормативные правовые акты, включающие в себя ведомственные нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
• локальные нормативные правовые акты, принимаемые саморегулируемыми организациями, а также микрофинансовыми и микрокредитными компаниями.

Законодательные акты различаются по своему предназначению и сфере деятельности их предписаний. К базовым федеральным законам относятся основополагающие федеральные законы, определяющие порядок деятельности, а также формы и содержание публичного контроля в сфере микрофинансирования. К таким федеральным законам относятся, собственно, Федеральный закон от 2 июля 2010 года № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»^[7], а также Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»^[8].

В качестве следующей иерархической ступени необходимо отметить законодательную регламентацию, обусловленную ведомственным нормативно-правовым регулированием. Федеральные законы, определяющие основы деятельности, а также организационно-правовые формы контроля и надзора в сфере микрофинансовой деятельности, содержат бланкетные предписания, в соответствии с которыми полномочия в сфере нормативно-правового регулирования отнесены к ведению органов исполнительной власти и иных публичных органов. В действующей политико-правовой системе нормативно-правовое регулирование в сфере микрофинансовой деятельности на ведомственном уровне по большей части коррелируется с указаниями, положениями и инструкциями Банка России, издаваемыми им по отнесенным к его компетенции вопросам. В настоящее время к ведению Банка России отнесены публичная регламентация (регулирование) и надзор за деятельностью микрофинансовых организаций. Публичная регламентация деятельности микрофинансовых организаций осуществляется в формах нормативно-правового регулирования, контроля и общего надзора. Банк России устанавливает:

• порядок ведения государственного реестра микрофинансовых организаций (ч. 2 ст. 4);
• порядок и сроки направления уведомлений лицам, которые приобрели право распоряжаться 10 и более процентами голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал микрофинансовой организации (ч. 2 ст. 4.2.);
• формы документов, прилагаемых к заявлению на внесение сведений в государственный реестр микрофинансовых организаций, а также возможность их предоставления в электронном виде (п. 1, 6 ч. 4, ч. 5, ч. 8, ч. 9 ст. 5, п. 5.2. ч. 2 ст. 9);
• формы документов, выдаваемых Банком России в связи с включением в реестр микрофинансовых организаций (ч. 13 ст. 5);
• порядок определения и критерии существенности недостоверных отчетных данных микрофинансовых и микрокредитных компаний (ч. 1.2. ст. 7).
• отчетность микрофинансовых организаций, включая экономические нормативы (п. 5.2. ч. 2 ст. 9, ч. 3 ст. 15), а также иные документы, предусмотренные ФЗ от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях».

Изложенное позволяет сделать вывод, что наиболее значимые полномочия в сфере нормативно-правового регулирования, т.е. установление общеобязательных для микрофинансовых организаций норм и правил, отнесены к ведению Банка России, вместе с тем существенные полномочия в рассматриваемой сфере входят также в компетенцию Министерства финансов РФ и других органов исполнительной власти. В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329^[9], к ведению Минфина РФ отнесены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, финансовых рынков, а также микрофинансовой деятельности. Нормативно-правовое регулирование в сфере микрофинансовой деятельности, отнесенное к ведению Министерства финансов РФ, реализуется посредством утверждения числовых значений и порядка расчета экономических нормативов достаточности собственных средств и ликвидности для микрофинансовых организаций, привлекающих денежные средства физических лиц и юридических лиц в виде займов^[10].

Нормативно-правовое регулирование представляет собой основную, но не единственную функцию государственной политики в сфере микрофинансирования. Среди других ее разновидностей следует отметить законотворческую деятельность Министерства финансов РФ, в соответствии с которой Минфин РФ разрабатывает соответствующие законопроекты, вносимые на рассмотрение Правительства РФ – единственного субъекта права законодательной инициативы в сфере исполнительной власти, а также полномочия Минфина РФ в сфере разработки проектов постановлений Правительства РФ, регулирующих микрофинансовую деятельность. Применительно к другим формам реализации государственной политики в сфере микрофинансирования, отнесенной к ведению Министерства финансов РФ, следует также отметить информационное обеспечение полномочий Правительства РФ, а также Президента РФ в сфере нормативно-правового регулирования микрофинансовой деятельности. Правительство РФ и Президент РФ, являясь субъектами государственной власти (ч. 1 ст. 11 Конституции), наделены и соответствующими полномочиями в сфере микрофинансовой деятельности. Полномочия Президента РФ в рассматриваемой сфере обусловлены его компетенцией по определению основ внутренней и внешней политики РФ (ч. 3 ст. 80 Конституции), в соответствии с которой к его ведению отнесена любая разновидность исполнительно-распорядительной деятельности в сферах экономики, промышленности, социальной политики и культуры, в том числе, разумеется, и применительно к микрофинансовой деятельности. В качестве примера правовой регламентации деятельности микрофинансовых организаций следует обратить внимание на полномочия Правительства РФ по установлению величины стоимости активов, а также суммарной стоимости активов микрофинансовых организаций по бухгалтерским балансам, в рамках правоотношений, возникающих в связи с получением разрешительных документов Федеральной антимонопольной службы^[11].

Следует особо отметить, что нормативно-правовое регулирование в сфере микрофинансовой деятельности, отнесенное к ведению Министерства финансов РФ, регламентируется подзаконным актом, но не федеральным законом. Нецелесообразность подобных методов правовой регламентации очевидна, поскольку нормативно-правовое регулирование, всегда сопряженное с установлением общеобязательных норм и правил, представляет собой разновидность правоограничительной деятельности и, соответственно, может быть установлено только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Локальные нормативные акты, принимаемые в сфере микрофинансовой деятельности, по своей юридической силе уступают рассмотренным выше законодательным и ведомственным нормативным актам, более того, локальные акты принимаются только в случаях, специально предусмотренных на законодательном и ведомственном уровнях правовой регламентации. Локальные нормативно-правовые акты в сфере микрофинансовой деятельности различаются на основе следующих правовых атрибутов:

• по своему субъектному составу, т.е. исходя из статуса организации, вынесшей акт;
• в зависимости от вида акта и его публичного предназначения (статутные акты, а также внутренние установления микрофинансовых организаций: приказы, распоряжения и т.п.);
• исходя из особенностей юридической силы.

Локальные нормативно-правовые акты принимаются непосредственно саморегулируемыми организациями, действующими в сфере микрофинансовой деятельности, а также входящими в их состав микрофинансовыми и микрокредитными компаниями. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 292-ФЗ^[12] внес значительные изменения в правовой статус микрофинансовых организаций, возложив на них обязанность по вступлению в саморегулируемую организацию в сфере финансового рынка. Функционирование микрофинансовых организаций обусловлено особенностями системного построения, а именно: организационной соподчиненностью микрофинансовых организаций и саморегулируемых организаций, в соответствии с которой различаются общеобязательные локальные акты, принимаемые саморегулируемыми организациями и адресованные конкретной микрофинансовой организации, либо обязательные акты, предназначенные для применения всеми организациями, входящими в ее состав.

Все атрибуты нормативного правового регулирования обусловлены публичным предназначением саморегулирования, а именно юридической формализацией пределов публичного вмешательства, ограничением форм и методов непосредственного государственного воздействия в сфере микрофинансовой деятельности, а также замещением публичной регламентации, отнесенной к ведению Банка России и иных государственных исполнительно-распорядительных органов, методами воздействия саморегулируемых организаций. В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ саморегулируемым организациям могут быть делегированы полномочия Банка России по сбору и анализу предоставляемой микрофинансовыми организациями отчетности. Более того, саморегулируемые организации наделены правом не только осуществлять контрольные функции в отношении соблюдения входящими в ее члены микрофинансовыми и микрокредитными компаниями требований законодательства в сфере микрофинансовой деятельности, но и применять соответствующие меры принуждения, перечень которых закреплен в п. 1 – 5 абз. 1 ст. 15 вышеуказанного Федерального закона.

Применительно к локальным нормативным актам в сфере микрофинансовой деятельности различаются статутные акты, определяющие основы публично-правового положения саморегулируемых организаций и микрофинансовых организаций, а также их внутренние установления, включающие в себя акты корпоративного управления, принимаемые органами управления саморегулируемой организации, а также структурными подразделениями входящих в ее состав микрофинансовых и микрокредитных компаний. Единственной разновидностью статутного акта является устав и акты, вносящие в него изменения и дополнения.

На основании ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ и в соответствии с Указанием Банка России от 30 мая 2016 г. № 4027-У^[13] на саморегулируемые организации возложена обязанность по разработке особой категории локальных нормативных актов – стандартов, регламентирующих отношения между саморегулируемой организацией и микрофинансовыми организациями, являющими ее членами, между микрокредитными и микрофинансовыми компаниями, входящими в состав определенной саморегулируемой организации, а также отношения с клиентами указанных компаний. Указанные локальные акты предназначены для правомерной правовой регламентации в рассматриваемой сфере, либо такими актами регулируются деликтные отношения, обусловленные фактом правонарушения. Несоблюдение микрофинансовыми организациями локальных нормативных актов, принимаемых саморегулируемыми организациями, квалифицируются как правонарушение, и влечет за собой применение мер публичного принуждения к нарушителю.

Разрабатываемые саморегулируемыми организациями стандарты в зависимости от особенностей юридической силы подразделяются на базовые и внутренние. Правовые акты, устанавливающие базовые стандарты, распространяются на всю сферу микрофинансовой деятельности, предназначены для применения не только микрофинансовыми и микрокредитными компаниями, независимо от их организационной-правовой формы, но и саморегулируемыми организациями, и не относятся в буквальном толковании к локальным нормативным актам. Базовые стандарты, утверждаемые Банком России, имеют все атрибутивные свойства ведомственного нормативно-правового акта, наряду с указаниями, положениями, инструкциями. Внутренние стандарты представляют собой источник локального корпоративного нормотворчества и должны соответствовать предписаниям базовых стандартов, утверждаемых Банком России в процессе осуществления ведомственного нормативно-правового регулирования микрофинансовой деятельности. Именно иерархической соподчиненностью субъектов нормотворческой деятельности опосредованы в данном случае и различия в юридической силе внутренних и базовых стандартов при явном доминировании последних.

В узком смысле, локальные нормативно-правовые акты, принимаемые в сфере микрофинансовой деятельности, включают в себя только внутренние установления, предназначенные для регламентации внутриорганизационных отношений, возникающих непосредственно в саморегулируемых организациях, и входящих в ее состав микрокредитных и микрофинансовых компаниях. К ним относятся, прежде всего, положения о структурных подразделениях соответствующей организации, рабочих группах, комитетах. Применительно к микрофинансовой сфере понятие локального нормативно-правового акта, введенное в обиход законодательства Трудовым кодексом РФ^[14], имеет определенную специфику. Локальные нормативные правовые акты в их изначальном толковании предназначаются для регламентации отдельных правоотношений, ограниченных в основном юрисдикционной деятельностью юридического лица.

Таким образом, в настоящей статье были рассмотрены общие вопросы административно-правовой регламентации деятельности микрофинансовых организаций. Учреждение института саморегулирования в сфере микрофинансовой деятельности, введение в обиход правоприменения локальных нормативно-правовых актов саморегулируемых организаций, а именно: базовых и внутренних стандартов, свидетельствуют о несомненных изменениях методов публично-правовой регламентации.