The concept and classification of constitutional legal guarantees of the unity and territorial integrity of the Russian Federation

Ivanov Svyatoslav Vyacheslavovich Post-graduate student, the department of State and Municipal Law, Omsk F. M. Dostoevsky State University 644065, Russia, Omsk, 50 Let Profsoyuzov Street 100/1, office #311 lvanovsv@yandex.ru Other publications by this author

Для правильного понимания конституционно-правовых гарантий единства и территориальной целостности Российской Федерации представляется целесообразным раскрыть их содержание, определить реализуемые этими гарантиями обеспечительные функции ^[13]), выявить особенности объектов обеспечения, а также специфику субъектов обеспечения.

Содержание конституционно-правовых гарантий. В состав конституционно-правовых гарантий чаще всего включают определённые средства ^{[2, 10, 19]}, условия ^{[12, 38]}, средства и условия ^{[5, 6, 36]}, средства, условия и способы ^{[4, 35]}. Налицо связь этих гарантий с методами конституционно-правового регулирования, под которыми обычно понимается совокупность юридических приёмов, средств, способов, форм нормативного воздействия отрасли права на общественные отношения, которые складываются в процессе определения устоев общества и государства, закрепления основ правового статуса человека, личности и гражданина, установления системы, организации и функционирования государственной власти с целью их упорядочения, перевода в оптимальное состояние ^[14].

Представляется, что вопрос о содержании конституционно-правовых гарантий может быть успешно решён в результате использования методологии как формального позитивизма, так и социологии конституционного права. В этом контексте имеет смысл обратиться к категории «конституционно-правовая конструкция» как разновидности юридической (правовой) конструкции. В современной теоретико-правовой доктрине юридические конструкции рассматривают, главным образом, в следующих трёх аспектах: 1) как средство юридической техники; 2) как элемент содержания права; 3) как средство (метод) познания права, а также средство толкования норм права и установления юридически значимых фактов ^{[18, с. 209-219] [33, 39]}.

На наш взгляд, правовые конструкции следует рассматривать комплексно, во всех трёх приведённых аспектах. При этом регулирование юридически значимых общественных отношений требуется признать в качестве главной, конечной цели юридических конструкций ^{[18, с. 218]}. Важно системно исследовать подлежащие правовому регулированию общественные отношения, разрабатывая типизированные модели их правового регулирования, и вкраивать полученные знания в юридическую материю при помощи известных приёмов юридической техники. Здесь видна роль правовых конструкций как способа познания юридической реальности, формы отражения общественных отношений и практического потенциала учения о юридических конструкциях – регуляторах этих отношений.

Конституционно-правовая конструкция представляет собой систему юридических средств, способов, приёмов, форм нормативного воздействия, построенная с целью регулирования определённой группы однородных общественных отношений в сфере действия норм конституционного права. Отсюда с логической последовательностью следует вывод, что конституционно-правовые гарантии – это конституционно-правовые конструкции, осуществляющие ряд обеспечительных функций.

Обеспечительные функции. Конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности РФ служат осуществлению следующих обеспечительных функций: функции повышения эффективности реализации данных конституционных ценностей, функции закрепления их приоритетного положения в конституционной аксиологической иерархии, функции их конституционно-правовой охраны от угрозы нарушений ^[13].

Объекты обеспечения. В настоящей статье речь будет идти о единстве Российской Федерации как её имманентной качественной характеристике, проявляющейся в конституционной неделимости государственной власти России. Поскольку качество с точки зрения философии представляет собой органически единую систему существенных свойств явления ^[22], постольку государственное единство России выступает как система взаимосвязанных и взаимообусловленных свойств государственной власти России: наличие единого источника и носителя власти – многонационального народа РФ; единство государственной власти как свойство суверенитета; единство государственной власти в её функциональном разделении на ветви; единство президентской власти; единство федеральной законодательной власти; единство исполнительной власти РФ и её субъектов в пределах ведения России и её полномочий по предметам совместного ведения РФ и её субъектов; единство судебной власти в РФ; единство прокурорско-надзорной власти России ^{[17, с. 251, 254, 256]}.

Территориальная целостность России, на наш взгляд, не совпадает с её единством ^[3], равно как не соотносится с ним ни как часть и целое ^{[1, 7]}, ни как гарантия и объект обеспечения ^[20]. Следует обратить внимание на то, что ряд авторов оперирует понятием «государственная целостность» ^{[15, 21]}. На наш взгляд, это не совсем правильно, поскольку в русском языке «целостный» означает «неповреждённый», «неурезанный», «неубавленный» ^[8], «целостность» – «нерасчленённое, нетронутое, неповреждённое состояние» ^[37]. Подобное значение может быть присуще понятию, характеризующему материальный объект; государство же является социальной системой, юридически представляющей собой правовую фикцию ^{[9, 11]}. В отличие от государства в целом его территория находит конкретное материальное выражение, поскольку является пространством и в силу этого обладает физическими характеристиками – такими, как протяжённость, географическое расположение, объём и др. Сказанное позволяет сделать вывод, что категорию «целостность» следует использовать для конституционно-правовой характеристики лишь государственной территории, состояния её нерасчленённости.

Представляется, что состояние территориальной целостности является одним из жизненно важных условий единства государственной власти РФ, поскольку универсальность государственного суверенитета немыслима при расчленённом состоянии территории страны. И наоборот – наличие единой государственно-властной организации является необходимым условием для существования государства в пределах взятого в целостности территориального пространства. Таким образом, государственные единство и территориальная целостность являются взаимообусловленными и вместе с тем – самостоятельными качественными характеристиками Российского государства и не могут быть обеспечены в отрыве друг от друга. В аспекте конституционного права единство и территориальная целостность Российской Федерации представляют собой важнейшие конституционные ценности.

Можно заключить, что целостность является свойством территории России как материальной основы её государственного суверенитета, одним из аспектов которого выступает территориальное верховенство Российской Федерации. Территориальная целостность России проявляется в нерушимости её государственных границ, неотчуждаемости государственной территории – пространственного предела действия государственного суверенитета Российской Федерации в пределах её государственных границ, включающего в себя сушу, воды, недра и воздушное пространство (ст. 1 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» ^[24]). Единство и территориальная целостность при этом являются взаимообусловленными качественными характеристиками российской государственности, важнейшими конституционными ценностями, которым присуще взаимное обеспечение посредством системы общих и специальных (юридических) гарантий. Среди последних главенствующее место занимают конституционно-правовые, в основе которых находится конституционный принцип сохранения и укрепления единства и территориальной целостности РФ.

Субъекты обеспечения. В их роли выступают органы государственной власти, обладающие полномочиями по осуществлению обеспечительных функций в отношении исследуемых конституционных ценностей. К основным субъектам конституционно-правового обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации относятся федеральные органы государственной власти: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции, прокуратура. Кроме того, деятельность по обеспечению рассматриваемых конституционных ценностей осуществляют высшие должностные лица субъектов РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Под конституционно-правовыми гарантиями единства и территориальной целостности Российской Федерации понимаются реализуемые субъектами конституционно-правового обеспечения конституционно-правовые конструкции укрепления конституционной и территориальной неделимости Российского государства, регулирующие общественные отношения в сфере повышения эффективности реализации данных конституционных ценностей, закрепления их приоритетного положения в конституционной аксиологической иерархии, их конституционно-правовой охраны.

Рассматриваемые в настоящей статье гарантии можно классифицировать по разным основаниям, отражая разные аспекты отдельно взятой гарантии и выявляя в зависимости от цели исследования присущие ей научные свойства. В целях более глубокого анализа заявленной в статье проблемы следует, на наш взгляд, ограничиться классификацией конституционно-правовых гарантий единства и территориальной целостности Российской Федерации в зависимости от объектов конституционно-правового обеспечения, субъектов их конституционно-правового обеспечения, юридической силы, территориальной сферы действия и по времени действия.

По объектам обеспечения выделяются, во-первых, конституционно-правовые гарантии единства Российской Федерации и, во-вторых, конституционно-правовые гарантии её территориальной целостности.

Конституционно-правовые гарантии единства РФ. В их числе можно выделить, на наш взгляд, следующие гарантии:

1. Высшая юридическая сила Конституции РФ (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).

2. Верховенство федерального законодательства (ч. 2 ст. 4, ст. 76 Конституции РФ).

3. Конституционное провозглашение статуса многонационального народа РФ в качестве носителя и единственного источника власти в России (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ).

4. Конституционно-правовой режим русского языка как государственного языка России (ст. 68 Конституции РФ).

5. Национальная идеология (преамбула Конституции РФ).

6. Оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами (ч. 3 ст. 11, ст.ст. 71 – 73 Конституции РФ).

7. Самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

8. Учёт мнения субъектов РФ в процессе конституционного законотворчества и законотворчества по предметам совместного ведения (ст. 136 Конституции РФ, ст. 26.4 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[30], далее – ФЗ № 184).

9. Согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).

10. Единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8, п. «ж» ст.ст. 71, 74 Конституции РФ).

11. Выравнивание уровня социально-экономического развития субъектов РФ.

12. Единая денежная единица (ч.ч. 1, 2 ст. 75 Конституции РФ).

13. Единство системы обороны и безопасности РФ (п.п. «ж», «з», «л» ст. 83, ст. 87 Конституции РФ).

14. Федеральное вмешательство (ч. 2 ст. 85, ст. 88 Конституции РФ).

Конституционно-правовые гарантии территориальной целостности РФ. Представляется, что в их составе можно выделить следующие гарантии:

1. Конституционное закрепление субъектного состава РФ, порядка его изменения и запрета сецессии (ч.ч. 1, 3 ст. 4, ч. 3 ст. 5, ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 3 ст. 67, ст. 137 Конституции РФ).

2. Территориальная целостность субъектов РФ (ч. 3 ст. 67, п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).

3. Меры федерального вмешательства, применяемые при нарушении территориальной целостности России (ст. 88 Конституции РФ).

Выделяемые в зависимости от объекта обеспечения конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности РФ могут быть классифицированы и более детально, при характеристике гарантий отдельных аспектов (элементов) этих объектов. Ввиду особой сложности и обширности государственного единства РФ подобная детализация имеет научно-практическое значение в отношении гарантий именно этого объекта обеспечения, в то время как территориальная целостность является значительно более простым явлением, и её нарушение может проявляться лишь в акте отчуждения части территории РФ. Среди гарантий государственного единства РФ можно выделить:

1. Конституционно-правовые гарантии единства многонационального народа РФ. Так, единство носителя суверенитета и исключительного источника публичной власти в РФ обеспечивается посредством конституционного провозглашения статуса многонационального народа РФ, конституционно-правового режима государственного языка РФ, национальной идеологии.

2. Конституционно-правовые гарантии единства государственной власти как свойства суверенитета. Например, благодаря действию норм ч. 3 ст. 92, ч.ч. 2, 3, 5 ст. 109 Конституции РФ не наступает паралич президентской, федеральной законодательной власти РФ.

3. Конституционно-правовые гарантии, предотвращающие нарушение единства государственной власти в её разделении на ветви. Они направлены на установление системы сдержек и противовесов. Так, в ч. 4 ст. 109 Конституции РФ установлено средство сдерживания президентской власти, поскольку Президент РФ лишён возможности избежать конституционно-правовой ответственности посредством роспуска Государственной Думы после выдвижения ею обвинения против главы государства с целью создания конституционного кризиса.

4. Конституционно-правовые гарантии единства всех ветвей государственной власти РФ. В Конституции РФ закреплены основные гарантии единства президентской (ст. 80), федеральной законодательной (ч.ч. 1, 2 ст. 76, ст. 94, ч. 1 ст. 95, ст. 105, ст. 108), судебной (п. «о» ст. 71, ч.ч. 1, 3 ст. 118, ч. 1 ст. 120, ст. 124), прокурорско-надзорной (ст. 129) власти, системы исполнительной власти в стране (ч. 2 ст. 77, ч. 1 ст. 110).

В зависимости от субъектов обеспечения единства и территориальной целостности РФ можно выделить следующие конституционно-правовые гарантии:

1. Политико-правовые гарантии. Они реализуются на высшем политическом уровне страны Президентом РФ. Основные из них закреплены нормами ст. 80, п.п. «ж», «з», «л» ст. 83, ст.ст. 87, 88 Конституции РФ.

2. Процедурно-парламентские гарантии (институты парламентских процедур образованы процессуальными нормами парламентского права ^{[32, 34]}). Они нормативно закреплены в Конституции РФ (ст.ст. 102, 106) и в ряде федеральных законов. К числу наиболее важных из них следует отнести: утверждение Советом Федерации изменения границ между субъектами РФ (п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ); утверждение указов Президента РФ о военном и чрезвычайном положении (п.п. «б», «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, ч.ч. 1, 4, 5, 6, 7 ст. 4, ст. 12 ФКЗ «О военном положении» ^[23], ст.ст. 4, 7 ФКЗ «О чрезвычайном положении» ^[29]); решение вопроса о возможности использования Вооружённых Сил РФ за пределами территории страны (п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). На уровне субъектов РФ процедурно-парламентские гарантии реализуются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и получают нормативное закрепление в федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Основной процедурно-парламентской гарантией исследуемых конституционных ценностей является право выражения недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ высшему должностному лицу субъекта РФ в случае издания последним актов, нарушающих конституционный принцип сохранения и укрепления единства и территориальной целостности РФ (пп. «б» п. 1 ст. 19 ФЗ № 184).

3. Исполнительно-распорядительные гарантии. Эти гарантии применяются Правительством РФ в процессе исполнения законов и указов Президента РФ посредством реализации комплекса мер правового, организационного, финансового, контрольного и методического характера, осуществляемых на всей территории страны. Преимущественно они направлены на обеспечение единства экономического пространства РФ, укрепление вертикали исполнительной власти. Основные исполнительно-распорядительные гарантии закреплены в ч. 4 ст. 78, ч. 3 ст. 92, п.п. «б» – «д» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и получают развитие в ФКЗ «О Правительстве РФ» ^[26]. Так, Правительство РФ предупреждает и разрешает споры и устраняет разногласия с органами исполнительной власти субъектов РФ с применением согласительных процедур и обладая возможностью вносить главе государства предложения о приостановлении действия актов этих органов в предусмотренных законом случаях (ч.ч. 3, 4 ст. 44 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Важной гарантией единства и территориальной целостности РФ, субъектом реализации которой выступает Правительство РФ, является закрепление за Председателем Правительства РФ по должности статуса исполняющего обязанности Президента РФ во всех случаях, когда действующий глава государства не в состоянии исполнять свои обязанности (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ). На уровне субъекта РФ исполнительно-распорядительные гарантии реализуются высшим должностным лицом и органами исполнительной власти субъекта РФ. Они закрепляются в нормах федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ. Главными из них являются законодательное отнесение к компетенции высшего должностного лица субъекта РФ полномочий по организации взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами (пп. «д.1» п. 7 ст. 18 ФЗ № 184), а также конституционно-правовая ответственность определённых законом органов публичной власти и должностных лиц перед высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия ими нормативных правовых актов или совершения ими действий, угрожающих единству и территориальной целостности России (п. 2 ст. 9 ФЗ № 184; ч. 1 ст. 73, ч. 1 ст. 74 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ^[31]).

4. Судебно-контрольные гарантии. Они реализуются Конституционным Судом РФ в результате проверки соответствия Конституции РФ федеральных законов и иных актов, разрешения споров о компетенции между органами государственной власти и толкования Конституции РФ (ч.ч. 2, 3, 5 ст. 125 Конституции РФ), а также судами общей юрисдикции при признании ими нормативных правовых актов не соответствующими закону (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 ФКЗ «О судебной системе РФ» ^[28], гл. 21 КАС РФ ^[16]). Обеспечивая исследуемые конституционные ценности, Конституционный Суд РФ также разрешает вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека (п. 3.2 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» ^[25]), проверяет на соответствие Конституции РФ вопрос, выносимый на референдум РФ (п. 5.1 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).

5. Прокурорско-надзорные гарантии. Субъектом этих гарантий является прокуратура РФ, которая применяет их в процессе осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Основные прокурорско-надзорные гарантии нормативно закреплены в ФЗ «О прокуратуре РФ» ^[27]. Так, в ходе универсального надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов – «общего надзора» – органы прокуратуры уполномочены проводить проверки исполнения законов (п. 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ»). В ходе проверок соблюдения и исполнения конституционно-правовых норм в сфере сохранения и укрепления исследуемых конституционных ценностей прокурор, его заместитель уполномочены возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения нарушивших закон лиц к иной установленной законом ответственности, предостерегать о недопустимости нарушения закона, опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаясь в суд общей юрисдикции с требованием о признании таких актов недействительными, а также вносить представление об устранении нарушений закона (п.п. 2, 3 ст. 22, ст.ст. 23 – 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»). В целях обеспечения единства государственной власти в её разделении на ветви «прокуратура РФ оказывает сдерживающее воздействие на судебную власть путём участия в рассмотрении дел судами и опротестовании судебных решений, которые предположительно являются незаконными или необоснованными» ^{[17, с. 389]} (п. 2 ст. 36 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

В зависимости от юридической силы конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности РФ подразделяются на следующие виды:

1. Конституционные гарантии. Они содержатся в Конституции РФ и интерпретируются в решениях Конституционного Суда РФ.

2. Законодательные конституционно-правовые гарантии. Они делятся, в свою очередь, на закреплённые в федеральных конституционных законах и ординарные (закреплённые в федеральных законах).

3. Подзаконные конституционно-правовые гарантии. Они получают закрепление в нормативных указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.

4. Региональные конституционные и уставные гарантии. Они содержатся в конституциях и уставах субъектов РФ и интерпретируются конституционными (уставными) судами субъектов РФ.

5. Региональные законодательные конституционно-правовые гарантии. Они получают закрепление в законах субъектов РФ.

В зависимости от территориальной сферы действия выделяются следующие конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности РФ:

1. Общие гарантии, действующие на всей территории РФ (высшая юридическая сила Конституции РФ, верховенство федерального законодательства и т.п.).

2. Локальные гарантии, которые действуют в отдельных местностях РФ – на территории или части территории субъекта РФ (субъектов РФ), муниципального образования (муниципальных образований), федерального округа (федеральных округов), иных административно-территориальных единиц (например, введение Президентом РФ чрезвычайного положения в отдельной местности).

По времени действия выделяются следующие виды конституционно-правовых гарантий исследуемых конституционных ценностей:

1. Постоянные гарантии. Их действие не ограничено во времени. К ним относится, в частности, правовой режим государственного языка РФ.

2. Временные гарантии. Такие гарантии действуют в течение определённого нормативным правовым актом срока. Так, в целях обеспечения верховенства федерального законодательства Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).

Таким образом, классификация конституционно-правовых гарантий единства и территориальной целостности Российской Федерации позволяет глубже понять их правовую природу, механизм действия и эффективность осуществления обеспечительных функций.