Topical problems of a legal status of a head of a municipal structure: an elected person or a professional manager?

Kalinin Georgy PhD in Law Head of the Legal Department at Directorate of the Federal Veterinary and Phytosanitary Monitoring Service for the Krasnodar Krai and Republic of Adygeya; Department of Administrative and Municipal Law at Voronezh State University  350040, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Stavropol'skaya, 149 georgedeer@rambler.ru Other publications by this author

В декабре 2016 г. состоялось подведение итогов конкурс по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования город Краснодар. Конкурс проводился в соответствии с Порядком проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования город Краснодар, утверждённому решением городской Думы Краснодара от 17.06.2015 № 81 п. 2 ^[1] (далее - Порядок проведения конкурса).

Решение об объявлении конкурса принимается городской Думой Краснодара не позднее чем за 60 дней до дня истечения срока полномочий главы муниципального образования. Кандидатура главы муниципального образования утверждается городской Думой по представлению конкурсной комиссии (не менее чем два претендента).

При анализе вышеуказанного решения городской Думы Краснодара на первый взгляд создаётся впечатление относительной демократичности процедуры конкурса. Кандидатуру главы утверждает по сути "парламентское" большинство. Однако, процедура не зря называется конкурсом, а не выборами. В ней имеются нюансы.

Прежде всего, кандидатура претендента не может быть представлена на утверждение в городскую Думу Краснодара без соответствующего решения конкурсной комиссии. Как бы не принималось такое решение, как бы оно не оформлялось и фиксировалось, в данном случае мы имеем дело с субъективным подходом и административным усмотрением при принятии решения.

Но основные вопросы возникают при анализе процедуры подачи документов на конкурс. Здесь тоже всё вроде бы относительно демократично. Участник конкурса может быть выдвинут: главой администрации (губернатором) Краснодарского края; общественным объединением; собранием граждан по месту работы или жительства; путём самовыдвижения. Однако не всё так просто.

Согласно решению городской Думы Краснодара от 21.07.2016 № 20 п. 16 «О внесении изменений в решение городской Думы Краснодара от 17.06.2015 № 81 п. 2 «Об утверждении Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования город Краснодар» ^[2] требования к кандидатам ужесточены. Должны отсутствовать ограничения пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления. Кандидат должен соответствовать требованиям, установленным Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[3] и уставом муниципального образования город Краснодар (что естественно для выборных должностей). Также обязательно наличие высшего образования (чего до этого не было). Помимо этого кандидат также должен иметь наличие стажа не менее пяти лет на руководящих должностях (руководитель, заместитель руководителя организации) в организациях независимо от их организационно-правовой формы, осуществляющих деятельность в сфере финансов, права, промышленного производства, иных отраслях экономики, социальной сферы, либо наличие не менее трёх лет стажа на должностях муниципальной службы высшей группы либо должностях государственной гражданской службы категории «руководители» высшей или главной группы, либо категории «специалисты» главной группы. Это уже похоже не на требования к кандидатам на выборные должности, а - на квалификационные требования к должностям государственной гражданской или муниципальной службы. Таким образом фактически произошла подмена при осуществлении местного самоуправления демократических процедур процедурами административными.

Ещё больше вопросов к перечню документов, которые кандидат должен представить в конкурсную комиссию. Количество таких документов в перечне (вместе с личным заявлением) - пятнадцать, что намного больше, чем количество документов, которые представляет претендент на "рядовую" должность государственной гражданской () или муниципальной службы. Согласно, например, Положению о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 ^[4], минимальное количество таких позиций - семь.

Да, скорее всего уровень требований, предъявляемых к градоначальнику должен быть выше, чем к обычному служащему. Хотя количество документов в перечне гораздо больше того, что предъявляется даже при регистрации кандидата в Президенты РФ, в соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" ^[5]. Но некоторые позиции рассматриваемого перечня особенно спорны.

Так, согласно п.п. 13 п. 20 Порядка проведения конкурса, одним из таких документов является справка о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования. Такая справка выдаётся в соответствии с Административным регламентом, утвержденным Приказом МВД РФ от 7 ноября 2011 года № 1121 ^[6]. Срок предоставления государственной услуги по выдаче справки не может превышать 30 дней, однако при необходимости получения дополнительной информации в иных органах, организациях и учреждениях срок может быть продлен ещё на 30 дней.

Автор данной статьи ежегодно получает такую справку для преподавания в ВУЗе на условиях почасовой оплаты. Помимо Информационного центра ГУ МВД России по Краснодарскому краю, при выдаче справки делаются запросы также в аналогичные органы Тюменской области, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов, поскольку автор родился в г. Тюмени. То, что Ваш покорный слуга переехал оттуда в Краснодарский край в пятилетнем возрасте и больше туда не возвращался, при предоставлении государственной услуги никак не учитывается. Таким образом срок получения справки об отсутствии судимости всегда превышает 30 дней.

Примечательно, что практически в это же время был продлён срок приёма документов на участие в конкурсе на должность руководителя государственного казенного учреждения Краснодарского края «Государственное юридическое бюро Краснодарского края» ^[7]. Сделано это было как раз для того, чтобы кандидаты на должность успели получить и представить конкурсной комиссии справку о наличии (отсутствии) судимости.

Срок же приёма документов для участия в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования город Краснодар был установлен с 17 октября по 18 ноября 2016 г ^[8]. Таким образом, не все потенциальные желающие, узнав о приёме документов на конкурс, успеют получить справку о наличии (отсутствии) судимости. Тем не менее, на 14 ноября уже три кандидата подали свои документы ^[9]. Складывается впечатление, что у претендентов справки о наличии (отсутствии) судимости были заготовлены заранее, на всякий случай. Или (возможно даже), претенденты заранее, до 17 октября 2016 года, знали об объявлении конкурса.

Согласно п.п. 11 п. 20 Порядка проведения конкурса, претенденты должны помимо прочих документов, представить также документы на прохождение процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну. К этой позиции вопросов больше всего. Нет, конечно, глава города должен иметь допуск к государственной и иной охраняемой законом тайне. Но такой допуск должен оформляться уже после вступления на должность, а не до этого.

Согласно п. 5 и 6 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2010 № 63 ^[10], оформление гражданам допуска к государственной тайне осуществляется по месту работы (службы). Оформление допуска гражданам, пребывающим в запасе и поступающим на военную службу по контракту либо подлежащим призыву на военную службу, на военные сборы, а также гражданам, не пребывающим в запасе и подлежащим призыву для прохождения военной службы, которым требуется допуск для исполнения служебных обязанностей, осуществляется военными комиссариатами по месту воинского учета. Если по характеру выполняемых должностных (специальных, функциональных) обязанностей предусматривается доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, граждане могут быть назначены на эти должности только после оформления допуска к государственной тайне по соответствующей форме.

Таким образом, без допуска к государственной тайне кандидат не будет допущен к конкурсу. Оформить же допуск при объявлении конкурса обычный гражданин не может, для этого он должен уже находиться на соответствующей должности, предусматривающей допуск. И в этом случае большинство граждан "отсекается" от возможности участия в конкурсе, участвовать по факту могут уже состоявшиеся руководители довольно высокого ранга.

Первоначальная редакция Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагала три основных модели избрания главы муниципального образования:

- избирается непосредственно населением и возглавляет местную администрацию;

- избирается непосредственно населением и возглавляет представительный орган муниципального образования;

- избирается депутатами представительного органа из своего состава и является его председателем.

В 2015 году к существующим вариантам добавилось еще два:

- избирается депутатами представительного органа из своего состава и возглавляет местную администрацию (в этом случае его полномочия депутата прекращаются);

- избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Сравним порядок проведения конкурса на главу города Краснодар с некоторыми другими порядками проведения конкурсов в ряде муниципальных образований России. Иные четыре способа избрания (назначения) глав анализировать не будем, поскольку это - даже не тема для отдельной статьи, а, как видится - для целой кандидатской диссертации.

Так в городском округе Балашиха Московской области требования к кандидатам мягче, перечень представляемых документов практически не отличается от перечня для поступающих на гражданскую службу. Наличие образования и опыта работы не обязательно ^[11]. Аналогичная позиция просматривается, например, в Решении Собрания депутатов Хабаровского муниципального района (за исключением лишь представления пресловутой справки о наличии (отсутствии) судимости) ^[12].

В ряде муниципальных образований квалификационные требования к кандидатам всё-таки предъявляют, например в Тюменской ^[13] и Самарской ^[14] областях, однако требования всё равно мягче краснодарских.

Исследователи, например А. Кислых, указывают на то, что именно последняя модель (которая кстати предусмотрена и Порядком проведения конкурса) стала очень привлекательной для региональных законодателей и называют её "советской" (по аналогии с выборами руководителей исполнительных комитетов из состава выборных советов депутатов в советский период) ^[15]. Учёные отмечают, что с практической точки зрения такой подход порождает возможности для субъективного подхода к оценке кандидатов и создает угрозу злоупотреблений (с чем мы полностью согласны). Таких глав муниципальных образований, которые назначается по результатам конкурса, уже именуют "сити-менеджерами", поскольку они являются не только выборными должностными лицами, но и по сути -муниципальными служащими.

А. Кислых высказывает мнение о том, что процедура, определённая именно краснодарским Порядком проведения конкурса, наиболее нормативно проработана. Главу города, назначенного по данной процедуре, в полной мерее "сити-менеджером", муниципальным служащим назвать нельзя. Перечень ограничений для кандидатов является закрытым и уже тех, что определены для муниципальных служащих. Он признаёт краснодарский Порядок проведения конкурса более совершенным ещё и потому, что, по Его мнению, данный муниципальный правовой акт не содержат каких-либо требований к кандидатам на должность главы города, а оценку профессиональным качествам дает конкурсная комиссия. Мы не согласны с такой позицией, поскольку конкурсные комиссии создаются во многих муниципальных образованиях, а квалификационные требования к кандидатам в Краснодаре, как видно из вышесказанного нами - одни из самых жёстких.

Наше же мнение таково, что назначенный по такой процедуре глава города всё-таки имеет больше признаков служащего, нежели выборного должностного лица. Должность имеет квалификационные требования, и документы для участия в конкурсе больше соответствуют и даже превосходят по количеству перечень документов, представляемый кандидатами на государственную и муниципальную службу.

Если говорить об иностранном опыте, то как в англо-саксонской, так и в европейской правовых системах предусмотрена выборность главы муниципального образования. Во Франции, согласно Закону «О правах и свобо­дах местных коллективов» 1982 года, муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председате­лем коммуны. В США сформировались две основные мо­дели местного самоуправления. Согласно первой, мэр избирается из состава городского совета (1/3 всех городов), либо прямым голосованием; он обладает всей полнотой власти в городе. Вторая модель (половина городов) предусматривает выборы из состава городского совета мэра-председателя совета. Он уже назначает управляющего (менеджера) местной администрации. Государственная власть при этом в процесс не вмешивается. Выборность должностных лиц муниципальных образований декларирована даже в социалистических странах (Куба, Китай, КНДР) ^[16].

Построение единой вертикали власти добралось, как ни парадоксально, и до органов местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления превращаются в таких же представителей власти. Выборность при этом постепенно уходит из "исполнительных" муниципальных органов. Процесс этот - довольно спорный, важно, чтобы в этом случае не нарушались основные принципы конституционного, административного и муниципального права, прежде всего такие, как отделение местного самоуправления от системы государственной власти и равный допуск всех граждан к управленческим процессам ^[17].

Почему в Краснодаре введены такие ограничения на допуск граждан к конкурсу, нам неизвестно. Однако такой опыт не следует распространять в другие регионы и отдельные муниципальные образования. Наоборот, процедуру необходимо оптимально демократизировать. Для этого как минимум убрать такие требования к кандидатам, как высшее образование, опыт работы на руководящих должностях, особенно - допуск к государственной тайне. Процедуру приёма документов - продлить по срокам.

По нашему мнению, даже в высокой степени нормативно проработанный Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования город Краснодар необходимо сделать таким, чтобы максимально расширить возможность участия всех честных и порядочных граждан, а не только высокопоставленных чиновников, для участия в конкурсе и выборах.

Назвав краснодарский Порядок проведения конкурса "советским", авторы не учли то, что в советское время допуск граждан к выборным должностям в местным представительным и исполнительным органам власти был проще как формально, так и фактически. Хорошо работаешь и проявляешь активность - тебя выдвинут. В наше же время псевдосоветская модель местного самоуправления не гарантирует "советскость" всех идеалов и ценностей. Если мы не хотим прийти к радикальной смене конституционных принципов и норм путём смены всей системы власти, необходимо управленческие процедуры (в том числе и в сфере местного самоуправления) приводить в строгое соответствие с действующей Конституцией.