Peculiarities of determination of a fact of official duties performance for the purpose of implementation of government guarantees of compensation of damage to life and health of public law-enforcement officers

Kolesnichenko Ol'ga Viktorovna PhD in Law Associate Professor at Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot 390043, Russia, Ryazanskaya oblast', g. Ryazan', ul. 1-Aya krasnaya, 18, kab. 508 olja_korn@mail.ru Other publications by this author

Одной из характерных черт, присущих правовому статусу многочисленных категорий государственных служащих в правоохранительной сфере, является исполнение ими конституционно значимых функций, сопряженных с риском причинения вреда их жизни и здоровью, утраты средств к существованию в результате травм, заболеваний или увечий, полученных при исполнении служебных обязанностей ^{[24, стр. 9]}. В данном контексте, как неоднократно справедливо отмечали высшие судебные инстанции Российской Федерации ^{[12, 15, 16]}, на государство возлагается обязанность разработать систему эффективных страховых и иных гарантий, направленных на возмещение вреда, обусловленного спецификой профессиональной деятельности.

На сегодняшний день дополнительные гарантии социально-правовой защиты в виде обязательного государственного страхования, а также совокупности выплат за счет средств федерального бюджета, назначаемых по соответствующим основаниям (смерть (гибель), причинение вреда здоровью (телесных повреждений), установление инвалидности), предусматриваются для сотрудников органов внутренних дел, прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов, судебных приставов. В каждом случае условия и порядок назначения компенсации определяются специальными законом и ведомственными нормативными актами, однако, ввиду того, что сама сущность предоставляемых гарантий обусловлена рисковым характером служебной деятельности, существенное значение имеет установление факта нахождения сотрудника правоохранительного органа на момент причинения вреда при исполнении служебных обязанностей.

Действующее законодательство и судебная практика позволяют говорить о наличии как минимум трех подходов к решению этой задачи:

1) факт исполнения служебных обязанностей на момент причинения вреда жизни или здоровью подтверждается либо опровергается исходя из определенного законом перечня случаев, в которых государственный служащий правоохранительного органа признается / не признается исполняющим свои служебные обязанности. Такое правовое регулирование предусматривается, в частности, п. 3-4 ст. 68 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[1], ст. 17 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» ^[3], п. 10 ст. 37 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» ^[2], п. 4 Правил выплат в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей, сотрудникам уголовно-исполнительной системы или членам их семей (утверждены Приказом ФСИН России от 05 августа 2013 г. № 439) ^[8].

Общей проблемой рассматриваемого подхода является невозможность исчерпывающе описать все ситуации, в которых деятельность государственного служащего признается исполнением служебных обязанностей. Так, например, сотрудник органов внутренних дел в силу вышеупомянутой нормы считается выполняющим служебные обязанности независимо от места нахождения и времени суток, если он: 1) совершает действия по предупреждению и пресечению правонарушений, оказанию помощи лицам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни или здоровья, иные действия в интересах общества и государства; 2) следует к месту службы, командирования, медицинского освидетельствования (обследования) или лечения и обратно; 3) находится на лечении в медицинской организации в связи с увечьем или иным повреждением здоровья (заболеванием), полученными при выполнении служебных обязанностей; 4) захвачен и содержится в качестве заложника; 5) участвует в сборах, учениях, соревнованиях или других служебных мероприятиях.

Критической оценки заслуживает применение таких оснований, как совершение сотрудником «иных действий в интересах общества и государства», участие в «других служебных мероприятиях» - следует полагать, что включение их в вышеприведенный перечень создает весьма аморфное представление о том, какие действия, реализацию каких функций и т.п. необходимо признавать «исполнением служебных обязанностей» сотрудником. В то же время, ряд обстоятельств достаточно тяжело как подтвердить, так и опровергнуть. Например, в обоснование факта следования к месту лечения (обследования) сотрудник всегда может ссылаться на то, что направлялся в медицинскую организацию, поскольку почувствовал себя плохо, планировал получить консультацию у специалиста и пр. Для подтверждения данного обстоятельства требуется установление формальных критериев, которые пока отсутствуют в действующем законодательстве и ведомственных документах ^[9], как то – наличие направления на лечение или обследование, уведомление прямого (непосредственного) руководителя о намерении обратиться за помощью в медицинскую организацию и т.п.

Сходные спорные ситуации («совершение действий по защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности», «нахождение на лечении, следование к месту лечения и обратно», «участие в сборах, учениях, соревнованиях и других служебных мероприятиях») определены как деятельность по исполнению служебных обязанностей для сотрудников таможенных органов. Не многим более конкретно регламентированы случаи исполнения служебных обязанностей для сотрудников уголовно-исполнительной системы – к их числу относятся не только исполнение обязанностей, предусмотренных должностным регламентом, но и исполнение нормативных правовых актов, приказов или распоряжений ФСИН России, ее территориальных органов и учреждений в целом, а равно осуществление «иных действий, признанных судом совершенными в интересах личности, общества и государства».

Частично позволяет решить проблему толкования возложение обязанностей по установлению причинной связи увечья или гибели (смерти) с исполнением служебных обязанностей на постоянно действующие комиссии, формируемые для целей принятия решения об осуществлении выплат. Последние руководствуются заключениями служебных проверок, проведенных кадровыми подразделениями по фактам гибели (смерти), получения травм сотрудниками. Вместе с тем, ведомственные нормативные правовые акты по-разному определяют правовое значение заключений таких проверок в части установления причинной связи травм (увечий, смерти) с исполнением служебных обязанностей. В отношении значительного числа категорий государственных служащих в правоохранительной сфере такие заключения носят лишь предварительный, ориентирующий характер, поскольку правомочием на установление причинной связи наделены только военно-врачебные комиссии ^{[5, 11]}. Принимая во внимание указанное обстоятельство, суды отказывают в удовлетворении исковых требований о признании незаконными заключений служебных проверок в части определения отсутствия причинной связи гибели (смерти), травмы (увечья) с исполнением служебных обязанностей ^{[13, 14]}.

Положением о военно-врачебной экспертизе ^[7] предусмотрено вынесение заключений о причинной связи увечий, заболеваний, смерти со следующими формулировками «военная травма», «заболевание получено в период военной службы», «заболевание радиационно обусловленное получено при исполнении служебных обязанностей в связи с непосредственным участием в действиях подразделений особого риска», «общее заболевание». Определяющее значение при выборе формулировки имеет отнесение конкретного повреждения здоровья (травма, увечье, заболевание) к соответствующему перечню (предусмотрены для каждой формулировки). При этом заключение военно-врачебной комиссии с формулировкой «военная травма» свидетельствует о наличии юридически значимой причинной связи увечья, заболевания с исполнением служебных обязанностей. Формулировка заключения военно-врачебной комиссии в редакции «заболевание получено в период военной службы» приводится, когда необходимая причинная связь между заболеванием и исполнением служебных обязанностей отсутствует, а также если увечье, заболевание получено в результате несчастного случая, не связанного с исполнением служебных обязанностей.

Обращаясь к специальному нормативному правовому регулированию, необходимо помнить, что для однородных случаев (смерть, гибель, травма, установление инвалидности государственному служащему) даже в рамках одно и той же разновидности выплат (за счет страховых средств или средств бюджета) могут устанавливаться различные требования к определению причинной связи случившегося с исполнением служебных обязанностей. Сказанное подтверждается и практикой применения законодательства – так, в одном из примеров смерть сотрудника Следственного комитета РФ наступила вследствие острой коронарной недостаточности во время занятий по физической подготовке. Удовлетворяя требования выгодоприобретателя о взыскании страховой выплаты по данному факту, суд подчеркнул, что ч. 2 ст. 36 Федерального закона «О следственном комитете РФ» устанавливает ограничение в выплате страхового возмещения в случае наступления смерти только в отношении сотрудника, уволенного из службы - когда смерть наступила вследствие причинения ему телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей. В отношении сотрудников погибших при исполнении своих служебных обязанностей в период несения службы таких ограничений в выплате страхового возмещения не предусматривают, т.е. требуется подтвердить лишь наступление страхового случая в период службы ^[22].

В другом случае отсутствие необходимой формулировки не позволило заинтересованным лицам получить выплаты в счет возмещения вреда, причиненного смертью сотрудника, - К. обратился в суд с иском к ООО СК «Согласие» о признании несчастного случая, произошедшего с М. при нахождении на службе, страховым, взыскании с ответчика страхового возмещения по договору страхования. В обоснование заявленных требований указал, что М. во время несения службы на таможенном посту почувствовала себя плохо, потеряла сознание, после чего вызванной бригадой скорой медицинской помощи была констатирована ее смерть. Поскольку жизнь и здоровье сотрудников таможенных органов подлежат обязательному страхованию, К. обратился к ответчику за выплатой страхового обеспечения, в которой ему было отказано. Отказывая в удовлетворении иска, суд исходил из того, что причина смерти в данном случае была определена как «общее заболевание». В то же время, такая формулировка устанавливается в тех случаях, когда смерть или инвалидность явились следствием различных заболеваний или увечий, но не стоит в прямой зависимости от профессионального заболевания, трудового увечья, военной травмы или заболевания, полученного в период военной службы и не связана с катастрофой на Чернобыльской АЭС, последствиями радиационных воздействий и непосредственным участием в деятельности подразделений особо риска и иными обстоятельствами ^[18].

Очевидным проблемным моментом является то, что перечень повреждений здоровья, предусмотренный для каждой формулировки причинной связи, является исчерпывающим. При этом на военно-врачебные комиссии, уполномоченные решать вопросы медицинского характера, возлагаются также обязанности по установлению обстоятельств причинения вреда, что на практике сводится к использованию ими выводов, сформулированных по результатам проведения служебных проверок.

В свете сказанного более последовательным представляется алгоритм определения причинной связи гибели (смерти) сотрудников или полученного ими вреда здоровью с исполнением служебных обязанностей, реализуемый в Следственном комитете Российской Федерации. Такая причинная связь устанавливается постоянно действующими комиссиями «по определению причинной связи гибели (смерти) сотрудников Следственного комитета, причинения им телесных повреждений или иного вреда здоровью с исполнением служебных обязанностей, решению вопросов о выплатах сотрудникам или членам их семей страховых сумм и компенсаций и оформлению документов на их выплату». Комиссии обладают правом запрашивать документы и материалы, необходимые для принятия соответствующего решения, в иных учреждениях и организациях (медицинских, экспертных и др.). Вместе с тем, они полномочны самостоятельно выносить заключения о связи / отсутствии связи гибели (смерти) сотрудника, телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей ^[10].

2) факт исполнения служебных обязанностей на момент причинения вреда жизни или здоровью подтверждается с помощью закрепленной в законе презумпции нахождения сотрудника при исполнении служебных обязанностей во всех случаях, когда вред причинен в период службы. Так, п. 6 ст. 45 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» определяет, что основанием для отказа в выплате страховых сумм и компенсаций в случаях, предусмотренных настоящей статьей, является только приговор или постановление суда в отношении лица, признанного виновным в гибели (смерти) прокурора, причинении ему телесных повреждений либо уничтожении или повреждении принадлежащего ему имущества, которым установлено, что эти события не связаны со служебной деятельностью прокурора ^[6]. Аналогичная норма содержится в п. 7 ст. 20 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» ^[4].

Между тем, существование указанной правовой презумпции не освобождает кадровые подразделения правоохранительных органов от проведения служебных проверок по соответствующим фактам, и, как показывает практика, не снимает обоснованных возражений по вопросу о причинной связи со стороны страховых организаций. Так, в одном из случаев смерть помощника прокурора Н. наступила в результате дорожно-транспортного происшествия во время служебной командировки. Заключением служебной проверки по данному факту было подтверждено причинение вреда при исполнении служебных обязанностей, однако страхования организация отказала в выплате, ссылаясь на то, что из представленных документов не усматривалось посягательство третьих лиц на жизнь и здоровье застрахованного в связи со служебной деятельностью. Отказывая в удовлетворении иска о взыскании страхового возмещения, суд обратил внимание на то, что понятием служебной деятельности прокуроров и охватывается исполнение ими служебных обязанностей в пределах своих должностных полномочий, очерченных законом, приказами и указаниями соответствующих прокуроров (начальников) и распределением обязанностей (вне зависимости от места и времени их реализации). Вместе с тем, связь гибели (смерти), причинения телесных повреждений, иного вреда здоровью или утраты трудоспособности со служебной деятельностью определяется в каждом конкретном случае как результат противоправного поведения физических лиц либо следствие воздействия физического, химического, бактериологического, радиационного, механического или иного травматического происхождения. Наступление вредных последствий в результате общего заболевания, бытового травмирования, нарушения мер безопасности, стихийных бедствий, аварий и катастроф, иных не связанных со служебной деятельностью прокурора причин независимо от места и времени их наступления не может быть признано основанием для страховых выплат ^[19].

3) факт исполнения служебных обязанностей на момент причинения вреда жизни или здоровью определяется посредством разграничения случаев исполнения служебных обязанностей и случаев, не признающихся исполнением служебных обязанностей, в зависимости от обстоятельств причинения вреда жизни и здоровью, которые могут быть: 1) связаны с воздействием на сотрудника внешних факторов (противоправных действий третьих лиц); 2) не связаны с воздействием на сотрудника внешних факторов (противоправных действий третьих лиц) – в таком случае причинение вреда обуславливается собственными действиями (бездействием) сотрудника.

Подобный подход стал распространяться в судебной практике как ответ на проблемы, возникающие при определении факта нахождения при исполнении служебных обязанностей отдельных категорий государственных служащих, деятельность которых связана с выполнением значительного числа дополнительных функций. Последние, хотя и реализуются в служебного время, однако, зачастую не связаны с назначением того или иного правоохранительного органа, предусматриваются ведомственными нормативными правовыми актами и носят вспомогательный (обеспечивающий) либо дополнительный (общественный) характер.

В данном случае правоприменитель предлагает дифференцировать служебную деятельность как совокупность всех видов служебных занятий, выполняемых сотрудником в пределах установленной для него продолжительности рабочего времени в течение рабочего дня (включая перерывы на отдых и питание) и профессиональную служебную деятельность как основной вид служебных занятий, соответствующих определенной профессии, специальности, квалификации, которая является основной составной частью его повседневной служебной деятельности. При этом обращается внимание на то, что причинение телесных повреждений должно быть не просто обусловлено наличием служебных отношений, а должно быть связано с профессиональной служебной деятельностью, т.е. являться результатом воздействия внешних факторов в причинно-следственной связи с осуществлением служебной деятельности.

Так, в одном из случаев сотрудник Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации был травмирован при проведении очередного комплексного зачета на пригодность судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Отказывая в выплате страхового возмещения, страховая организация указала, что полученная травма не относится к перечню повреждающих факторов, установленных государственным контрактом. Отказывая в удовлетворении иска сотрудника к страховой организации, суд принял во внимание указанные обстоятельства, а также подчеркнул, что травма была получена истцом в результате неудачного выполнения упражнения по своей неосторожности, без воздействия внешних факторов либо третьих лиц, в связи с чем относится к несчастному случаю на производстве, а не к страховому случаю, предусмотренному государственным контрактом по обязательному страхованию судебных приставов ^[17].

В другом сходном случае суд страховая организация отказала в выплате страхового возмещения судебному приставу, получившему травму при проведении отборочных соревнований по комплексному единоборству. Аргументация отказа сводилась к тому, что причинение телесных повреждений имело место в результате воздействия на потерпевшего, выступавшего не в роли судебного пристава, а в роли спортсмена-соперника на поединке, что не является страховым случаем. Однако суд удовлетворил исковые требования судебного пристава к страховой организации, указав, что Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 695 утвержден «Перечень военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих руководство развитием этих видов спорта», согласно которому к служебно-прикладным видам спорта, руководство развитием которых осуществляет ФССП России, относится «комплексное единоборство». Следовательно, участие истца в соревнованиях являлось его профессиональной служебной деятельностью ^[21].

РПодводя итог сказанному и рассматривая вопрос о выборе наиболее оптимального подхода к определения причинной связи смерти, гибели, телесных повреждений государственного служащего в правоохранительной сфере с исполнением служебных обязанностей, на наш взгляд, следует исходить из следующих основных аспектов обозначенной проблемы.

Во-первых, на законодательном уровне целесообразно однозначно решить вопрос о построении логичной системы страховых и иных гарантий, предоставляемых в целях возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью государственных служащих в правоохранительной сфере, а также перечня оснований для их предоставления. Проведенный краткий анализ законодательства и судебной практики позволяет говорить об отсутствии четкой дифференциации правового положения лиц, которым такой вред был причинен в связи с реализацией конституционно значимых функций правоохранительных органов, и лиц, которые пострадали в процессе иной служебной деятельности и сопряженных с ней занятий (при следовании к месту командирования, нахождении на лечении, проведении занятий по служебной подготовке и пр.). Думается, с учетом актуальных задач развития правовой системы, обозначенных высшими судебными инстанциями, и в условиях сокращения лимитов бюджетных обязательств, в том числе в правоохранительной сфере, представляется необходимым предусмотреть для первой категории государственных служащих и членов их семей право на все виды выплат (из бюджета и страховых фондов), а для второй категории – исключительно право на страховые выплаты (в рамках обязательного государственного или социального страхования) для страховых случаев, наступивших в период службы.

Во-вторых, для определения связи гибели (смерти), телесных повреждений государственных служащих в правоохранительной сфере с исполнением служебных обязанностей целесообразно использовать критерий происхождения такого вреда от действий третьих лиц либо собственных действий (бездействия) сотрудника. Это позволит решить еще одну наболевшую проблему – доказывания взаимосвязи факта причинения вреда с состоянием алкогольного (наркотического, токсического) опьянения, которая в специальных законах и ведомственных нормативных правовых актах зачастую определяется как повод для отказа в реализации соответствующих гарантий ^{[1, 3, 4, 5, 6]}. Современная судебная практика по данному вопросу неоднозначна, однако в большинстве случаев суды не находят оснований для отказа в страховых и иных выплатах, пока не подтверждена прямая причинная связь между приведением себя в состояние алкогольного (наркотического, токсического) опьянения и наступившими неблагоприятными последствиями в виде причинения вреда жизни или здоровью ^{[20, 23]} – в то же время, с медицинской точки зрения, такая прямая связь наблюдается в единичных случаях (показательный пример – сознательное приведение себя в состояние алкогольной комы). Не является решением данной проблемы исключение из числа оснований для выплат любых случаев причинения вреда сотруднику, находящемуся в состоянии опьянения (как это сделано в п. 10 ст. 36 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» ^[2]) – думается, причинение вреда сотруднику с целью воспрепятствования его профессиональной деятельности либо из мести за нее может иметь место в период времени, находящийся за пределами нормальной продолжительности рабочего дня, при этом нахождение сотрудника в состоянии алкогольного опьянения в этот период не должно лишать его необходимой социальной защиты.

Наконец, в-третьих, окончательное решение о связи / отсутствии связи гибели (смерти) сотрудников правоохранительных органов или полученного ими вреда здоровью с исполнением служебных обязанностей следует возлагать на постоянно действующие комиссии, полномочные рассматривать вопросы о возможности осуществления страховых сумм и иных выплат и оформлять соответствующие документы. Заключения военно-врачебных комиссий при этом должны иметь рекомендательный характер.