Administrative regulation of personal professional safety of internal affairs officers of the Russian Federation in course of their daily service and in emergency situations

Личная профессиональная безопасность сотрудников органов внутренних дел (далее – ОВД) в современном понимании – это система мер, направленных на снижение профессиональных рисков и угроз до минимально возможных и конкретная характеристика всей оперативно-служебной деятельности ОВД ^{[1, с. 70]}.

Генезис отечественной теории личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД неразрывно связан с научно-методическим наследием профессора Академии управления МВД России Анатолия Валентиновича Буданова ^[2], его концепция комплексного обеспечения личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД ^[3] до сих пор составляет основу системы знаний в данной области.

До 2010 года в обеспечении личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД имелись значительные проблемы, в основном связанные с ранениями и гибелями сотрудников (преимущественно, в Северокавказском регионе). Решением коллегии МВД России от 24 ноября 2009 г. № 3км/1 «Об организации профессиональной подготовки …» ^[4] было отмечено, что одной из основных причин травматизма и потерь среди личного состава является отсутствие необходимых знаний, умений и навыков, обеспечивающих личную безопасность.

Снижение средних статистических показателей гибелей (в целом по ОВД ежегодное снижение составляет около 15%, в т.ч. при исполнении служебных обязанностей – 20%) могло бы свидетельствовать об определенной положительной динамике обеспечения личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД, наметившейся после 2010 года ^[5] и могло бы быть связано со стабилизацией оперативной обстановки в большинстве субъектов РФ. Однако при исследовании данного вопроса необходимо учитывать существенное (около 25%) сокращение численности сотрудников ОВД, поэтому приведенные сведения необходимо дополнительно многокритериально изучить методами информационного анализа во взаимосвязи с иными объективными данными. Изучение указанного вопроса настоящим исследованием не охватывается.

Средний ежегодный прирост показателей ранений и травм сотрудников ОВД (более 2% по данным с 2010 года) наряду со значительными абсолютными показателями их гибелей статистически свидетельствуют в пользу гипотезы обеспечения личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД: в силу особенностей государственной правоохранительной службы профессиональные риски и угрозы личной безопасности сотрудников из рассматриваемого вида труда исключить невозможно, следовательно, компетенцию по реагированию на них необходимо нормативно регламентировать.

Проблема рисков и угроз личной безопасности сотрудников остро проявляется при возникновении в деятельности ОВД чрезвычайных обстоятельств, при которых на сотрудников помимо должностных могут возлагаться дополнительные – функциональные – обязанности. Сотрудники ОВД регулярно сталкиваются с необходимостью задержания не просто преступников, а вооруженных и (или) особо опасных преступников, радикально настроенных экстремистов и террористов ^[6]. Организационно-правовую основу деятельности ОВД при чрезвычайных обстоятельствах составляет ряд ведомственных приказов МВД России.

Конституционные гарантии на безопасный труд в нормальных условиях универсальны для всех граждан Российской Федерации. Возникновение чрезвычайных обстоятельств в деятельности ОВД, не повлекших введение чрезвычайного положения и отдельных конституционных ограничений прав и свобод, не изменяют конституционно-правовых основ обеспечения личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД. Следовательно, нормы о безопасности труда сотрудников ОВД в повседневных условиях и при чрезвычайных обстоятельствах должны дифференцироваться федеральным законом и подзаконными актами в форме соответствующих административно-правовых императивов (обязательств, запретов. ограничений, гарантий). В настоящее время данная дифференциация нормативно не урегулирована ^[7].

Осуществление комплекса мер по обеспечению личной безопасности сотрудников ОВД является ведомственным критерием оценки уровня состояния собственной безопасности, но индивидуальная профессиональная защищенность сотрудников в систему собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации не входит ^[8]. Недостатки в организации личной профессиональной защищенности сотрудников ОВД на фоне экономической нестабильности могут дестабилизировать эту систему правоохранительной службы.

Общая диспозиция административной нормы по обеспечению личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД содержится в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ ^{[9, п.21 ч.1 ст.12]}: сотрудники ОВД при осуществлении своих полномочий обязаны знать и соблюдать требования охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда).

Некоторые отдельные требования к охране профессиональной служебной деятельности сотрудников ОВД раскрываются положениями различных специализированных нормативных и локальных актов. Например, нормативные акты, регламентирующие общий порядок прохождения службы сотрудниками строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции, государственной инспекции безопасности дорожного движения, ряд иных ведомственных актов служебного пользования. Личная безопасность сотрудников ОВД, входящих в функциональные группы при чрезвычайных обстоятельствах, нормативно не урегулирована.

Детализация административно-служебных требований охраны труда работников органов внутренних дел Российской Федерации предусмотрена отдельным приказом МВД России ^[10], однако в отношении сотрудников ОВД подобного универсального и детального нормативного акта (положения, наставления) или типовых инструкций охраны профессиональной служебной деятельности по должностным категориям в МВД России нет.

Меры личной безопасности сотрудников ОВД при выполнении оперативно-служебных задач должны изучаться ими на занятиях по служебной подготовке ^{[11, п. 99]}. За этой декларацией скрывается отсутствие единых методических подходов к выработке и административно-нормативному закреплению указанных мер, зачастую носящих рекомендательный характер. По мнению специалистов, личная профессиональная безопасность сотрудников ОВД должна стать важнейшей интегративной учебной дисциплиной (на основе физической, огневой, тактико-специальной, правовой и психологической составляющих) ^[12], а на наш взгляд – ещё и самостоятельным видом профессиональной служебной подготовки практических сотрудников ОВД.

Отсутствие официально регламентированных универсальных и специализированных по должностным и функциональным категориям служебно-административных норм охраны профессиональной службы (частных диспозиций в форме должностных и функциональных инструкций) порождает проблемы правоприменения. Например, в ситуациях квалификации обоснованности действий сотрудников полиции, установлении компенсаций за полученные травмы, установлении обстоятельств законности действий в условиях риска для жизни и здоровья сотрудника ОВД. В деятельности различных должностных категорий сотрудников ОВД в системе МВД России проблема дифференциации рисков личной профессиональной безопасности на сегодняшний день не решена.

В описанной нами ситуации пробельность в праве охраны личной безопасности при исполнении служебных обязанностей сотрудников ОВД, по мнению Р.Х. Галиуллиной, должна компенсироваться в первую очередь нормами трудового права (данное положение закреплено бланкетной нормой ч.2 ст.3 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ), и на их основании – нормами служебно-административного права – приказами и локальными актами системы МВД России, а также изданными на их основании инструкциями по охране службы – если таковые имеются ^[13].

Примеры практики. Нормативная неопределенность конкретных мер личной безопасности, которые должны соблюдать сотрудники ОВД различных должностных категорий, становилась предметом некоторых судебных споров: инспекторов ДПС отдела МВД России в Кабардино-Балкарской Республике (отсутствие взаимной страховки и несоблюдение мер личной безопасности); сотрудника УМВД РФ по г. Махачкала (исполнял должностные обязанности без средства защиты – каски); инспектора службы ППСМ одного из районных ОВД г. Москвы (рассматривался факт бездействия, выразившегося в оставлении служебного автотранспорта без охраны в открытом состоянии, необеспечении мер личной безопасности сотрудниками, повлекшее закладку муляжа взрывного устройства в багажный отсек служебного автомобиля); инспектора ППСП межмуниципального управления МВД России в Московской области (отсутствие бронежилета поверх форменного обмундирования при проверке несения службы вышестоящим ОВД) ^[14].

Судебной практикой подтверждается, что в ОВД при формальной неопределенности диспозиции административной нормы о личной профессиональной безопасности имеются факты привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушение рекомендательных мер, при этом ни в одном нормативном акте нами не выявлена санкция нормы с императивным требованием знать и соблюдать требования охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда). Полагаем, что с учетом степени опасности и в целях исключения провокаций правонарушений, состав дисциплинарного проступка по неисполнению мер профессиональной безопасности должен быть определен как материальный (квалифицироваться по реально наступившим последствиям).

Предложения. Проблему распределения и обоснованности профессиональных рисков личной безопасности в деятельности различных должностных и функциональных (при чрезвычайных обстоятельствах) категорий сотрудников ОВД можно было бы решить концептуальным подходом к дифференциации рисков личной безопасности на основе распределения надбавки к должностному окладу за выполнение задач, связанных с повышенной опасностью для жизни и здоровья в мирное время ^[15]. Сотрудники, которым такая надбавка не установлена ^[16], имеют право на условия службы без риска для жизни и здоровья, такие сотрудники не должны включаться в составы функциональных групп при чрезвычайных обстоятельствах. Из этого вытекает необходимость установления для таких сотрудников административного запрета на профессиональный риск личной безопасности.

В рассмотренный перечень должностей сотрудников, при исполнении обязанностей по которым предусматривается выполнение специальных задач, непосредственно связанных с риском (повышенной опасностью) для жизни и здоровья в мирное время (далее – Перечень) ^[16] не вошли многие должности территориальных органов МВД России, при исполнении обязанностей по которым сотрудники фактически рискуют своей жизнью и здоровьем (например, сотрудники уполномоченные осуществлять административное задержание). Из анализа указанного Перечня следует, что правоохранительная служба в некоторых подразделениях центрального аппарата МВД России и территориальных органах в г. Москве более рискованная, чем в субъектах РФ.

На основании изложенного считаем целесообразным отменить раздел III «Штатные должности, по которым требуется выполнение специальных задач, непосредственно связанных с риском (повышенной опасностью) для жизни и здоровья в мирное время» Перечня. Вместо него расширить основания, по которым за выполнение задач, связанных с повышенной опасностью для жизни и здоровья в мирное время, выплачивается надбавка до 50 процентов должностного оклада ^{[15, пп. «б» п. 3]} новым подпунктом – «за условия службы с огнестрельным оружием». Уровень процентной надбавки определить по результатам выполнения контрольных нормативов практических стрельб.

Развитием такого подхода станут требования: сотрудников, за которыми огнестрельное оружие не закреплено и не вооруженных огнестрельным оружием – к несению службы с риском для их жизни и здоровья не привлекать и в состав функциональных групп при чрезвычайных обстоятельствах не назначать; вооруженных сотрудников полиции в обязательном порядке экипировать бронежилетами (при скрытом ношении оружия – скрытно носимыми бронежилетами); для вооруженных сотрудников ОВД приказом МВД России утвердить инструкцию по мерам личной профессиональной безопасности при несении службы с огнестрельным оружием.

Убеждены, что аналогично гарантиям личной безопасности вооруженного сотрудника полиции, в федеральном законе должна быть сформулирована диспозиция административно-правовой нормы о гарантиях личной безопасности сотрудника ОВД при исполнении им своих должностных обязанностей по соблюдению не абстрактных требований, а конкретных мер личной безопасности (за исключением сотрудников ОВД, для которых установлены особые функциональные условия службы, связанные с повышенной опасностью для жизни и здоровья в мирное время).

В связи с этим пункт 21 части 1 статьи 12 Федерального закона от 30 ноября 2011г. № 342-ФЗ предлагаем скорректировать (добавив обязанность в области личной безопасности), изложив в следующей редакции: «21) знать и соблюдать требования охраны профессиональной служебной деятельности (личной безопасности и охраны труда)».

Полагаем, что уже давно назрела потребность в издании универсальных административно-распорядительных нормативных актов (общего положения и специального наставления) по вопросам охраны профессиональной служебной деятельности в органах внутренних дел с последующей разработкой типовых должностных (в повседневном режиме) и функциональных (при чрезвычайных обстоятельствах) инструкций личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД. Разработка указанных нормативных актов укрепит все виды профессиональной защищенности и стрессоустойчивость кадровой системы органов внутренних дел Российской Федерации к возникновению чрезвычайных обстоятельств.

Санкция административной нормы о невыполнении требований личной безопасности должна определяться в рамках Дисциплинарного устава ОВД Российской Федерации (далее – Устава) ^[17]: путем привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей по соблюдению, организации и контролю деятельности, обеспечивающей личную безопасность сотрудников ОВД. Личная профессиональная безопасность сотрудников должна стать составной частью служебной дисциплины в ОВД.

В связи с этим п.5 гл.2 Устава необходимо дополнить подпунктом – «знать и соблюдать должностную инструкцию по мерам личной и коллективной безопасности», а пп.б п.4 гл.1 изложить в следующей редакции: «б) соблюдением сотрудником порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных ему прав, правил внутреннего служебного распорядка органа внутренних дел (подразделения), условий заключенного с сотрудником контракта о прохождении службы в органах внутренних дел, правил ношения форменной одежды и инструкций по мерам безопасности»;».

Заключение. Проблемы проявления лучших качеств сотрудника ОВД – личного мужества, самоотверженности, преданности долгу при исполнении ими служебных обязанностей, при выборе индивидуальной тактики действий в экстремальных условиях службы – не должны подменяться представлениями о самопожертвовании как служебной цели. Истинная цель службы в МВД России – борьба с преступностью, при которых травмы и гибели сотрудников не должны являться нормой службы. Сбережение жизни и здоровья сотрудников в современной модели органов внутренних дел должны стать универсальной ценностью, общепризнанной нормой и императивным требованием ведомственных административно-нормативных актов по вопросам прохождения службы в ОВД.

Подтверждением данного тезиса служит текст обновленной присяги сотрудника ОВД, которая с 2011 года не содержит упоминаний о клятве «…не щадя своей жизни, охранять установленный Конституцией и законами Российской Федерации правовой порядок…» ^[18]. Вместо готовности к самопожертвованию современный сотрудник ОВД обязуется «… быть мужественным, честным и бдительным, не щадить своих сил в борьбе с преступностью; достойно исполнять свой служебный долг и возложенные на меня обязанности по обеспечению безопасности, законности и правопорядка…» ^{[9, ч.2 ст.28]}. В этой смене основополагающих понятий – ключ к концептуальной трансформации общественного и ведомственного понимания проблем личной безопасности сотрудников ОВД: если сотрудник полиции при исполнении служебных обязанностей может не погибнуть и не получить травму – он должен сохранить свою жизнь и здоровье.

Ценность знаний по личной безопасности сотрудников органов внутренних дел заключается в том, что они могут стать не только фактором снижения травматизма и смертности среди сотрудников при исполнении служебных обязанностей и в быту, но и важным условием повышения эффективности, психологической сплоченности сотрудников и престижа службы в ОВД, а также мотивирующем средством саморазвития профессиональной компетентности сотрудников.