"Women, Peace and Security" Agenda in EU Policy-Making

Nelaeva Galina Aleksandrovna PhD in Politics Docent, the department of New History and International Relations. Tyumen State University 625003, Russia, Tyumen, Lenina Street 23, office #403 gnelaeva@mail.ru Other publications by this author

Появление и развитие повестки «Женщины, мир и безопасность» в политике ООН

В 1990-е гг. проблема сексуального насилия, совершаемого в ходе вооруженных конфликтов становится важной темой на повестке дня международных организаций. Хотя преступления сексуального характера- явление не новое для вооруженных конфликтов, международные организации и государства обращаются к обсуждению этого явления лишь в 1990е гг. Отчасти такой запоздалый интерес объясняется тем, что в политических структурах женщины не были представлены, хотя женщины становятся жертвами таких преступлений чаще, чем мужчины. Например, в трибуналах, созданных после Второй мировой войны, женщины были не представлены вообще. И хотя много говорилось о преступлениях сексуального характера, совершенных нацистами на оккупированных территориях, никто за эти преступления наказан не был. Лишь с созданием трибуналов ООН по бывшей Югославии и Руанде начинается обсуждение этого вопроса в таких международных институтах как Совет Безопасности ООН.

Интерес международного сообщества к проблеме насилия, совершаемого в вооруженных конфликтах, выражается и в том, что гендерные вопросы стали неотъемлемой частью в работе Совета Безопасности ООН. Совет Безопасности обратил внимание на проблему сексуального насилия в 2000 г., когда была принята первая резолюция (1325) ^[1], запрещающая насилие над женщинами в вооруженных конфликтах и призывающая государства соблюдать международные обязательства. Как отметил посол Анварул К. Чоудхури, «Суть вопроса не в том, чтобы сделать войну «безопасной» для женщин, а в том, чтобы создать такую структуру мира, чтобы войны и конфликты не возникали снова. Поэтому женщины должны быть за столом мирных переговоров, они должны участвовать в принятии решений и в миротворческих группах. Необходимо именно их присутствие в качестве гражданских лиц, чтобы на деле способствовать переходу от культа войны к культуре мира» ^[2].

Всего было принято восемь резолюций в рамках Совета Безопасности, связанных с проблемой обеспечения гендерного равенства, сексуального насилия, более активного вовлечения женщин в процесс переговоров, участия женщин в миротворческих операциях.

Источники: UN Security Council Resolutions on Women, Peace and Security. URL: http://www.unwomen.org/en/digital-library/publications/2011/10/poster-un-security-council-resolutions-on-women-peace-and-security#sthash.UM44L0jk.dpuf; Women, Peace and Security: Closing the Security Council’s Implementation Gap. 24.02.2017. URL: http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/research_report_women_peace_and_security_2017.pdf, дата обращения 04.04.2017.

Многие государства стали поднимать гендерные вопросы в своей внешней политике. Как отмечает С. Басу, «гендер» становится частью национальных интересов государств ^[3]. Несмотря на то, что данные резолюции создали нормативно-правовую базу, позволяющую регулировать целый ряд вопросов, а также легли в основу национальных планов, внедрение положений в национальные законы и последующая их реализация является неудовлетворительной. В этой связи важным представляется рассмотреть позиции ключевых акторов, принимающих активное участие как в деятельности Совета Безопасности и ООН в целом, так и стремящихся проводить внешнюю политику, включающую в себя гендерные вопросы.

Вопросы защиты прав женщин в политике Европейского союза

Европейский союз, позиционирующий себя в качестве «нормативной силы Европы» ^[4], давно обращается в вопросам прав женщин как во внешней, так и во внутренней политике. Однако если права женщин были интегрированы во внутреннюю политику ЕС еще в 1950-е гг. (в основном, в связи с проблемой дискриминации в сфере занятости) ^[5], во внешней политике реализация этого принципа является гораздо более непоследовательной ^[6]. Европейский союз, активно продвигаюший идею развития международного правосудия, выступал с поддержкой Международного уголовного суда ^[7]. Права женщин становятся важным вопросом в процессе интеграции стран-кандидатов ^[8]. Однако защита прав женщин в вооруженных конфликтах пока не является важной составляющей внешней политики ЕС. Несмотря на то, что Европейский союз заявляет, что внедряя гендерные аспекты во внешнюю политику, может способствовать продвижению гендерного равенства и роли женщин в мире ^[9], прогресс в данной области, а особенно в области защиты прав женщин в вооруженных конфликтах, остается слабым. Как показывает А. Кронселл, в формировании внешней политики и политики безопасности ЕС принимают участие в основном мужчины, которые рассматривают фиксированные гендерные роли в вооруженном конфликте, где Европейский союз выступает в качестве защитника женщин от агрессоров-мужчин ^[10], не принимая во внимание множественность ролей, которые играют женщины в современных конфликтах.

Если во внутренней политике ЕС достаточно активно принимал различные законы, во внешней политике гендерные вопросы появились гораздо позднее. Так, «Комплексный подход к выполнению Европейским Союзом Резолюций Совета Безопасности ООН 1325 и 1820 «Женщины, мир и безопасность» был принят ЕС в декабре 2008 г. В Комплексном подходе ЕС подчеркивается, что следует поощрять обмен информацией между различными субъектами, участвующими в решении этой проблемы. С этой целью в 2009 году была создана неофициальная Целевая группа по резолюции 1325 СБ ООН, которая регулярно проводит заседания в Брюсселе. Целевая группа нацелена на расширение сотрудничества между организациями и выработку согласованного подхода к гендерным вопросам. В его состав входят сотрудники, занимающиеся как вопросами гендерного равенства, так и вопросами безопасности в Европейской службе внешних связей (European External Action Service, EEAS), Совете и Комиссии. Она регулярно проводит встречи со Специальным представителем ЕС по правам человека, Директоратом по кризисному управлению и планированию (EU Special Representative on Human Rights, the Crisis Management and Planning Directorate) и Гражданским потенциалом планирования и проведения EEAS (Civilian Planning and Conduct Capability). Целевая группа также проводит консультации с представителями гражданского общества. Сотрудники международных организаций, базирующихся в Брюсселе, а также представители ООН и НАТО, приглашаются на заседания Целевой группы.

Открытый обмен мнениями между государствами-членами ЕС по вопросам осуществления резолюции 1325 на национальном уровне проводится один раз в год с целью обмена опытом ^[11].

Европейская служба внешних связей, Совет ЕС и Европейский Парламент занимаются реализацией этой политики в рамках ЕС. Наиболее активен в этом вопросе Европейский парламент ^[12]. Комитет по правам женщин и гендерному равноправию (FEMM) подчеркивал необходимость включения гендерных аспектов в политику безопасности и обороны ^[13]. В рамках Европейского парламента работает также Комитет по внешней политике (Foreign Affairs Committee) и подкомитеты по безопасности и обороне (SEDE) и по правам человека (DROI), в чью компетенцию входят вопросы, связанные с реализацией повестки «Женщины, мир и безопасность». Однако Европейский парламент имеет лишь консультативные полномочия по вопросам безопасности и не может заставить государства выполнять повестку.

Европейская комиссия, несмотря на свой интерес к вопросам равноправия, не принимает участия в обсуждениях Резолюции 1325. Как отмечают Р. Геррина и К. Райт, после того как был создана EEAS, на него возложили ответственность за продвижение гендерных вопросов во внешней политике. Однако в работе этого института женщины не принимают участия, за исключением Федерики Могерини, представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности (пост, который до нее занимала К. Эштон). В штаб-квартире EEAS женщины занимают 3 из 28 должностей (11%) ^{[7, c. 302]}. Несмотря на то, что Могерини подчеркивала необходимость более тесного сотрудничества между ЕС и ООН, большого внимания повестке «Женщины, мир и безопасность» она не уделяла ^[14].

Среди нормативных документов ЕС можно также отметить Руководящие принципы ЕС в отношении детей в вооруженных конфликтах (2008) ^[15], Концепцию ЕС по укреплению потенциала посредничества и диалога (2009) ^[16], Общие стандарты поведения для операций ЕПБО (2005) ^[17], Актуализация прав человека и гендерных аспектов в ЕПБО (2008) ^[18].

Среди практических шагов, предпринятых ЕС в данном направлении, можно отметить консультативную помощь по гендерным вопросам, которую оказывал ЕС Консультативному совету сирийских женщин, женщинам-членам Высшего миротворческого совета Афганистана, Наблюдательному комитету в Мали. ЕС также стремится поддерживать связи в данной сфере с другими организациями, включая Организацию Объединенных Наций, Лигу арабских государств, Африканский союз и Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе. В 2016 году в рамках ЕС был организован и проведен первый региональный диалог среди женских организаций со всего Ближнего Востока и Северной Африки по вопросу предотвращения конфликтов и борьбы с экстремизмом в своих общинах ^[19].

В последние годы произошло увеличение количества женщин, назначенных главами делегаций ЕС (на ноябрь 2015 г.- 30 женщин). Так, Пиа Стьернвалль была назначена главой Полицейской миссии Европейского Союза в Афганистане (EUPOLAfghanistan), Наталина Чеа - главой Миссии Европейского Союза по приграничной помощи Рафах (EUBAM Rafah) и Мара Маринаки- первым Главным советником EEAS по гендерным вопросам и выполнению Резолюции СБ ООН 1325 ^[20]. Однако, как отмечают эксперты, этого недостаточно: до сих пор в структурах ЕВПБ на руководящих должностях отсутствуют женщины ^[20].

В сентябре 2015 в рамках ЕС был принят рамочный документ под названием «Гендерное равенство и расширение прав и возможностей женщин: преобразование жизни девочек и женщин во внешней политике ЕС 2016-2020» ^[21]. Однако в данном документе практически не упоминается о повестке «Женщины, мир и безопасность», и лишь вскользь упоминается Резолюция СБ ООН 1325, что говорит о том, что в настоящее время данная повестка не является приоритетной для ЕС.

Национальные планы и их реализация

Повестка «Женщины, мир и безопасность» включена в национальные планы действий (НПД), разработанные государствами-членами ЕС. По данным ООН, 54 страны мира приняли НПД ^[22]. Из стран-членов ЕС лишь 17 стран (с учетом Великобритании) приняли национальные планы действий, и лишь единицы стремятся продвигать повестку «Женщины, мир и безопасность» в своей внешней политике. НПД пока не приняты в Болгарии, Чехии, на Кипре, в Венгрии, Греции, Латвии, Люксембурге, Мальте, Польше, Румынии и Словакии ^[23].

Европейское бюро по вопросам миростроительства (European Peacebuilding Liaison Office), неправительственная организация из Бельгии, занимается наблюдением за выполнением государствами резолюций Совета Безопасности. В частности, бюро занимается анализом НПД государств и их реализации ^[23].

Одной из наиболее активных стран в вопросе «Женщины, мир и безопасность» является Швеция, позиционирующая себя в качестве эксперта по интеграции гендерных аспектов в сферу безопасности и обороны. Активно в этом направлении выступали также Австрия и Бельгия. Бельгия являлась инициатором проведения нескольких конференций по повестке «Женщины, мир, безопасность».

В национальных планах отмечается необходимость принятия законодательных актов, направленных на привлечение женщин в вооруженные силы, на улучшение условий военнослужащих, проведение различных тренингов для женщин, внедрение гендерных вопросов в миротворческие операции ^{[24, 25]}.

Однако, как считают Р. Геррина и К. Уайт, участие государств в работе Целевой группы является неудовлетворительным. «Самое большое число государств-членов, присутствовавших на совещании, было всего десять (в период 2010-2012 гг). Германия является единственным государством-членом, которое присутствовало на всех заседаниях, причем Нидерланды пропустили всего одну встречу, а Бельгия, Финляндия и Ирландия - по две. Напротив, девять государств-членов - Болгария, Республика Кипр, Греция, Венгрия, Латвия, Люксембург, Польша, Словакия и Словения - никогда не присутствовали на совещании или не приняли НПД по резолюции СБ ООН1325» ^{[7, c. 305]}.

Выводы

Как отмечает Марта Мартинелли, одной из ключевых проблем, затрудняющих продвижение Европейским союзом гендерных вопросов является то, что существует общая тенденция отождествлять гендер с «женскими проблемами». Часто программы принимаются только для женщин, без учета того, что сложившаяся ситуация- результат отношений мужчин и женщин в обществе в целом. «Участие женщин в миротворческих инициативах должно быть не уступкой, а необходимой составляющей таких операций, направленных на обеспечение мира» ^[26].

В настоящее время у Европейского союза нет четкого представления о том, какой должна быть политика по выполнению Резолюций СБ ООН в рамках повестки «Женщины, мир и безопасность». Среди государств-членов также отсутствует единый подход по этому вопросу, что затрудняет попытки организации продвигать права женщин в своей внешней политике. Отсутствие ярких лидеров в этом вопросе также отмечается экспертами как одно из серьезных препятствий для достижения гендерного равноправия как внутри ЕС, так и в отношениях ЕС с другими странами, особенно в сфере безопасности и обороны. Участие женщин в данной сфере должно быть обязательным на всех уровнях принятия решений и должно рассматриваться как необходимое условие соблюдения Резолюций СБ ООН (и, в свою очередь, способствовать сближению ЕС и других стран по данному вопросу).