Licensing supervision: state and prospects

Voenkova Natalya post-graduate student of the Department of Administrative and Information Law' at Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 vonatalek@mail.ru Other publications by this author

Теоретические вопросы лицензирования активно исследуются российским научным сообществом, что выражается в большом объеме диссертационных исследований и монографической литературы как по тематике лицензирования, так и по темам разрешительной системы и специальных административно-правовых режимов. Теоретическую основу в большинстве исследований по данной тематике составляют работы таких отечественных ученых-административистов, как А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.Б. Гормах, Б.П. Елисеев, М.И. Еропкин, И.В. Ершова, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, О.М. Олейник, Д.В. Осинцев, Ю.А. Тихомиров и др. Активно проблематика лицензирования изучается представителями других отраслевых юридических наук, прежде всего науки предпринимательского права (Е.П. Губин, Ж.А. Ионова, С.А. Тарасов и др.). Проводились специальные исследования в области лицензирования (Т.М. Иванова, Л.Л. Попов, М.В. Савчук, Е.В. Титова, М.В. Усова и др.) и большое количество исследований, посвященных лицензированию в отдельных сферах.

Несмотря на большой объем исследований они, к сожалению, не могут оказать позитивного эффекта на развитие законодательства Российской Федерации в сфере лицензирования и способствовать решению многочисленных проблем, с которым сталкивается повседневная правоприменительная практика. Для большинства работ характерно сосредоточение на общетеоретических или, напротив, узкоотраслевых вопросах, связанных с лицензированием в конкретной сфере деятельности. При этом лицензирование, как правило, рассматривается само по себе вне контекста таких важнейших институтов и подотраслей, оказывающих на него непосредственное влияние, как государственные услуги, государственный контроль и надзор, досудебное обжалование, административная юстиция, административно-деликтное право.

Законодательство Российской Федерации (в широком смысле этого слова), регламентирующее отношения в сфере лицензирования отдельных видов деятельности, представляет собой комплексное образование, состоящее из нормативных правовых актов разной юридической силы и имеющих различные предметы регулирования. При этом каждый из этих блоков нормативных правовых актов имеет свою историю развития, особенности и проблемы.

По функциональному назначению и юридической силе нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие лицензионные отношения, делятся на три уровня.

Первый уровень правового регулирования представлен базовым Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» ^[9] (далее – Закон о лицензировании) и отраслевыми законодательными актами в сферах, указанных в частях 2 и 4 статьи 1 указанного Федерального закона, которые отражают специфику лицензирования в отдельных сферах деятельности.

Данная конструкция была сформирована в момент принятия Закона о лицензировании и является стабильной. Ранее действовали другие Федеральные законы от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» ^[6] (в период с 10 февраля 2002 г. по 2 ноября 2011 г.) и от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» ^[5] (в период с 28 сентября 1998 г. по 10 февраля 2002 г.), которые, по существу, имели аналогичную структуру.

Вместе с тем, по нашему мнению, данная модель не лишена недостатков. Так, полагаем, что отношениям по лицензированию видов деятельности, указанным в части 2 статьи 1 Закона о лицензировании, не хватает общих положений базового Закона о лицензировании. По нашему мнению, общие положения в части понятийного аппарата, цели, задач, принципов лицензирования необходимо распространить на отношения, перечисленные в части 2 статьи 1 Закона о лицензировании.

Второй уровень нормативных правовых актов в сфере лицензирования представлен положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми постановлениями Правительства Российской Федерации.

В настоящее время виды деятельности, подлежащие лицензированию в соответствии с частью 1 статьи 12 Закона о лицензировании, обеспечены положениями о лицензировании, принятыми после вступления в силу указанного Федерального закона. Все положения имеют типовую структуру и в совокупности формируют достаточно единообразную правоприменительную практику. Качество содержащегося в них правового регулирования позволяет выполнять возложенные функции в сфере лицензирования.

Полагаем, что данный уровень актов также не лишен недостатков. Так, важной является проблема закрепления в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности перечня грубых нарушений лицензионных требований, поскольку с учетом взаимосвязи грубых нарушений с мерами принуждения (меры административной ответственности, приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии) они напрямую влияют на уровень ограничения прав лицензиатов.

Большинство положений о лицензировании конкретных видов деятельности, закрепляя перечень грубых нарушений, указывают, что к грубому относится только такое нарушение лицензионных требований, которое повлекло наступление последствий, указанных в пунктах 1 и 2 части 11 статьи 19 Закона о лицензировании, или иных последствий, если они перечислены в положении о лицензировании конкретных видов деятельности.

Вместе с тем необходимо отметить, что отдельные положения о лицензировании конкретных видов деятельности таких требований не закрепляют (Положение о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2014 г. № 1110 ^[13]) или закрепляют их только в отношении некоторых грубых нарушений, например, Положение о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. № 1081 ^[11], и Положение о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. № 1130 ^[12].

Третий и самый многочисленный уровень нормативного правового регулирования в сфере лицензирования представлен подзаконными (в большинстве своем) актами, закрепляющими требования иных нормативных правовых актов, которые положены в основу лицензионных требований в силу пункта 7 статьи 3 Закона о лицензировании.

Следует обратить внимание на то, что перечни отраслевых норм и правил в ряде случаев до сих пор требуют соблюдения морально и фактически устаревших положений, содержащихся еще в актах Союза ССР. Федеральные органы исполнительной власти осуществляют их актуализацию, но весь массив этих актов остается не систематизированным, сложным для восприятия и соблюдения соискателями лицензий и лицензиатами. Ни нормативные правовые акты, ни федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие нормативно-правовое регулирование в сфере лицензирования конкретных видов деятельности, ни лицензирующие органы не делают практически ничего для того что бы сформировать общую базу и помочь соискателю лицензии или лицензиату сориентироваться в массе требований законодательства Российской Федерации в сфере лицензирования.

Как следует из доклада статс-секретаря – заместителя Министра экономического развития Российской Федерации О.В. Фомичева на парламентских слушаниях, проведенных 16 октября 2015 г. на тему «Проблемы законодательного регулирования государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в 2013 году Минэкономразвития России выступило с инициативой запрета контроля за соблюдением требований нормативно-правовых актов СССР и РСФСР, поскольку соблюдение требований устаревших актов не должно быть предметом государственного контроля (надзора). Это обсуждение проводилось при работе над законопроектом, который был внесен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Вместе с тем, запрет на проверку в том виде, в котором предлагал Минэкономразвития России, не был принят. На стадии принятия законопроекта во втором чтении была внесена оговорка – «требований, не соответствующих законодательству Российской Федерации». При этом признание не соответствующего законодательству Российской Федерации конкретного требования происходит по суду. Поэтому норма закона в этом смысле ничего нового не дала, поскольку до ее введения также можно было опротестовать в суде любую норму законодательства СССР и РСФСР, если она не соответствовала закону Российской Федерации ^[23].

Необходимо отметить, что на деятельность в сфере лицензирования оказывает значительное влияние еще пять важных для системы государственного управления законодательных актов.

Во-первых, это Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» ^[8], требования которого распространяются на некоторые процедуры (предоставление лицензии, переоформление лицензии, выдача дубликата лицензии или копии лицензии) и досудебное обжалование в сфере лицензирования.

Во-вторых, это Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ^[7], который устанавливает общие правила контрольно-надзорной деятельности. В силу части 4 статьи 1 указанного Федерального закона особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, при проведении лицензионного контроля установлены Законом о лицензировании.

В-третьих, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ^[1], положения которого определяют не только эффективность ответственности за лицензионные нарушения, но и взаимосвязаны с мерами принуждения, закрепленными в Законе о лицензировании (приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии).

В-четвертых, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации ^[2], чьи положения определяют эффективность защиты прав соискателей лицензий и лицензиатов и контроля за деятельностью лицензирующих органов.

Наконец, в-пятых, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации ^[3], который также регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Каждый из вышеперечисленных законодательных актов отличается по уровню своего влияния на лицензионные отношения и формам, в которых оно проявляется.

Развитие нормативно-правового регулирования в сфере лицензирования отдельных видов деятельности привело к формированию комплекса правовых предписаний на стыке законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, законодательства о контроле и надзоре и собственно Закона о лицензировании. Но даже эта агломерация норм является только вершиной айсберга, под которой расположен массив подзаконных актов, регламентирующих материальные и процессуальные вопросы (положения о лицензировании, правила межведомственного информационного взаимодействия и т.д.) – все то, что обеспечивает формализацию отношений, снижение усмотрение. Основание же составляют не систематизированные и зачастую устаревшие, внутренне противоречивые нормы, непосредственно закрепляющие требования законодательства, подлежащие соблюдению в рамках более общих по своему содержанию лицензионных требований, предъявляемых к таким видам деятельности (выполнению работ, оказанию услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности).

Разные уровни этого массива норм сильно отличаются по качеству правового регулирования. На законодательном уровне очевидны значительные достижения, выразившиеся, прежде всего, в сокращении перечня лицензируемых видов деятельности (в том числе за счет использования в ряде случаев более мягких способов регулирования), согласованности общего регулирования порядка предоставления государственных услуг, контроля (надзора) и лицензионных процедур, установлении процедурных гарантий для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Массив подзаконных актов, обеспечивающих формализацию регулирования и снижение усмотрения, сформирован, но качество его в ряде случаев оставляет желать лучшего. Перечни отраслевых норм и правил прошедшими реформами затронуты в наименьшей степени. Они не систематизированы, разрозненны, разбросаны по актам разной юридической силы и отраслевой принадлежности.

В рамках фактически складывающихся правоотношений по предоставлению лицензии, лицензионному контролю, приостановлению действия или аннулированию лицензии соискатели лицензий, лицензиаты и лицензирующие органы сталкиваются со всеми уровнями регулирования одновременно. Для них конкретная проблема формируется из всего комплекса факторов: устаревших требований, которые не позволяют внедрять новое оборудование, формального характера обязанности, требующей соблюдения правил вне зависимости от того, обеспечивают ли они достижение целей, ради которых когда-то были установлены, отсутствия эффективных способов защиты и так далее. Частный характер и латентность таких проблем делают их непосредственное исследование сложным.

В связи с этим судебная практика предоставляет концентрированное выражение тех проблем, с которыми сталкиваются хозяйствующие субъекты. Более того, данные проблемы уже рассмотрены через призму процессуальных норм и судебной оценки фактических и юридических обстоятельств. Судебная практика, так же как и хозяйствующие субъекты, сталкивается со всем комплексом проблем вытекающих из качества и взаимосвязи разных уровней регулирования. Но, сталкиваясь с ними регулярно, она вырабатывает типовые подходы, которые могут быть выделены, систематизированы и проанализированы в целях последующей выработки решений для выявленных проблем.

Лицензирование непосредственно связано с предоставлением государственных услуг, государственным контролем и надзором. На эффективность деятельности государственных органов и на уровень правовой защищенности хозяйствующих субъектов оказывает влияние процессуальное и деликтное законодательство. Комплексный анализ должен обеспечить выявление проблем, обусловленных совместным применением указанных подотраслей законодательства, а также проблем в сфере лицензирования, являющихся отражением более общих дефектов регулирования правоотношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг, государственного контроля и надзора, административной юстиции и административной ответственности.

Тенденции развития законодательства Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности формируются правоприменительной деятельностью лицензирующих органов и судебной практикой. Выявляя проблемы, вызванные неоднозначностью правового регулирования или наличием правовых пробелов, они восполняют их путем толкования существующих норм. Сформированные при разрешении схожих дел подходы могут быть или положены в основу изменений или, если они противоречат воле законодателя, отвергнуты путем уточнения норм закона.

Предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере лицензирования отдельных видов деятельности должны учитывать комплексный характер законодательного регулирования осуществления государственного контроля (надзора). При этом должны учитываться перспективы существенного изменения правового регулирования в тех сферах, которые непосредственно связаны с лицензированием.

Так, в ближайшее время изменения должны коснуться законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности в связи с подготовкой во исполнение поручения Президента Российской Федерации проекта федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» ^[16]. В частности, его принятие потребует внесения изменений в Закон о лицензировании, в том числе в статью 19, в части установления особенностей проведения проверок.

Ю.Р. Гета в своей работе предлагает рассмотреть вопрос о принятии Лицензионного кодекса Российской Федерации, поскольку осуществление деятельности, потенциально значимой для целей публичного правопорядка, обеспечения безопасности жизни и здоровья населения, состояния защищенности общественной нравственности, духовной безопасности и благополучия человека образуют общие материальные основания лицензирования, которые могут сочетаться со специальными материальными основаниями, «адресованными» определенным видам экономической деятельности ^[18].

Кодификация, как вид систематизации нормативно-правовых актов, направлена на создание нового, сводного, внутренне согласованного и юридически цельного нормативного правового акта, путем всесторонней переработки действующего законодательства в определенной сфере общественной жизни ^[17].

В связи с этим возможно было бы возможным согласиться с данным предложением и в сфере лицензирования применить такой способ систематизации.

Однако в январе 2017 г. Президент Российской Федерации поручил усовершенствовать институт разрешительной деятельности, к которой также относится лицензирование. В своем поручении он указал на необходимость разработки проекта федерального закона, определяющего основы разрешительной деятельности в Российской Федерации ^[22].

Следовательно, Закон о лицензировании будет признан утратившим силу, а федеральный закон о разрешительной деятельности будет регулировать отношения в сфере лицензирования наряду с федеральным законом о государственном и муниципальном контроле и надзоре в Российской Федерации.

Следует отметить, что в научной среде положительно высказывались о таких изменениях в законодательстве. Например, Д.В. Шохин в своем научном исследовании поддерживал предложения законодателя о систематизации норм, образующих разрешительную систему ^[20]. Также разработку федерального закона о разрешительной деятельности поддерживали А.А. Журавлев, Н.В. Субанова и А.Ф. Ноздрачев ^[21].

В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится на рассмотрении новый проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подготовленный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским ^[15]. При этом анализ указанных положений показал, что в части лицензионного контроля новый Кодекс не претерпел существенных изменений и содержит в основном положения действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Аналогичное мнение высказано В.Е. Севрюгиным, по мнению которого аннулирование лицензии является крайней мерой, применяемой судом после того, как лицензиат уже привлекался к административной ответственности и понес наказание. Разработчики законопроекта предлагают применять лишение лицензии в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания, что противоречит требованиям упомянутого Федерального закона ^[19].

Автором проведен анализ статистической информации, представленной лицензирующими органами за 2016 год, в соответствии с приказом Росстата от 30 марта 2012 г. № 103 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством экономического развития Российской Федерации федерального статистического наблюдения за осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности» ^[14].

Так, в силу частей 11 и 12 статьи 20 Закона о лицензировании в случае, если в установленный срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения такого заявления лицензирующего органа ^[9].

По данным мониторинга лицензирования, проведенного лицензирующими органами за 2016 год, количество предписаний (предупреждений), выданных в рамках лицензионного контроля, неисполненных после истечения срока предписаний (предупреждений), составило 28 940. При этом количество случаев грубых нарушений лицензионных требований, выявленных по результатам проверок, составило 25 943, из них из них повлекших причинение лицензиатами вреда – всего жизни, здоровью граждан – 1 803. Вместе с тем количество обращений лицензирующего органа в суд с заявлениями об аннулировании лицензий составило всего 938 ^[24].

Исходя из изложенной статистической информации, можно сделать вывод о том, что практика обращения лицензирующих органов в суд в целях аннулирования лицензий носит единичный характер, что не позволяет своевременно исключить угрозу жизни и здоровью граждан, а также наступления иных тяжких последствий.

Пунктом 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) установлено, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть оспорено юридическим лицом в суде. При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства ^[4].

Следовательно, ограничения в возможности лишения специального права исключительно по решению суда, в гражданском законодательстве отсутствуют.

В связи с этим представляется целесообразным в Законе о лицензировании наделить лицензирующие органы, выдавшие лицензии, правом аннулирования лицензий в административном порядке, в случаях, предусмотренных частью 11 статьи 20 Закона о лицензировании ^[9].