Regulatory functions of the Bank of Russia in the sphere of microfinance activities

Применительно к сфере деятельности микрофинансовых организаций полномочия в сфере контроля и надзора отнесены к ведению различных публичных государственных органов, при этом эксклюзивные контрольные и надзорные полномочия отнесены к компетенции особого публичного органа - Банка России. С момента введения института саморегулирования в сфере микрофинансовой деятельности^[1] и установления обязательного вступления микрофинансовых и микрокредитных компаний в члены саморегулируемых организаций, система административно-правового регулирования и контроля Банка России была значительно реорганизована.

В настоящее время прямые формы надзора Банка России распространяются, прежде всего, на саморегулируемые организации в сфере микрофинансовой деятельности (далее также - саморегулируемые организации), а в некоторых случаях также на микрофинансовые и микрокредитные компании. Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»^[2] контрольные полномочия Банка России за соблюдением микрофинансовыми организациями требований законодательства в сфере микрофинансовой деятельности были делегированы саморегулируемым организациям. Прямые формы контроля Банка России установлены п. 5.4. ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»^[3] в части соблюдения микрофинансовыми и микрокредитными компаниями экономических нормативов.

К ведению Банка России отнесены публичная регламентация деятельности микрофинансовых организаций, которая осуществляется в формах нормативно-правового регулирования, контроля и общего надзора. Так, Банк России устанавливает:

• порядок ведения государственного реестра микрофинансовых организаций (ч. 2 ст. 4);
• порядок и сроки направления уведомлений лицам, которые приобрели право распоряжаться 10 и более процентами голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал микрофинансовой организации (ч. 2 ст. 4.2.);
• формы документов, прилагаемых к заявлению на внесение сведений в государственный реестр микрофинансовых организаций, а также возможность их предоставления в электронном виде (п. 1, 6 ч. 4, ч. 5, ч. 8, ч. 9 ст. 5, п. 5.2. ч. 2 ст. 9);
• формы документов, выдаваемых Банком России в связи с включением в реестр микрофинансовых организаций (ч. 13 ст. 5);
• порядок определения и критерии существенности недостоверных отчетных данных микрофинансовых и микрокредитных компаний (ч. 1.2. ст. 7).
• отчетность микрофинансовых организаций, включая экономические нормативы (п. 5.2. ч. 2 ст. 9, ч. 3 ст. 15), а также иные документы, предусмотренные Федеральным законом от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях».

Между тем вопросы соотношения понятия и сущности терминов «контроль» и «надзор» представляют собой одну из дискуссионных проблем теории права, свидетельствующей об отсутствии сформулированных в науке или на законодательном уровне методов их разграничения. Так, ряд ученых^[4] не усматривают сущностных различий между дефинициями «контроль» и «надзор», употребляя данные понятия как взаимозаменяемые. Также отмечается, что и некоторые органы исполнительной власти принято называть контрольно-надзорными, так как предметом их деятельности является как осуществление контрольных мероприятий, так и надзор за деятельностью поднадзорных субъектов.

В поддержку позиции о различии в содержании понятий «контроль» и «надзор» некоторыми авторами приводятся доводы о том, что полномочия органов контроля по отношению к надзорным представляются более широкими, включающими в себя управление внутрихозяйственной деятельностью подконтрольных объектов, а надзорные функции реализуются только путем опосредованного влияния на поднадзорного субъекта^[5]. Многие юристы отмечают, что надзор, представляя собой суженный контроль, входит в обобщающее понятие общий контроль^[6]. Объем и характер применяемых мер принуждения также, по мнению некоторых авторов, свидетельствуют об определенных различиях между контрольной и надзорной формами деятельности^[7]. Грачева Е.Ю. считает, что понятия «контроль» и «надзор» различаются по преимуществу по объему проверяемой информации, так надзорные полномочия связаны с соблюдением обязательных правовых норм и правил, а в рамках контрольной деятельности проверяющие органы проверяют деятельность подконтрольного субъекта на предмет целесообразности^[8].

В качестве оснований, позволяющих провести понятийную грань между контрольной и надзорной деятельностью, ученые-административисты^[9] предлагают учитывать также субъектов, их осуществляющих, и объекты наблюдения. По их мнению, государственные органы, специализирующиеся исключительно на контрольных мероприятиях отличны от тех министерств и ведомств, реализующих надзорные полномочия. Аналогичное утверждение выдвигается и в отношении подконтрольных субъектов, которые не следует отождествлять с поднадзорными юридическими и физическими лицами. При этом указанная дифференциация представляется не совсем логичной, так как, к примеру, Банк России в соответствии законодательством РФ выступает одновременно органом валютного регулирования и валютного контроля (ст. 54 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)^[10] и органом банковского регулирования и банковского надзора (ст. 56 указанного Федерального закона).

Применительно к публичным отношениям в сфере микрофинансовой деятельности, стоит отметить, что в Базовом законе о Банке России и в Базовом законе о микрофинансовой деятельности законодатель при перечислении полномочий Банка России в отношении деятельности некредитных финансовых организаций, с одной стороны, разделяет указанные два термина. Так, в п. 5.4 ч. 4 ст. 14 Базового закона о микрофинансовой деятельности говорится именно об осуществлении контроля за соблюдением экономических нормативов, в свою очередь, в части соблюдения микрофинансовыми и микрокредитными компаниями требований законодательства в области микрофинансовой деятельности речь уже идет о надзорных полномочиях Банка России (ч. 2 ст. 14 Базового закона о микрофинансовой деятельности). При этом, с другой стороны, каких-либо существенных различий в процедурных мероприятиях контрольной и надзорной деятельности Банка России не усматривается.

Ведомственной правовой регламентацией Банка России установлены две организационно-правовые формы проведения контроля в сфере микрофинансовой деятельности, а именно: выездные и камеральные проверки, осуществляемые непосредственно должностными лицами Банка России^[11], а также выездные проверки, инициируемые Банком России и проводимые аудиторскими организациями^[12]. Правовые основания проведения контроля не установлены вышеуказанными базовыми федеральными законами, отсутствует соответствующая регламентация и в ведомственных актах. Этими нормативно-правовыми актами предусмотрена возможность проведения проверок только по инициативе Банка России, в том числе и в случаях, когда они проводятся аудиторскими организациями по поручению Банка России. Также как и в иных федеральных законах, устанавливающих отраслевые контрольные полномочия, например, применительно к санитарно-эпидемиологическому надзору^[13], федеральному государственному надзору за соблюдением трудового законодательства, в сфере микрофинансовой деятельности предусмотрена возможность проведения проверок по заявлениям граждан, должностных лиц и организаций. Для этих целей при Банке России действует Служба по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров, а в девятнадцати региональных отделениях главных управлений Банка России созданы ее территориальные подразделения. Так, как следует из материалов по делу № А45-95/2016, рассмотренному Седьмым арбитражным апелляционным судом^[14], Банк России инициировал проведение проверки в отношении микрофинансовой организации «Лайм-Займ» на основании поступившего обращения гражданина, содержащего сведения о нарушении микрофинансовой организацией законодательства Российской Федерации о микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях.

Опосредованное воздействие на правовое регулирование оказывают другие полномочия Банка России, прежде всего, в сфере нормативной регламентации. Банк России как особый публичный орган управомочен регламентировать обыденную хозяйственную деятельность микрофинансовых организаций, устанавливая своими нормативными актами обязательные для исполнения экономические нормативы. Установление Банком России обязательных экономических нормативов деятельности микрофинансовых организаций предусмотрено п. 5.1., 5.2, 5.3 ч. 4 ст. 14 Базового закона о микрофинансовой деятельности. Руководствуясь такими властными полномочиями, Банк России устанавливает доминирующие области контроля в сфере хозяйственной деятельности микрофинансовых организаций. Властные полномочия Банка России в сфере нормативного регулирования включают в себя не только принятие соответствующих норм и правил, но и обеспечение контроля за их исполнением. Таким образом, Банк России обязан осуществлять контроль не только за соблюдением микрофинансовыми организациями установленных им экономических нормативов, как непосредственно предусмотрено Базовым законом о микрофинансовой деятельности, но обеспечивать контроль и в иных сферах нормативного-правового регулирования, отнесенных к ведению Банка России (ч. 1.2. ст. 7 Базового закона о микрофинансовой деятельности).

Банк России устанавливает информационные обязанности микрофинансовых организаций и контролирует их выполнение, в том числе применительно к предоставлению документированной информации в случаях, установленных федеральным законом. Полномочия Банка России опосредованы нормативно-правовым регулированием, отнесенным к его ведению. Нормативно-правовыми актами Банка России определяются виды соответствующих административных процедур и стадийность их реализации^[15]. Непосредственная обязанность Банка России по ведению контроля в сфере деятельности микрофинансовых организаций устанавливается статутным актом – Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также Базовым законом о микрофинансовой деятельности. Установление контрольного правомочия статутным актом представляет собой разновидность правоограничительных действий, и в этом случае их правовая регламентация допускается только федеральным законом (см. ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Неисполнение или ненадлежащее исполнение микрокредитными и микрофинансовыми компаниями и саморегулируемыми организациями установленных требований влечет за собой опосредованное публичное санкционирование, а именно: инициацию Банком России процедуры привлечения нарушителя к административной ответственности, либо непосредственное применение Банком России санкций, установленных базовыми законами о микрофинансовой деятельности (п. 1, 2, 3, 4, 6 ч. 1.1 ст. 7, п. 7.1. ч. 4 ст. 14, п. 8 ч. 4 ст. 14 Базового закона о микрофинансовой деятельности) и саморегулируемых организациях (п. 2, 3, 4 ч. 4 ст. 28 Базового закона о саморегулируемых организациях).

Следует отметить, что виды санкций, применяемые к микрофинансовым, микрокредитным компаниям и к саморегулируемым организациям, также как и устанавливаемые ими правоограничения имеют определенное сходство. Публичные санкции, применяемые к указанным организациям, предусматривают частичное или полное прекращение юридических правомочий саморегулируемых организаций и микрофинансовых организаций. Так, в случаях, перечисленных в п. 1- 6 ч. 1.1. ст. 7 Базового закона о микрофинансовой деятельности, санкции Банка России не только устанавливают частичные имущественные обременения, но и влекут полное прекращение статуса микрофинансовых и микрокредитных компаний.

Применению Банком России публичных санкций к правонарушителю предшествует контрольная деятельность Банка России. Неисполнение микрофинансовыми организациями обязанностей, установленных Базовым законом о микрофинансовой деятельности, или ненадлежащее исполнение может быть выявлено в процессе проведения выездных или камеральных проверок, проводимых Банком России.

Учитывая изложенное, в рамках данной статьи мы смогли дать только общую характеристику юрисдикционных полномочий Банка России в сфере микрофинансирования, опосредованных осуществлением контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, а также микрофинансовых и микрокредитных компаний.