Legal forms of regular self-organization of self-management of citizens of municipal units: problems of theory and practice

Solovev Sergei Gennadevich Doctor of Law Head of the Department «Social and Humanitarian and Legal disciplines», Professor of the Department "Theory of State and Law, Constitutional and Administrative Law" FSAEI of HE "South Ural State University" (National Research University), Doctor of Juridical Science, Professor, Chairman of the Public Chamber in Miass 456304, Russia, Chelyabinskaya oblast', g. Miass, ul. 8 Iyulya, 10, kab. 114 solovev@feml.miass.susu.ru Other publications by this author

Ни одна армия не может

противостоять силе идеи,

время которой пришло.

Виктор Гюго

Вопросы развития правовых форм публичной самоорганизации жителей муниципалитетов представляют собой, как давний объект научного поиска представителей муниципальной науки, так и предмет приложения усилий практиков муниципального строительства. На сегодня очевидным является тот факт, что для эффективного функционирования современной российской системы местного самоуправления необходимо учитывать специфику его содержания и организовать продуктивное взаимодействие его публично-властных и самоорганизующих элементов.

Особую актуальность и злободневность данной проблеме придает и то обстоятельство, что в настоящих сложных внешнеполитических и социально-экономических условиях государству в лице органов публичной власти все сложнее становится эффективно обеспечивать решение вопросов местного значения как непосредственно (через деятельность органов государственной власти), так и опосредованно (через функционирование органов местного самоуправления).

В сложившейся ситуации для качественного решения местных вопросов все более важное место приобретают наработанные к настоящему времени формы публичной самоорганизации жителей муниципалитетов, имеющие значительные резервы неиспользованного потенциала, обусловленного в первую очередь тем, что местные жители объективно заинтересованы в порядке на своей территории и им не безразлично, как решаются местные вопросы.

На актуальность данной задачи указывают как теоретики государственного и муниципального права ^{[2, с. 8; 7, с. 30; 1, с. 83]}, так и официальные лица, отвечающие за постановку целей развития страны (как известно, любое управление начинается с постановки целей). В связи с этим, Президент РФ поставил своем Послании еще в 2013 году четкую цель поддерживать гражданскую активность на местах…, чтобы у людей была возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом…, а в 2016 году он же, обращаясь к избранным депутатам Государственной Думы особо подчеркнул тот факт, что «Сила России – внутри нас самих, она внутри нашего народа, в наших людях, в наших традициях и в нашей культуре».

Говоря о российских традициях, можно утверждать, что участие в общественном самоуправлении является естественной потребностью многих российских граждан (пусть не всегда отчетливо осознаваемой), так как традиции самоорганизации жителей, проживающих на территории современной России, имеют достаточно давние и крепкие корни. Еще хронист эпохи императора Юстиниана, известный византийский историк Прокопий Кесарийский, анализируя традиции славян, писал: «Эти племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве (демократии), и поэтому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим» ^[10]. Сегодня достаточно сложно отрицать имеющиеся исторические сведения о том, что на всем протяжении российской истории наши предки испокон веков жили общиной, миром и регулярно самоорганизовывались в различные объединения для самостоятельного решения различных проблемных вопросов, насущных забот, реализации своих интересов, обеспечения своей жизнедеятельности…

Однако, в настоящее время очевидно, что весь комплекс нормативно закрепленных форм самоорганизации местных жителей не обеспечивает соответствующие потребности общества. Это является одной из причин того, что формы самоорганизации населения не могут выйти из продолжительного системного кризиса. Формально все правовые механизмы самоорганизации жителей в законодательстве закреплены, а реально механизмы их эффективной работы не запущены. Этот факт мало кем отрицается, несмотря на то, что объективно местные жители заинтересованы в порядке на своей территории, им не может быть безразлично то, как решаются местные вопросы. Как отмечает В.И.Васильев, «… в большинстве крупных городов самоорганизация граждан для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения отсутствует. Ее заменяет самоуправление муниципальных чиновников, далеко не всегда внимательно относящихся к нуждам населения …муниципальная власть как власть самого населения здесь фактически не существует» ^{[3, с. 7]}.

В подтверждение существования данной проблемы, в научной литературе постоянно звучат высказывания о пассивности и инертности жителей муниципалитетов ^{[6, с. 76]}, о слабой мотивации к самоорганизации у большинства населения, привычке к патернализму и покровительству государства, с одной стороны, и незаинтересованности органов местного самоуправления к расширению участия граждан в решении вопросов местного значения – с другой ^{[4, с. 11]}. Соответствующие научные дискуссии идут давно, однако, в обозначенной проблеме много белых пятен. На сегодня, к сожалению, муниципальная наука не может дать четкие ответы на многие вопросы по данной тематике. В результате, следует констатировать, что в общероссийской муниципальной практике действительно серьезных изменений не наблюдается.

В связи с этим в рамках настоящей статьи предпринята попытка рассмотреть проблемные идеологические и правовые аспекты внедрения форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей в практику российского муниципального строительства, а также наметить направления повышения эффективности имеющихся способов самоорганизации жителей и оптимизации соответствующих форм их правового закрепления.

Методология решения обозначенных проблем

При исследовании проблемных аспектов функционирования правовых форм публичной регулярной самоорганизации местных жителей, автор осознает всю многовариантность соответствующих проблем в российских муниципалитетах и исходит из того, что для их решения трудно предложить «панацею» (одно универсальное средство). Однако при этом очевидно, что существующие проблемы необходимо перевести в задачи и начать их решать. Для этого требуется комплекс разнообразных правовых, идеологических, организационных и финансовых механизмов. Подобный системный подход, предполагающий учет разных факторов увеличивает вероятность положительного решения вопроса.

Однако, при этом нужно помнить о том, что действуя локально, следует мыслить глобально. Сейчас в отношении анализируемой проблемы существует дефицит стратегии будущего. Нужна общая концепция развития форм публичной самоорганизации местных жителей, предполагающая постановку четкой цели к которой нужно стремиться, определение существующего положения и траектории движения, а также оценку имеющихся средств. Необходимо наметить контуры предполагаемой системы, а далее можно говорить о конкретных правовых средствах и методах решения поставленных задач. В противном случае трудно спрогнозировать развитие долгосрочных тенденций, что обусловит ситуацию, когда при дальнейшем развитии форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей, неизбежно будут возникать «случайные» проблемы, запрограммированные предыдущими теоретическими недоработками и не поддающиеся внятному объяснению со стороны практиков ^{[5, с. 139]}.

Обзор правовых форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей: теоретические недоработки и рабочие проблемы

Исходя из перечня форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, закрепленного в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ, а также иных нормативных актов, определяющих статус правовых форм публичной самоорганизации жителей, можно выделить следующие организационные формы, предполагающие образование постоянно действующих и регулярно собирающихся территориальных и функциональных коллективов жителей в целях решения вопросов местного значения.

1) Территориальное общественное самоуправление (ТОС)

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Осуществляется территориальное общественное самоуправление непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Данная форма самоорганизации местного населения по мысли законодателя должна была обеспечить правовые возможности для объединения местных жителей в целях решения местных вопросов. Однако, в настоящее время институт ТОС не в полном объеме решает поставленные перед ним задачи на всей территории Российской Федерации, в силу комплекса различных причин, включающего в себя в том числе и ряд существенных правовых проблем.

1. Практика муниципального строительства показывает, что реально решать большинство значимых местных вопросов ТОС может, только получив статус юридического лица, предусматривающий ведение бухгалтерской отчетности и соответствующие штрафы за несвоевременное представление отчетных документов. Подобные сложные бюрократические процедуры, несомненно, не способствуют развитию данного института и, несомненно, нуждаются в упрощении.

2. Предусмотренная законодателем для ТОС организационно-правовая форма некоммерческой организации в виде общественной организации на сегодня во многом выхолащивает его изначальный смысл, лишая плюсов приоритетной формы общественного объединения граждан, стимулируемого государством в силу решаемых задач и его самоуправленческой специфики.

3. Достаточно серьезной проблемой в деятельности ТОСов, являющихся общественными организациями и представляющими собой разновидность общественных объединений, является отсутствие правовой возможности финансирования приоритетных видов их деятельности напрямую за счет средств местного бюджета. Финансирование их деятельности возможно лишь в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ по их заявкам (гранты), а также посредством заключения любых видов договоров, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

К сожалению, данную проблему не решает и указание в ч. 11 ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ на то, что порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, так указанные нормативные акты являются подзаконными и не могут устанавливать особый порядок финансирования деятельности ТОСов. Следует особо указать на то, что по данному вопросу к настоящему времени уже наработана и соответствующая судебная практика.

Для упрощения схемы финансирования общественно-полезной деятельности ТОСов предлагается внести изменения в п.3 ч.8 ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, закрепив в ней право органов территориального общественного самоуправления "... осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании прямого договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета, заключаемого без процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

2) Товарищества собственников жилья (ТСЖ)

Как показывает муниципальная практика, наиболее эффективная самоорганизация населения проявляется в случае, если люди, живущие рядом, ясно осознают общность своих потребностей и интересов, и объединяются для их реализации. В этом смысле наиболее работающей формой самоорганизации граждан для решения местных вопросов в настоящее время является товарищество собственников жилья.

В соответствии со ст. 135 Жилищного кодекса Российской Федерации товариществом собственников жилья признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме или нескольких многоквартирных (жилых) домах для решения таких вопросов местного значения, как совместное управление комплексом соответствующего недвижимого имущества, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом.

Рассматривая сущностные характеристики ТСЖ следует отметить, что в отличие от ТОС, представляющей собой полноценную форму самоорганизации граждан, ТСЖ - прежде всего объединение собственников помещений. Создание и деятельность ТСЖ в последнее время достаточно активно стимулировалась государством в форме предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

В качестве недостатка ТСЖ, как формы самоорганизации населения, следует отметить, то обстоятельство, что по своей сути ТСЖ представляет собой форму самоорганизации граждан для решения локальных, как по объему, так и по сфере, вопросов местного значения. Жизнеспособность ТСЖ зависит прежде всего от его экономической эффективности. Уставная деятельность ТСЖ затрагивает узкий спектр местных проблем, что делает подобную форму целевой самоорганизации жителей не достаточно эффективной с точки зрения ее использования потенциала для решения широкого спектра вопросов местного значения.

3) Общественные палаты муниципальных образований

Как указывает В.А. Холопов, достаточно продуктивной формой самоорганизации местного населения муниципалитетов отдельных российских регионов в последние два десятилетия являлись советы территорий, которые формировались из уважаемых граждан, представляющих все социально значимые сферы, а именно: здравоохранение, образование, культуру, ЖКХ, территориальное общественное самоуправление ^{[9, с. 20]}. Именно на основе этой формы самоорганизации местного населения в соответствии Федеральным законом от 21.07.2014 №212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" в большинстве российских муниципальных образований образованы муниципальные общественные палаты.

На сегодня основными направлениями их деятельности являются осуществление общественного контроля деятельности органов местного самоуправления, проведение общественной экспертизы проектов местных нормативных актов, организация диалога жителей и органов местной публичной власти, а также выработка рекомендаций соответствующим органам. Однако, на основе анализа накопленного опыта функционирования данной формы самоорганизации местных жителей на сегодня следует отметить ряд проблемных аспектов ее деятельности:

а) При анализе порядка их формирования явно прослеживается определенная ангажированность от местных органов власти, принимающих определяющее участие в формировании их состава.

б) На законодательном уровне существует недостаточно четкая конкретизация направлений их деятельности в сфере решения вопросов местного значения.

в) Опыт практической деятельности муниципальных общественных палат выявил нормативную неопределенность форм и методов их работы.

4) Мелкие городские и сельские поселения, внутригородские муниципальные образования

Если исходить из положений с. 130-133 Конституции Российской Федерации и ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, то формально юридически любое муниципальное образование нужно рассматривать как форму самоорганизации населения. Местное самоуправление, по смыслу российского законодателя, представляет собой форму самоорганизации граждан, но учреждаемую не в инициативном порядке, а как обязательная структура публичной власти.

Однако, при анализе практики функционирования муниципалитетов становится очевидным тот факт, что в крупных муниципалных образованиях самоорганизующие начала при решении вопросов местного значения выражены достаточно слабо в силу широкого круга местных вопросов, встроенности муниципалитета в систему решения вопросов государственного значения, объемной иерархии местных органов, большого числа муниципальных служащих, значительной территории, огромной численности населения … Регулярные непосредственные связи конкретного жителя с большинством жителей крупного муниципалитета физически невозможны даже при использовании современных коммуникативных технологий.

Применительно же к функционированию мелких городских и сельских поселений, а также внутригородских муниципальных образований можно говорить о значительной роли самоорганизующих начал в их деятельности, что позволяет отнести их к фактическим формам регулярной публичной самоорганизации местных жителей. Определенным подтверждением данного вывода являются мысли ряда ученых, высказываемые в отношении внутригородских муниципалитетов, о том, что в процессе проведения выборных компаний в таких муниципалитетах имеются условия для привлечения широких слоев населения к публично-властной деятельности (появляется большое количество небольших по численности избирательных округов, кандидаты фактически не нуждаются в ресурсе политических партий или избирательных объединений; качественно иными становятся используемые механизмы и средства агитации, нет необходимости тратить большие финансовые средства) ^{[10, с.71]}.

Ключевые организационные, идеологические проблемы развития форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей и пути их решения

Рассматривая современную практику функционирования форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей, в нашем понимании, следует обратить особое внимание на следующие проблемы их развития.

Во-первых, необходимо отходить от сформированных в российском общественном сознании в 90-е годы 20-го века утопических представлений о приоритетности механизмов неуправляемой самоорганизации населения на местном уровне («самоуправленческого фундаментализма», основанного на догме невидимой руки самоуправления как универсального механизма решения местных вопросов). На сегодня очевидно, что ряд пороков муниципального управления могут быть компенсированы общественной самоорганизацией населения, однако, как показывает практика, ее нужно организовывать.

Если в качестве одной из целей развития современной системы местного самоуправления определено развитие ее самоуправленческих начал, то публичная власть должна не просто наблюдать за процессом, а активно помогать гражданам самоорганизовываться. Полномочия муниципалитетов по развитию форм публичной самоорганизации местных жителей необходимо нормативно закрепить в перечне вопросов местного значения (ст. 14-16.2 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ) и включить соответствующий показатель (количество функционирующих ТОСов и ТСЖ) в перечень ключевых показателей эффективности деятельности муниципалитетов, установленный Указом Президента РФ от 28.04.2008 №607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".

Активистам, развивающим формы регулярной публичной самоорганизации местных жителей в муниципалитетах, на начальном этапе нужна помощь в создании и функционировании соответствующих структур. После того, как соответствующие формы самоорганизации заработают и войдут в автономный режим, их и далее нужно как идеологически, так и материально мотивировать, оказывать поддержку и нормативно направлять в нужном для общества направлении.

Во-вторых, важно понимать тот факт, что для развития форм публичной самоорганизации местных жителей нужно формировать соответствующую идеологическую основу, стимулирующую их участие в процессе решения местных вопросов. При этом, конечно же, нужно учитывать наличие глубоких историко-культурных и социальных корней российских традиций коллективного, совместного («сообща», «всем обществом») разрешения наиболее важных вопросов местной жизни. Однако, следует принимать во внимание и активно проявляющиеся в последнее время в российском менталитете установки индивидуализма, однозначно блокирующие возможность самоорганизации граждан на местном уровне.

Кроме того, нужно учитывать и ряд установок либерализма, препятствующих развитию анализируемых форм муниципальной самоорганизации. Это обусловлено тем, что для либерализма права человека, личность – это главное, личность превыше всего. Когда в рамках либерального подхода делается акцент на правах отдельной личности, то этим она противопоставляется обществу (они антагонисты, так как общество хочет забрать права у личности и их нужно защищать), кроме того либерализм противопоставляет одну личность другой. В связи с этим, очевидно, что сопутствующий итог внедрения либерализма (человека станет отдельно от общества и преимущественно будет преследовать свои интересы), никак не согласуется с развитием форм самоорганизации жителей муниципалитетов, демотивируя население от участия в коллективном решении общих муниципальных проблем.

Рассмотрев современное состояние и основные проблемы функционирования и развития форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей, с учетом современного состояния и тенденций развития российской государственности, а также имеющегося стимулирования протестных настроений населения в России извне, следует указать на необходимость их развития, как в качественном, так и в качественном направлении.

Однако, развитие данного процесса, как показывает современная российская практика, достаточно непредсказуемо и может иметь различные варианты своего развития. В связи с этим, для поддержания стабильности функционирования общественных систем муниципалитетов в настоящее время перед муниципальным ученым сообществом встает задача детально исследовать проблемные аспекты существующих форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей, сформулировать законодательные предложения по улучшению ситуации и форсировать их практическое внедрение.