The role of the correct definition of the object of prosecutor’s supervision over the observance of housing rights of orphaned children in guaranteeing effective supervision

Neganova Ekaterina Nikolaevna PhD in Law Senior Research Fellow of the Department of Problems of Prosecutor's supervision and legality enhancement in the sphere of human and civil rights and freedoms of the research and development center of the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation  123022, Russia, g. Moscow, ul. 2-Ya zvenigorodskaya, 15 neganova@ro.ru Other publications by this author

Формулирование предмета проверки занимает центральное место в организации проверки

Жилищные права в разных странах находятся под особой правовой защитой. Например, Закон о праве собственности на жилье и о праве длительного пользования жилым помещением в Германии (Gesetz über das Wohnungseigentum und das Dauerwohnrecht (Wohnungseigentumsgesetz) vom. 15 März 1951.) ^[29]. В России также осуществляется охрана и защита жилищных прав, преимущественно тех лиц, которые нуждаются в особой заботе государства. К таким лицам, безусловно, относятся дети, оставшиеся без опеки родителей – сироты. Существенная роль в обеспечении защиты жилищных прав детей-сирот на территории России отводится органам прокуратуры ^[19]. Таким образом, серьезное значение должно придаваться грамотной проработке теоретических и правовых основ надзорной деятельности прокурора в сфере защиты жилищных прав детей-сирот ^[18]. Это относится и к теоретическим разработкам института прокурорской проверки и к такой его основной категории, как предмет «общенадзорной» проверки. Тем не менее, вопросы предмета «общенадзорной» проверки не нашли в научной литературе должного внимания. И все это на фоне того, что проблематика о предмете прокурорской проверки, о формулировании предмета проверки – занимает центральное место в организации проверки прокурором и в организации надзора в целом.

Последние дополнения законодательства о прокуратуре обязывают прокуроров формулировать предмет проверки перед ее проведением, руководствуясь положениями п. 3 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о прокуратуре). Речь идет о Федеральном законе от 07.03.2017 № 27 «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Во исполнение всеми нижестоящими прокурорскими работниками вновь принятого федерального закона Генеральным прокурором России был издан приказ от 17.03.2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Данный приказ обязывает прокуроров осуществлять учет и вести реестр решений о проведении проверок, расширении предмета проверок, а также их результатов. При этом, как следует из упомянутых норм закона, решение о проведении проверки принимается после сформулированного предмета проверки. Таким образом, постановка вопроса о правильном формулировании предмета прокурорской проверки за соблюдением жилищных прав детей-сирот актуальна с точки зрения применения прокурорами новелл законодательства при решении насущных практических задач.

Вырабатывая в рамках национального законодательства теоретические основы надзорной прокурорской деятельности за соблюдением жилищных прав детей-сирот (в том числе о предмете проверки и о предмете надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот), нами были проанализированы источники в сфере науки и практики прокурорского надзора Амирбекова К.И. ^[1], Арутюняна А.С. ^[2], Байкина М.И. ^[3], Винокурова А.Ю. ^[6], Ергашева Р.Е.^[7-8], Ермакова А.В. ^[9], Бессарабовой Т.В. ^[4], Жубрина Р.В. ^[10], Казариной А.Х. ^[13-14], Капинус О.С. ^[12], Карпова Н.Н. ^[15], Клочкова В.В. ^[16], Кобзарева Ф.М. ^[17], Субановой Н.В. ^[27], Рябцева В.П. ^[26] и др.

Правильное определение предмета прокурорской проверки за соблюдением жилищных прав детей-сирот как критерий эффективности проверки

Новеллы законодательства о прокуратуре, осуществление прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот, проведение прокурорских проверок в этой сфере, написание научных работ по «общему» надзору за соблюдением жилищных прав детей-сирот неуклонно ставит вопрос об обязательном первоначальном правильном определении предмета прокурорского надзора на обозначенном участке, предмета прокурорской проверки как критерия научности соответствующего обнародованного исследования; критерия эффективности проверки и надзора в целом в указанном направлении.

В данном контексте уместно отметить, что профессор А.Ю Винокуров рассматривает эффективность как принцип организации деятельности прокуратуры ^{[5, c. 140-142]}. И именно эффективность как принцип организации правозащитной деятельности прокуратуры должна определять содержание всех этапов организации надзорной деятельности прокуратуры по защите жилищных прав детей-сирот, в том числе и этап определения предмета надзора и предмета надзорной проверки. Наше мнение о том, что именно надлежащая организация надзора выступает в качестве одного из факторов, оказывающих влияние на эффективность деятельности прокуратуры по защите жилищных прав детей-сирот согласуется с узкоспециальными и общетеоретическими разработками в сфере прокурорского надзора профессора К.И. Амирекова ^[1], профессора Ф.М. Кобзарева ^{[17, с. 22]}, доктора юридических наук Р.В. Жубрина ^[10] и др.

В чем заключается сущность обязательного формулирования предмета прокурорской проверки за соблюдением жилищных прав детей-сирот прокурорскими работниками? В каких случаях ранее до законодательных новелл специалисты в сфере прокурорской деятельности должны были формулировать предмет проверки и надзора?

Во-первых, новеллы законодательства о прокуратуре обязывают прокуроров формулировать предмет прокурорской проверки за соблюдением жилищных прав детей-сирот перед принятием решения о ее проведении, что оформляется в письменной форме (приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2017 № 172). Однако и до законодательных новелл необходимость формулирования прокурором предмета проверки за соблюдением жилищных прав детей-сирот перед началом проверки вытекала из практической необходимостинаиболее эффективной организации поверки, из необходимости повышения эффективности прокурорского надзора на обозначенном участке. То есть законодатель лишь закрепил в законе наиболее эффективный подход к организации «общенадзорой» проверки, который наиболее опытными и грамотными прокурорами итак применялся на практике при проведении проверки.

Действительно, от правильно обозначенного предмета надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот зависит полнота охвата проверочными мероприятиями сфер, в которых осуществляется проверка правопорядка. От полного представления о предмете надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот (от правильно выделенных всех родовых предметов надзора, родовых предметов проверки) зависит так называемый «адресный» выбор научно-обоснованных средств и способов, тактики и методики выявления нарушений жилищных прав детей-сирот и мер прокурорского реагирования на них применительно к каждому родовому («конкретному») предмету прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот. Упущение такой изначальной стадии в процессе организации прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот, как правильное выделение предмета прокурорского надзора, предмета прокурорской проверки, могло приводить к трем негативным последствиям некачественно организованного надзора на обозначенном участке, а именно:

1) к беспредметности проверки соблюдения жилищных прав детей-сирот – когда прокурор сам не будет иметь ясного представления о том, что именно он проверяет;

2) к выходу прокурором при осуществлении надзорных мероприятий в сфере жилищных прав детей-сирот за пределы своих законных полномочий;

3) к невозможности вынесения прокурором законных актов прокурорского реагирования на установленные в ходе проверки факты, виду того, что они не будут являться деликтами, т.е. нарушениями законов, регулирующих жилищные права детей-сирот.

При наличии подобных негативных последствий при осуществлении прокурором надзорной деятельности в сфере жилищных прав детей-сирот в связи с невыделением или некачественным определением предмета проверки за соблюдением жилищных прав детей-сирот (общего предмета и родовых предметов) на первоначальном этапе организации надзорной деятельности на обозначенном участке надзора, налицо пример неэффективно проведенной проверки – в результате ненадлежащей организации проверки. Это может сказаться на такой оценке организации надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот, как неэффективно осуществляемого.

Таким образом, на начальном этапе подготовки к осуществлению прокурорской проверки соблюдения жилищных прав детей-сирот важной задачей является правильное выделение предмета проверки как в связи с законодательными дополнениями Федерального закона о прокуратуре в марте 2017 г., так и для эффективной организации проверки и надзора в целом.

Правильное определение предмета прокурорской проверки за соблюдением жилищных прав детей-сирот как критерий научности исследования

Во-вторых, предмет прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот должен формулироваться не только на практике прокурорским работниками территориальных прокуратур либо их кураторами перед осуществлением надзорных мероприятий. Научные прокурорские работники должны сформулировать предмет надзора перед началом научного исследования в этом направлении прокурорского надзора – за соблюдением жилищных прав детей-сирот – в целях разработки методических рекомендаций и подготовки научно-практических пособий для применения их на практике прокурорами. Конечной практической целью научных задач является опять же повышение эффективности прокурорско-надзорной деятельности за соблюдением жилищных прав детей-сирот. На начальной стадии осуществления научного исследования по тематике прокурорско-надзорной деятельности важным этапом является правильное выделение предмета изучаемого участка надзорной деятельности.

Если научное исследование по прокурорско-надзорной деятельности в определенной отрасли, подотрасли, направлении надзора (например, в сфере жилищных прав детей-сирот) излагается без изначального формулирования предмета надзора, с большой степенью вероятности подготовленный в последствии исследовательский труд будет иметь ряд недостатков и можно поставить под сомнение его научность. По этой причине, применение результатов данного «сомнительного» «недостоверного» исследования на практике прокурором в качестве методического материала не сможет способствовать эффективной организации надзора, однако сможет привести к обратному результату – к дезорганизации деятельности прокурора в сфере жилищных прав детей-сирот. Рассмотрим подробнее.

При отсутствии выделенных родовых предметов соблюдения жилищных прав детей-сирот (т.е. без обозначения нескольких участков надзора, соотносящихся, например, с однородными общественными отношениям, регулируемыми преимущественно одним федеральным законом, постановлением Правительства Российской Федерации или иным нормативным правовым актом), без выделения объектов надзора, соответствующих каждому участку надзора, – автор в своем исследовании в сфере надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот не сможет правильно описать узкие (адресные) методики проверки и выявления нарушений жилищных прав детей-сирот – с поэтапным описанием всех мероприятий по каждому родовому предмету, т.е. по каждому участку надзора.

Так же автор научного исследования в сфере жилищных прав детей-сирот вряд ли сможет сформулировать адресные методики воздействия мерами прокурорского реагирования на конкретные выявленные правонарушения в рамках каждого родового предмета.

Кроме этого, автор в своем научном исследовании по прокурорскому надзору за соблюдением жилищных прав детей-сирот не сможет грамотно определить критерии эффективности надзора в исследуемой им сфере.

В итоге, использование прокурорами псевдонаучных материалов по прокурорско-надзорной тематике, содержание которых строится отнюдь не на предметном принципе, может способствовать дезорганизации надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот на местах в территориальных прокуратурах. На этом мы ограничим описание дезорганизующих моментов осуществления надзорной деятельности в результате применения некачественных научно-методических разработок. Поэтому очень важно в научных исследованиях по прокурорскому надзору применять предметный принцип.

Подготовленные нами научно-методическое работы по прокурорскому надзору за соблюдением жилищных прав детей-сирот строились по «предметному принципу», в соответствии с которым сначала были выделены направления надзора ^[23], соответствующие родовым предметам надзора; затем была определена адресная методика надзорно-проверочных мероприятий для каждого направления (т.е. применительно ко всем родовым предметам надзора) ^{[20, 21, 22]}. Перефразируя профессора Клочкова В.В., ведущего речь о предмете «общего надзора», подчеркнем, что главное – правильно определить предмет проверки соблюдения жилищных прав детей-сирот ^{[16, с. 111]}. Грамотно выделенный предмет надзора и надлежащим образом сформулированный предмет проверки соблюдения жилищных прав детей-сирот являются предпосылками эффективно проведенной проверки и высокой оценки эффективности надзора на этом участке. Тем не менее, в юридической литературе по «общему надзору» за соблюдением прав несовершеннолетних, за исполнением законов о несовершеннолетних научно-практическая категория «предмет прокурорской проверки» соблюдения жилищных прав детей-сирот анализируется за редким исключением ^{[24, с. 86; 25]}, при этом содержание предмета проверки раскрывается либо с ошибками, либо неполно. Ряд научных работ по «общему надзору» за соблюдением прав несовершеннолетних ^[9], за исполнением законодательства о несовершеннолетних ^[2] обходят стороной даже такую значимую научно-практическую категорию, как предмет прокурорского надзора, являющийся первичной категорией по отношению к предмету прокурорской проверки как научно-практической категории.

Выводы

Таким образом, на начальном этапе научного осмысления института предмета прокурорской проверки за соблюдением жилищных прав детей-сирот можно сделать следующие выводы и формулировать соответствующие научные положения.

1. По нашему мнению, применяя на практике новеллы законодательства о прокуратуре, правильно определять предмет прокурорской проверки за соблюдением жилищных прав детей-сирот следует именно в целях эффективного осуществления надзора.

2. Приведенные нами аргументы обосновывают более обобщающий вывод, не выпадающий из контекста публикации. По мнению автора, с учетом первого вывода, можно заключить, что существующие критерии и показатели эффективности «общего» надзора (надзора за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе и жилищных прав детей-сирот) ^{[28, с. 8; 10; 11]}, следует дополнить такой составляющей, как «правильно сформулированный предмет проверки». Сложившейся практикой прокурорского надзора подтверждено, что правильно выделенный предмет надзора и в соответствии с ним правильно сформулированный предмет проверки – являются надежными предпосылками эффективного надзора в сфере жилищных прав детей-сирот.

3. Целесообразность и полезность, применимость обозначенного нами «предметного принципа эффективной организации проверки и надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот» заключается том, что законодательно определенный «предметный принцип» в обязательном порядке следует учитывать при выделении и описании в дальнейшем на теоретическом уровне как самих правил формулирования предмета прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав детей-сирот, обязательных для соблюдения перед прокурорской проверкой или научным исследованием; так и правил эффективной организации надзора на обозначенном участке.

Итак, изложенное позволяет предвосхитить общие черты такой следующей научно-практической задачи, выходящей за рамки публикации, как дальнейшее формулирование правил определения предмета проверки за соблюдением жилищных прав детей-сирот в целях эффективной организации надзора на обозначенном участке.