Modern scientific approaches to the study of non-state actors in international relations

Karpovich Oleg Gennad'evich Doctor of Politics Deputy Director of the Insitute, Institue of Stategic Research and Forecasting of the People's Friendship University of Russia 101000, Russia, Moscow, Mikluho-Maklaya Street 6 karpovich40@mail.ru Other publications by this author

Одним из ключевых вопросов формирования системы мировой политики является определение роли, которую играют в ней негосударственные акторы (НГА) – так называемые «акторы вне суверенитета». Роль этих акторов в мировых политических процессах неразрывно связана с самим понятием мировой политики, которое сегодня, по сути, еще находится в стадии формирования и окончательного признания (институализации) мировой политической наукой и международным экспертным сообществом. Фактически, появление самого понятия «мировая политика» во многом связано с признанием роли негосударственных участников в развитии и конфигурировании системы международных отношений, в отношениях между нациями-государствами, в разрешении возникающих между ними трений, проблем, противоречий и конфликтов. В современной мировой политике «деятельность нетрадиционных акторов вплетена в сложившуюся после подписание Вестфальского мира и получившую развитие в дальнейшем политическую систему мира» ^[1]. Вторжение негосударственных акторов в международные отношения не только изменило всю систему глобального политического взаимодействия, но и привело к кардинальной ее перестройке, которая еще не завершена и продолжается и в настоящий момент. Как справедливо отметил П.А. Цыганков, «возросшая роль негосударственных акторов в международных отношениях и их влияние на микрополитические процессы – очевидная данность, признаваемая практически всеми наблюдателями и исследователями» ^[2].

Этот факт не остался без внимания как западных, так и российских авторов: одной из первых об этом заговорила М.М. Лебедева, в 1990-е гг. введшая в научный оборот термин «мировая политика» (на Западе в это время более популярным был термин «новая международная политика») и многое сделавшая для того, чтобы он укоренился на российской почве. Как в этой связи отметил А.Д. Богатуров, «стихийное самоструктурирование мировой политики как автономной субдисциплины неожиданно оказалось отличительной чертой российской политологии, не характерной для научного процесса в странах Запада» ^[3]. Вместе с тем, жизнеспособность этого термина определила его необходимость для описания новых процессов и трансформаций, происходившей и продолжающих происходить с системой международных отношений: «массовое вторжение в сферу международных взаимодействий негосударственных акторов, резкий рост количества и роли транснациональных корпораций в формировании всемирного рынка, распространение идеалов демократии и прав человека на все новые страны, возникновение конфликтов «нового поколения» и, наконец, появление и непрерывное расширение сферы действия Интернета – эти и сопутствующие им феномены, которые объединяет легкость в преодолении национальных границ, стали основой для выводов о том, что в международно-политическом развитии наступил новый – мирополитической – этап» ^[4], характеризующийся серьезнейшими социо-структурными изменениями ^{[25][26][27][28]}. Отличительной чертой этого нового этапа развития мировой политической системы стало вторжение в сферу международных отношений ТНК, НПО и других «акторов вне суверенитета».

Одним из основных признаков, отличающих мировую политику от международных отношений, стало включение в перечень акторов мировой политики всего спектра «акторов вне суверенитета», что стало актом официального признания статуса негосударственных акторов в мировом политическом процессе, но при этом разрушило монополию наций-государств на внешние сношения, сохранявшуюся еще со времен Вестфаля. Международные отношения при этом остались в рамках вестфальской системе, в которой полноправными участниками МО признаются только нации-государства и различные их производные, включающие в себя межгосударственные союзы, альянсы, коалиции, а также международные организации, обладающие делегированной им все теми же нациями-государствами международной правосубъектностью. В результате сложилась простейшая, но довольно точная формула, проводящая разграничительную линию между международными отношениями и мировой политикой: мировая политика – это международные отношения плюс «акторы вне суверенитета», в число которых входят и ТНК. Негосударственные акторы мировой политики несут в классическую Вестфальскую систему новации, фактически надстраивая ее как по горизонтали, так и в вертикальном измерении. При этом негосударственные акторы «не представляют собой однородного ансамбля, однонаправленно воздействующего на мировую политику» ^[2]: они весьма разнообразны, как по своей структуре, так и по своим целям и мотивам, определяющим характер и содержание их мирополитической деятельности. Как справедливо указывает М.М. Лебедева, «проблема [мировой политики] заключается не в том, что негосударственных акторов много, а в том, как они взаимодействуют между собой. Изучение данного взаимодействия осложняется отсутствием некоего «общего знаменателя», которым в классической Вестфальской системе выступал национальный суверенитет» ^[1]. В системе мировой политики, заполненной не только вестфальскими акторами в виде наций-государств, обладающими суверенитетом, но и невестфальскими «акторами вне суверенитета», такими как ТНК, суверенитетом не обладающими в принципе, этот фактор уже не может служить общим знаменателем ни при каких условиях.

В современном мире можно выделить три основных подхода к исследованию политической роли и деятельности НГА.

Первый подход рассматривает отношения между негосударственными акторами мировой политики и нациями-государствами с либерально-революционных позиций. Сторонники этого подхода утверждают, что негосударственные акторы (в том числе ТНК) вытесняют традиционные государства из мировой политики, переводят их на второстепенные роли, а сами нации-государства под «натиском» транснациональных акторов слабеют, переходят в состояние регресса и упадка и, в отдельных особо печальных случаях, даже в стадию «отмирания» ^[5]. Такой упадок наций-государств, связанный с массовым вторжением в их сферу исключительного ведения «акторов вне суверенитета», вызван, по мнению сторонников либерально-революционного подхода, «моральным превосходством альтруистических неправительственных организаций над государствами-эгоистами» ^[6]. Благодаря этому превосходству международные отношения охватывают революционные процессы, связанные с «реваншем гражданского общества над государством», цель которых – формирование «глобального гражданского общества» ^{[7] [8]}. Таким образом, негосударственные акторы мировой политики не столько развивают, сколько разрушают и демонтируют традиционную систему международных отношений, избавляя гражданское общество от засилья наций-государств и способствуя его либерализации в глобальном понимании и масштабе. Само же массовое вторжение «современных траснациональных акторов явилась серьезным вызовом государствам и всей государственно-центристской системе мира» ^[1].

В современных политических исследованиях именно неолибералы (Р. Кохейн, Дж. Най, Дж. Бертон ^{[9] [10] [11] [12]}) «стали активно продвигать идею множественности акторов на мировой арене» ^[1]. Вместе с тем, эти идеи возникли у неолибералов не на пустом месте и не в результате неожиданного озарения – они стали продолжением либеральной традиции: так, Дж. Розенау еще в середине 1970-х гг. высказывал мнение, что «в историческом развитии человечества происходят кардинальные структурные изменения … Их главным действующим лицом становится не государство, а частные действующие лица, вступающие в отношения друг с другом при минимальном его [государства] посредничестве или даже вопреки его воле» ^[1]. В своих работах он отмечал «двухслойность» мировой политики: по мнению учёного, в мировой политике, «с одной стороны, сохраняется поле межгосударственных взаимоотношений. С другой стороны, формируется поле, на котором основными участниками являются негосударственные участники, «акторы вне суверенитета», которые демонстрируют влияние, сопоставимое с влиянием традиционных акторов» ^[4].

Сторонники другого, консервативно-реалистского, подхода скептически относятся к тезису либералов о преобладающей роли негосударственных акторов в мировой политике: они считают, что эти оценки сильно преувеличены. Они утверждают, что роль наций-государств в международной системе носит структурообразующий характер, вся архитектура современной системы МО состоит из наций-государств и результатов их взаимодействия. С их точки зрения, государства «представляют собой гораздо более устойчивые политические единицы, чем любой из транснациональных акторов» ^[13], и в этом смысле говорить об «устарелости государственно-ориентированных концепций международной политики» преждевременно (К. Уолтц) ^[14]. Эта позиция не отрицает важную роль негосударственных акторов и очевидность масштабов их транснациональной деятельности, но ее нельзя переоценивать в угоду «моде» на «акторы вне суверенитета» и в ущерб очевидному значению государство-центрированного глобального миропорядка. Это довольно здравый подход к оценке реальной роли негосударственных акторов (как легитимных, так и нелегитимных) в мировой политике: даже очень крупным и развитым транснациональным корпорациям трудно соперничать в сфере выработки и принятия политических решений даже с очень средними по совокупной мощи и влиянию государствами: у последних гораздо более высокие мобилизационные возможности, ресурсы и поддержка со стороны других традиционных акторов международных отношений. ТНК, конечно, могут в определенных условиях оказывать существенное влияние на внешнюю и внутреннюю политику отдельных государств, лоббировать или даже навязывать путем прямого давления (нажима) или шантажа выгодные им законы, а в случае сопротивления национальных правительств – провоцировать кризисы, массовые волнения и беспорядки, но в конечном итоге, не зависимо от успешности действий ТНК, окончательная победа все равно остается за нациями-государствами.

Сторонники третьего подхода, объективно-прикладного, не отрицая растущего влияния негосударственных акторов на мировую политику, международные отношения и процессы, все же утверждают, что, «хотя соотношение сил между государствами и НГА, конечно, изменилось, данный факт не приводит к перевороту в мировой политике» ^[2]. Они призывают к объективной оценке роли негосударственных акторов в международных отношениях и призывают перестать рассматривать легитимные негосударственные акторы исключительно с позиций альтруизма (что ведет к их так называемой «романтизации») в пику нациям-государствам, представляемым часто антиподами НГА, то есть акторами, преследующими в мировой политике исключительно собственные эгоистические цели и выгоды. По мнению сторонников данного подхода, необходимо избавиться от соблазна противопоставления «двух миров» - мира неправительственных организаций, часто представляемых альтруистами, главными носителями моральных ценностей и принципов в политике, «выразителей прогрессивного общественного мнения и солидарности формирующегося глобального гражданского общества», м мира наций-государств, заведомых эгоистов, часто представляемых в образе «холодных монстров», «концентрирующихся на собственных сугубо эгоистических интересах, априорно виновных во всех бедствиях и судорожно цепляющихся за остатки своего неминуемо уходящего в прошлое суверенитета» ^[15]. По их мнению, подобного рода взгляды не конструктивны и серьезно оторваны от действительности ^[2], в которой негосударственные акторы МО и нации-государства часто не противопоставлены друг другу, а действуют согласованно, объединяясь ради достижения четко осознаваемых общих целей и выступая при этом агентами и проводниками политики друг друга. Более того, некоторые неправительственные акторы настолько тесно сращиваются с государственным аппаратом той страны, в которой они базируются, что переходят в симбиотическое состояние, в котором сложно провести черту между тем, где кончаются структуры НГА и начинается государство, и наоборот (в России типичным примером такого симбиоза является институт гражданского общества «Общественная палата РФ»). Особенно это касается ТНК, бюрократия которых может быть срощена с административным аппаратом даже не одного, а сразу нескольких государств. Нации-государства же могут создавать так называемые «государственно ориентированные» НГА специально для решения задач в интересах самого государства.

В поддержку данного подхода к роли НГА П.А. Цыганков приводит три основных довода. Прежде всего, он отмечает, что попытки противопоставить «альтруистические» НГА «эгоистическим» государствам носят заведомо ангажированный и идеализированный характер, с чем нельзя не согласиться. Попытка представить государства и власть, которую они олицетворяют, неким «абсолютным злом» преследуют цель убедить общество в том, что наблюдающийся сегодня упадок наций-государств является не только объективным, но и желательным, необходимым для того, чтобы «сквозь обломки» государственно-ориентированной системы международных отношений «взошли ростки» глобального гражданского общества. Такие рассуждения, по мнению П.А. Цыганкова, представляют собой «не столько научные подходы, сколько верования, назначения которых в том, чтобы убедить себя и других в пришествие более демократического мира, управляемого более гуманными способами» ^[2]. С этим доводом ученого можно согласиться: действительно, в тех случаях, когда происходит противопоставление негосударственных акторов нациям-государствам, в качестве аксиомы (то есть на веру) принимается утверждение, что только гражданское общество (элементами которого являются НГА) может быть подлинно гуманным, подлинно демократичным и подлинно альтруистичным, то есть истинным носителем моральных ценностей и принципов в политике. От этой аксиомы обычно и отталкиваются, рисуя современные государства на контрасте с «абсолютными альтруистами» НГА как их полные антиподы, движимые исключительно собственными эгоистическими мотивами. Между тем, эта аксиома при ближайшем рассмотрении не является бесспорной и сама подлежит доказательству, в том числе с применением «полевых» методов современной социологии. Пока что таких исследований, убедительно подтверждающих альтруистическую природу НГА, нет. Впрочем, сложно даже представить современные ТНК – корпорации, главная и единственная цель которых заключается в максимизации прибыли при одновременной минимизации издержек, - в роли эталонов альтруизма: в тех случаях, когда ТНК все же включаются в реализацию социальных проектов или занимаются благотворительностью, это происходит не из-за высокого уровня моральности их деятельности, а является вынужденной мерой, включенной в «социальный контракт» с властью, которая заинтересована в том, чтобы деятельность ТНК не способствовала росту социального напряжения и не провоцировала социальные протесты на подведомственной этой власти территории.

Между «альтруистами» и «государственно ориентированными» неправительственными организациями, рассматриваемыми С. Коэном как две «крайности», существует еще «множество самых разных НПО, более или менее серьезных, более или менее независимых, более или менее некоммерческих» ^[16]. Другими словами, мир НПО чрезвычайно разнообразен и граница между ними и государственными структурами, вопреки убеждениям либералов, не является четкой – она существенным образом размыта.

Во-вторых, сторонники либерального подхода к оценке роли НГА, как правило, переоценивают как саму степень и глубину вторжения негосударственных акторов – «акторов вне суверенитета» - в мировую политику, так и реальный уровень ослабления самих наций-государств и их влияния на мирополитические процессы. Происходит смешение понятий, эклектика, в которой НГА, становящиеся источником новых вызовов и угроз системе МО и мировой политики (к ним, обычно, относят транснациональные структуры организованной преступности – так называемую «мафию», международный терроризм, коррупцию и т.д.) и рост влияния таких негосударственных акторов как ТНК, НПО, диаспоры, ЧВК, международные благотворительные фонды и др. П.А. Цыганков подчеркивает, что все эти негосударственные акторы – существенно неоднородны, и влияние их на государства весьма различно: международная транснациональная деятельность многих из них не только не ведет к снижению возможностей традиционных государств, вытесняя их из сферы мировой политики, но даже идет на пользу этим самым государствам, предоставляя им новый и весьма эффективный инструментарий для решения собственных задач. Так, «если организованная преступность действительно становится угрозой для государства, то этого нельзя сказать об НПО, многие из которых сотрудничают с ним и даже выполняют от его имени ряд задач, например, в оказании гуманитарной помощи, ликвидации последствий природных катастроф» ^{[17] [18] [19] [20]}. По мнению П.А. Цыганкова, «реальное взаимодействие государств и легитимных негосударственных акторов опровергает идею об имманентном антагонизме между статоцентричным [т.е. государство-центричным – термин, производный от англ. State - государство] и мультицентичным мирами» ^[2].

В-третьих, «акторы вне суверенитета» - это очень рыхлая и неоднородная категория негосударственных участников мировой политики, состоящая из легитимных и нелегитимных, аффилированных и не аффилированных с государствами, коммерческих и некоммерческих субъектов, весьма разнородных как по своей природе и способам образования, так и по целям и задачам, которым подчинена их деятельность. Это не монолит: как справедливо указывает М.М. Лебедева, «слишком большая пестрота неправительственных акторов резко ограничивает возможности сравнения международной деятельности, например ТНК и НПО» ^[21]. То же самое можно сказать и о государственных акторах международных отношений и мировой политики. При этом «отношения, которые складываются между традиционными и новыми участниками на мировой арене, далеко не однозначны: часто можно наблюдать сотрудничество государств и новых транснациональных акторов» ^[22]. В этой связи П.А. Цыганков справедливо отмечает, что «разные типы легитимных негосударственных игроков имеют разные отношения с государствами», что не может не сказываться на их взаимном влиянии; более того, «транснациональные бизнес-структуры [ТНК] в большинстве своем имеют более прочные связи с государствами происхождения, чем это принято иногда считать» ^[23]. По мнению Д. Гилбрейта, «часто государственный сектор проводит политику в корпоративных интересах ТНК» ^[24].

Вместе с тем, вопрос о том, кто же сегодня в действительности доминирует в мировой политике, остается открытым: реальные преимущества, приобретаемые в мировой политике нациями-государствами и составляющими им конкуренцию НГА носят ситуативный характер и зависят от конкретной политической ситуации. Будущий мир мировой политики не будет монополией ни обновленных наций-государств, ни новых для сферы политики «акторов вне суверенитета», имеющих инновационную природу. Вероятнее всего, будущее мировой политики – за акторами, имеющими гибридную, комбинированную природу и структуру. Структура таких акторов будет состоять из союзов государств (государственных структур и организаций) и НГА, существующих и взаимодействующих в режиме симбиоза.