Ecological safety within the national security system: problems of the modern interpretation

Реформирование российской правовой системы ставит перед государством целый ряд задач, важнейшей из которых является совершенствование административно-правового регулирования экологической безопасности.

С одной стороны, законодательство об экологической безопасности достигло достаточно высокого уровня развития, с другой стороны,о во многих нормативных актах в экологической сфере понятие «экологическая безопасность» даже не упоминается в то время, как само их содержание свидетельствует о том, что они направлены на поддержание состояния защищенности населения и имущества от резкого масштабного негативного воздействия на окружающую среду, а объектом их регулирования выступают источники такого потенциального воздействия - экологически опасные виды деятельности.

Еще одной проблемой в развитии действующего законодательства в экологической сфере следует признать «узкое» (и уже не соответствующее современным реалиям) понятие экологической безопасности. Легальная дефиниция рассматриваемого феномена в настоящее время сформулирована в принятом в почти 15 лет тому назад Федеральном законе «Об охране окружающей среды», согласно статье 1 которого экологическая безопасность есть «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» ^[7].

Данная формулировка, конечно же, соответствовала реалиям своего времени. Достаточно вспомнить об актуальном на время принятия Закона об охране окружающей среды Законе Российской Федерации «О безопасности», введенном в действие Постановлением Верховного Совета 5 марта 1992 г., который впервые на официальном уровне закрепил определение понятия безопасности как «состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» ^[1].

Однако время не стоит на месте – приняты новые нормативные акты в сфере безопасности и уже третья (со времени принятия природоохранного закона – авт.) Стратегия национальной безопасности, в соответствии с которой понятие национальная безопасность (являющееся родовым по отношению к экологической безопасности) сформулировано более широко и включает не только «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз», но и оговорку о том, что оно является основой обеспечения «… реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойного качества и уровня их жизни, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности, устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации» ^[2].

Следует также отметить, что в Федеральном законе от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» определены основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, которые в совокупности обозначены как безопасность, национальная безопасность ^[8], однако само понятие «безопасность» в данном нормативно-правовом акте отсутствует.

Таким образом, понятие «экологическая безопасность» в современных условиях требует переосмысления, что вызвано как модернизаций общественных отношений (и, как следствие, появления новых жизненно важных интересов и новых экологических угроз), так и развитием действующего законодательства в сфере безопасности.

Исследование в избранном ключе предлагаем начать с рассмотрения этимологии понятия «безопасность».

В современных юридических исследованиях понятие «безопасность» используется достаточно широко и употребляется применительно к самым различным процессам, как природным, так и социальным, посредством таких терминов, как «безопасность», «национальная безопасность», «государственная безопасность», «международная безопасность», «глобальная безопасность» и других. При этом оно характеризуется многозначностью, что приводит, как к различным трактовкам самого понятия «безопасность», так и неопределенности понятийного аппарата общей теории безопасности как самостоятельной науки. В этой связи считаем справедливым мнение В.А. Спиридоновой, согласно которому термин «безопасность» в научной литературе весьма многозначен, но до сих пор не выработано четкого определения этого понятия и, что более важно отсутствует целостная концепция его понимания ^{[26, с. 208]}.

Подчеркнем, что безопасность (во всех ее проявлениях – государственная, национальная, экономическая, экологическая, информационная, демографическая и т.д.) является одной из важнейших категорий современной науки и практики. Являясь доминантой жизнедеятельности общества, безопасность не может оставаться неизменной в различных условиях его трансформации, поэтому ее содержание нуждается в постоянном уточнении.

В Российской империи термин «государственная (национальная) безопасность» долгое время вообще не употреблялся, впервые оно было закреплено в Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. ^[3]. То есть обеспечение безопасности граждан признавалось предметом регулирования полицейского права, то есть относилось к предупреждению опасности от внутренних угроз.

В Советской России «безопасность» фактически отождествлялась с государственной безопасностью, которая как официальное понятие было введено в нашей стране в 1934 г. при образовании в составе НКВД Главного управления государственной безопасности. В 1936 году термин «государственная безопасность» был официально включен в текст Конституции СССР (пункт «и» статьи 14 главы 2) и начал употребляться в официальных актах органов советского государства и в советской юридической литературе.

В 90-е годы ХХ века как реакция на необходимость выработки новой концепции безопасности в Российской Федерации, в юридической науке в трудах А.И. Васильева, А.В. Возженикова, И.Н. Глебова, С.В. Гущина, М.И. Дзлиева, Ю.И. Дерюгина, В.Л. Манилова, В.И. Митрохина, Г.В. Осипова, А.А. Прохожева, В.П. Сальникова, В.В. Серебрянникова, С.В. Степашина, А.Д. Урсула, Л.И. Шершнева и других получают новое звучание вопросы о сущности понятий «безопасность», «государственная безопасность», «национальная безопасность».

Одновременно с общественно-политическими дискуссиями в нашей стране шла выработка официальной государственной концепции безопасности, выразившейся в принятии целого ряда официальных документов. Понятие «национальная безопасность» в Российском законодательстве был закреплен в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» в 1995 году ^[4]. Далее официальный подход властей к проблемам безопасности России был представлен в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации «О национальной безопасности» (июль 1996 г.) ^[5], затем в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации в декабре 1997 года и уточненной в 2000 г.

Характерно, что в Законе об информации 1995 года и последующих нормативно-правовых актах (Концепции и Стратегиях национальной безопасности) был закреплен принципиально новый для нашей страны прогрессивный подход к проблеме безопасности, основанный на признании высшей ценности прав, свобод и законных интересов личности и общества.

В юридической науке, начиная с 90-х годов прошлого века, также предпринимаются попытки систематизации подходов к определению безопасности в целом и национальной безопасности, в частности.

Так, С.З. Павленко разработана типологизация определений понятия «безопасность» в социальном контексте по следующим параметрам: 1) определения, которые характеризуют безопасность как состояние защищенности интересов личности, общества и государства; 2) определения, которые рассматривают безопасность через отсутствие опасности; 3) определения, согласно которым безопасность является свойством системы; 4) определения, характеризующие безопасность как специфическую деятельность государственных органов; 5) дефиниции, обозначающие безопасность как определенное состояние ^{[23, с. 94-99]}..

В свою очередь, А.И. Поздняков полагает наиболее распространенными три концептуальных подхода к определению безопасности: 1) официальный, в рамках которого безопасность определяется как защищенность интересов (в том числе и национальных) от угроз; 2) системно-философский, сторонники которого акцентируют внимание на необходимости сохранения целостности, устойчивости, стабильности, нормального функционирования, устойчивого развития системы (страны, государства, общества как социальной системы); 3) аксиологический, рассматривающий безопасность как защищенность ценностей, принадлежащих субъекту (стране, обществу, коллективу, личности), от значимого для него ущерба ^[24].

М. Бондаренко предлагает представленные в общественно-политических науках концепции безопасности, исходя из их содержания, условно подразделить на две основные группы: а) охранительный подход, основанный на сопоставлении опасности и безопасности, их диалектике; здесь безопасность определяется как гипотетическое отсутствие опасности, реальная защищенность от опасностей, способность надежно противостоять опасностям и угрозам; б) охранительно-функциональный подход, согласно которому безопасность рассматривается с позиций внутренней организации, функционирования и развития какого-либо объекта, системы, их взаимодействия с окружающей средой. Безопасность здесь определяется не только как возможность и способность кого-либо или чего-либо охранять, оборонять себя, а, прежде всего, как свойство объекта, системы выживать, развиваться и совершенствоваться, их способность сохранять свои особые качества, как отсутствие противоречий в функционировании и развитии объекта, системы, которые могут привести их к разрушению ^{[11, с. 18-19]}.

Приведенные выше точки зрения позволяют выделить в содержании национальной безопасности два основных элемента: национальные интересы (в интерпретации некоторых ученых - интересы объектов безопасности и и угрозы этим интересам.

Как представляется, выделенные нами элементы являются определяющими сущность явления «национальная безопасность»в целом и «экологическая безопасность, в частности, поскольку, во-первых, интересы личности общества и государства являются потенциально действующими; во-вторых, требуют постоянной защиты и, в-третьих, находятся под воздействием постоянных угроз, при отсутствии которых ставилась под сомнение целесообразность существования самого понятия «национальная безопасность» как средство избавления от последних. По аналогии – если бы не было правонарушений, не нужна была бы и ответственность.

Следует отметить, что национальные интересы и угрозы являются определяющими понятиями при формировании большинства определений национальной безопасности, представленных в современной юридической литературе; при этом одними авторами делается акцент на национальных интересах, другими – на угрозах безопасности.

Так, представителем теории национальной безопасности как «защите от угроз», можно по праву признать Н.С. Нижник, по мнению которой, безопасность представляет собой «состояние или положение объекта безопасности, когда для него нет опасности, то есть изменений свойств в худшую сторону»; «состояние, обеспечивающее достаточную экономическую и военную мощь нации для противления угрозам для ее существования, исходящим как из других стран, так и изнутри собственной страны»; «реальную способность быть свободными от внешней опасности» ^{[21, с. 131]}.

В свою очередь, Е.А. Олейников рассматривает национальную безопасность как «защищенность жизненно важных интересов личности (граждан), общества и государства, а также национальных ценностей и образа жизни от широкого спектра внешних и внутренних угроз, различных по своей природе (военных, экономических, экологических, политических, информационных и др.)» ^{[22, с. 156]}.

Схожие взгляды на национальную безопасность как социальное явление (состояние), направленное на защиту (преодоление) угроз представлены в трудах таких ученых, как В.А. Каламанов ^[14], В.А. Колокольцев ^[16], Н. Луман ^[19], И.А. Чихарев ^[27] и других.

Следует отметить, что подобный вектор в исследовании вопросов национальной безопасности в большей степени характерен для публикаций 90-х годов ХХ века, когда научный писк был обусловлен необходимостью поиска основных направлений решения наиболее острых социальных проблем, в частности, предотвращения угрозы саморазрушения личности, общества, экономики и государства под воздействием внутренних кризисов; преодоления социально- экономических противоречий путем эволюционных преобразований.

Обозначенный выше взгляд на проблемы национальной безопасности, то есть как противостояние угрозам, способность государства к их отражению, обеспечение защиты от них, нашли свое отражение в законе РФ «О безопасности» и принятых Советом Безопасности России в 1995 году «Основных положениях государственной стратегии в области обеспечения экономической безопасности» ^[6].

Принципиально иной точки зрения, основанной на признании приоритета национальных интересов (интересов личности, общества и государства) придерживаются представители второго направления.

В частности, К.Х. Ипполитов, критикуя ориентацию на угрозы, пишет буквально следующее: «акцентирование на угрозе, как исходном ключевом элементе понятия и содержания национальной безопасности делает нас заложниками этих угроз, что объясняется, прежде всего, тем, что угроза вторична, она — проявление не опасностей, а чего-то более существенного, порождающего зарождение и развитие опасностей и угроз, как признаков проявления опасностей» ^{[13, с. 161]}. И, в целом, с данным замечанием можно согласиться, поскольку более прогрессивным, на первый взгляд, является ориентация на приоритет интересов общества, государства и личности в качестве целей обеспечения безопасности для их последовательного развития.

Однако, какой приоритетной, на первый взгляд, не представлялась бы та или иная концепция, очевидно, что истину следует искать где-то посередине. Так, по мнению В.В. Мамонова, национальная безопасность представляет собой «совокупность внутренних и внешних условий существования личности, общества, государства, обеспечивающих достойную жизнь гражданам, защиту интересов общества, суверенитет народа, исключающих возможность насильственного изменения конституционного строя» ^{[20, с. 111]}. То есть сущность и содержание национальной безопасности ученый раскрывает не только через защиту государства от внешних нападений и консолидации военной мощи государства, но и посредством существования совокупности определенных условий в обществе, обеспечиваемых государством и направленных на реализацию жизненно важных интересов индивида и общества в целом.

В рамках этого общего подхода (учитывающего противоположные, на первый взгляд, мнения) национальная безопасность в целом представляет собой своеобразную систему гарантий защиты жизненно важных интересов государства, общества и личности от внутренних и внешних угроз.

Таким образом, в самом общем виде под национальной безопасностью предлагаем понимать состояние защищенности личности, общества и государства от широкого спектра внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие государства.

Таковы основные подходы определению родового понятия национальной безопасности современной России. Обратимся непосредственно к изучению понятия «экологическая безопасность».

Имеет место развивающее основные положение Закона об охране окружающей среды определение экологической безопасности как «состояния защищенности окружающей среды, населения, территорий, хозяйственных и иных объектов от различных угроз, возникающих вследствие негативных изменений компонентов окружающей среды в результате антропогенной деятельности, природных явлений и противоправных деяний» ^[9].

Н.Н. Веденин включает в понятия экологической безопасности и меры по ее обеспечению. С его точки зрения, экологическая безопасность - это «состояние защищенности человека, общества, государства и окружающей природной среды от негативного природного и техногенного воздействия, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-техническими и иными средствами» ^[12].

О.С. Колбасов вообще определяет экологическую безопасность как «...систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира» ^[15], фактически отождествляя понятие безопасности с системой (механизмом) ее обеспечения, что представляется методологически неверным.

М.И. Русаков полагает, что экологическая безопасность – это юридико-организационная защищенность личности, общества и государства, основанная на комплексе мер по прогнозированию, предотвращению либо компенсации наступления негативных экологических событий и явлений ^{[25, с.15]}. С одной стороны, ученый «разводит» понятие безопасности и мер по ее обеспечению, однако, с другой стороны, не раскрывает, как представляется, в полной мере сущность именно безопасности экологической.

Н.А. Чертова, с нашей точки зрения, неверно формулирует определяющее слово при определении экологической безопасности. По ее мнению, это «закрепленная в правовых институтах система отношений по поводу окружающей среды, которая представляет собой основу нормального стабильного существования общества и создания условий, при которых состояние окружающей среды не представляет опасности для человека» ^{[17, с. 16]}. Мы считаем, что безопасность не может формулироваться как система отношений, поскольку это, прежде всего, правовое состояние.

Попыткой комплексного подхода к решению проблемы исследования следует признать монографическое исследование Н.А. Шеяфетдиновой, которая рассматривает экологическую безопасность с точки зрения субъективного и объективного начала. «Объективный аспект экологической безопасности, по мнению автора, предполагает ее трактовку в качестве состояния, при котором соблюдается баланс (между воздействием на природу и интересами личности, общества, государства, мирового сообщества), основанный на принципах: самоценности природы, ее первичности по отношению к человеку и безусловном приоритете интересов сохранения благополучного состояния природы над «сиюминутными» (не соответствующим перспективным, глобальным) интересами человека, в случае их противоречия и невозможности достижения компромисса (баланса) между ними». А экобезопасность, в субъективном аспекте, – это «осознание личностью, обществом, человечеством защищенности своих жизненно важных интересов от возможного антропогенного или природного негативного воздействия, которое может привести к неблагоприятным последствиям в состоянии здоровья человека» ^{[28, с. 5-6]}.

Анализ вышеприведенных мнений позволяет констатировать, что определение безопасности как состояния защищенности прочно утвердилось как в современном законодательстве, так и юридической науке. Как представляется, с использованием словосочетания «состояние защищенности» для определения экологической безопасности можно согласиться. В то же время приведенные определения достаточно «скупо» характеризуют ту сферу отношений, в которой преломляется это «состояние защищенности», то есть категориальная принадлежность термина «экологическая безопасность» остается невыясненной.

В этой связи вынуждены полностью согласиться с мнением Н.Н. Барабшовой: «Признавая несомненную важность точности и выверенности юридических формулировок, отметим, что идеальную и всеобъемлющую формулировку такого сложного понятия как «экологическая безопасность»,

дать достаточно трудно» ^{[10, с. 122]}.

Шаг на пути переосмысления и юридического оформления рассматриваемого понятия только предстоит сделать, чему во многом должна способствовать разрабатываемая Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 год ^[29], которая призвана стать современным базовым документом стратегического планирования в сфере развития системы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации и определить приоритеты, цели, задачи и меры, направленные на обеспечение экологической безопасности, а также обеспечение устойчивого развития российского государства на долгосрочную перспективу.