Websites specialized in the acceptance of citizens’ appeals

Savoskin Aleksandr Vladimirovich ORCID: 0000-0002-7112-6845 Doctor of Law Head of the Department of constitutional and international law, Ural state university of economics; Professor of the Department of constitutional law, Ural State Law University. V.F. Yakovlev 620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, office 750 savoskinav@yandex.ru Other publications by this author

Электронные обращения уже давно стали нормой. Так, в 2015 году 67,11 % обращений к Президенту РФ были направлены в виде электронного документа^[1]. Способы отправки обращений посредством сети Интернет разнообразны. Это и электронная почта, и интернет-приемные (формы обратной связи) на сайтах органов власти и даже специальные электронные терминалы, размещаемые в помещениях органов власти и многофункциональных центров^[2].  

Предметом настоящего анализа являются официальные сайты в сети Интернет, предназначенные специально для подачи обращений граждан, а не сайты отдельных органов власти, созданные во исполнение ст. 10 Федерального закона  «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ^[3]. Последние хоть и предусматривают в числе прочего возможность отправки обращений граждан, но в первую очередь предназначены для информирования граждан о деятельности органа власти^{[4, с. 35]}.

Доменные имена анализируемых сайтов (как и любых других официальных сайтов) принадлежат государству ^{[5, с. 57]} (если точнее, то Министерству связи и массовых коммуникаций РФ), однако в отличие от официальных сайтов конкретных органов власти, они не предназначены для направления обращений именно в орган власти владеющий сайтом. Наоборот, они предоставляют универсальную возможность отправки электронного документа в любой орган власти, подключенный к соответствующей информационной системе.

В настоящий момент в России созданы следующие четыре общефедеральных официальных сайта для подачи различных специальных видов обращений:  1) Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) (http://www.gosuslugi.ru); 2) интернет-портал досудебного обжалования государственных и муниципальных услуг (https://do.test.gosuslugi.ru); 3) интернет-портал «Ваш контроль» (https://vashkontrol.ru); 4) сайт «Российская общественная инициатива» (https://www.roi.ru). Следуя общефедеральному тренду, отдельные субъекты Федерации также создали специализированные веб-ресурсы для  подачи обращений, например, Портал государственных онлайн услуг города Москвы (https://pgu.mos.ru/ru) или Портал государственных и муниципальных услуг Вологодской области (https://gosuslugi35.ru). Такие сайты создаются по инициативе субъекта Федерации и не предусмотрены федеральным законодателем как обязательные. В силу их не распространенности в регионах и разнородности, в настоящей публикации они  не представлены.

I. Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) (далее Портал госуслуг) стал первым специализированным сайтом для подачи обращений в электронном виде. Этот ресурс не только является «первопроходцем» и «экспериментальной площадкой»^[6] для электронных обращений, но и предопределяет развитие иных общефедеральных сайтов об обращениях, поскольку последние связаны с ним процедурой идентификации заявителей.

Портал госуслуг предоставляет комплекс возможностей для заявителей. Однако, с точки зрения предмета настоящей публикации следует выделить: 1. возможность подавать заявления непосредственно через портал (минуя бумажную форму); 2. возможность предварительной записи на прием (как предварительный этап для подачи основного заявления); 3. возможность оставлять отзывы о качестве оказанных услуг.

Использование Портала госуслуг  возможно только после прохождения процедуры регистрации и авторизации, что полностью снимает проблему идентификации заявителя^[7]. Регистрация позволяет гражданину не только получить пароль доступа к системе, но и автоматически наделает его электронной подписью при использовании портала^{[8, с 20]}.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об электронной подписи»^[9] существуют простая и усиленная электронная подписи, которые по своей природе являются юридическими фикциями^[10]. Последняя предполагает наличие у лица специальной программы (на компьютере, дискете, USB-носителе), которая позволяет, условно говоря, подписать отправляемый документ. Простая электронная подпись существенно проще и предполагает использование кодов, паролей или иных средств подтверждающих факт формирования электронной подписи определенным лицом. Иными словами, пройдя процедуру регистрации, гражданин получат пароль доступа к личному кабинету, известный только ему.  В последующем, войдя в личный кабинет на  Портале госуслуг с использованием пароля, гражданин подтверждает свою реальную, а не виртуальную^[11] личность, поэтому все обращения направленные из личного кабинета считаются подписанными его простой электронной подписью.

Использование личного кабинета существенно повышает «качество» права на обращение. Так гражданину не требуется в каждом обращении указывать персональные данные – они уже известны системе (в отличие от электронных приемных на сайтах конкретных органов власти) и добавляются к обращению автоматически. Кроме того личный кабинет делает рассмотрение обращений максимально «прозрачными», поскольку в нем можно отслеживать и процесс рассмотрения обращения органом власти, и результат оказанной услуги.

II. Интернет-портал досудебного обжалования появился в развитие законодательства о государственных и муниципальных услугах (речь идет о дополнении в 2011 году Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» новой главой 2.1. прямо посвященной досудебному обжалованию^[12]).

Для того чтобы  воспользоваться Порталом досудебного обжалования гражданину необходимо использовать свои регистрационные данные  портала Госуслуг, которые учитывается сайтом благодаря  «Единой системе идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» ^[13].

Преимущества Портала досудебного обжалования перед иными способами направления обращений заключаются в следующем. Заявителю предоставляется возможность не только подать жалобу из любой точки пространства, где есть выход в сеть Интернет (включая возможность оправки жалобы с мобильного телефона), но и отследить процесс его рассмотрения и получить ответ по существу в режиме онлайн. При составлении жалобы на этом сайте гражданин может использовать готовые электронные шаблоны. На практике это означает, что заявитель не столько пишет жалобу, сколько выбирает уже готовые варианты текста из уже предложенных на сайте, что существенно облегчает ее написание. Кроме того портал предоставляет возможность ознакомления с информацией об общем количестве поданных и рассмотренных жалоб.

Для органов власти установлены очень жесткие сроки работы с Порталом досудебного обжалования – 1 рабочий день на совершение всех юридически значимых действий, в том числе на размещение ответа.

Особо следует отметить, что Портал досудебного обжалования предназначен для обработки не только электронных, но и обычных письменных жалоб. Так, в реестры должны заноситься все досудебные жалобы, поданные любыми способами: непосредственно через Портал досудебного обжалования; по почте (в том числе электронной); через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг; с использованием официального сайта органа власти, предоставляющего государственную услугу или органа, предоставляющего муниципальную услугу; с использованием иных федеральных и региональных порталов; при личном приеме заявителей. При этом обращения, поступившие в бумажной форме, подлежат оцифровыванию и размещению на портале для работы с ними заявителей  и для формирования единых статистических данных^[14].

Подобное регулирование существенно увеличивает нагрузку на органы власти, рассматривающие досудебные жалобы, поскольку работать с информационной системой могут только лица, готовящие проекты ответов на поступившие обращения. Вместе с тем имеющееся регулирование никоим образом не нарушает конституционного права гражданина на обращение, скорее наоборот упрощает его использование, делая ближе и доступнее для каждого жителя, даже не обладающего специальными юридическими познаниями.

III. Специализированным государственным Интернет-ресурсом, предназначенным исключительно для оставления и последующей обработки такой новой разновидности обращений как отзывы, является портал Ваш контроль. 

Правовые основы института отзывы заложил пп. «и» п. 2 Указа Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»^[15]. В соответствии с п. 4 Постановления Правительства РФ Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти^[16] и Методическими рекомендациями, утвержденными Минэкономразвития РФ^[17], сайт Ваш контроль являясь подсистемой автоматизированной «Информационно-аналитической системы мониторинга качества государственных услуг». Он предоставляет возможность пользователям сети Интернет размещать текстовые комментарии о качестве государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами, в том числе их территориальными органами.

Гражданин, прошедший регистрацию на портале Госуслуг или непосредственно на портале Ваш контроль, получает доступ к личному кабинету, где он может: оставлять и обновлять отзывы, оставлять комментарии к чужим отзывам, просматривать и комментировать комментарии к своим отзывам, получить и оценивать ответ органа власти на отзыв (при его поступлении).

На 1 марта 2016 года на портале Ваш контроль оставлено 40,2 тысяч отзывов и оценено 5,4 миллиона предоставленных услуг. Однако, несмотря на популярность и распространенность отзывов, правовой институт отзыва еще не нашел своего места в отечественной юридической доктрине и требует хотя бы минимального пояснения.

Отзыв – это соответствующее определенной форме (чаще всего электронной) обращение гражданина, содержащее оценку деятельности органов государственной власти или местного самоуправления, а также их должностных лиц. Анализ показывает, что, во-первых, имеющееся правовые акты об отзывах граждан являются подзаконными и не основаны на законе. Во-вторых, они ориентированы исключительно на оценку качества предоставления государственных (на практике пока без муниципальных) услуг, и не предусматривают оценку деятельности органа власти в целом. В-третьих, оценка, содержащаяся в отзывах, должна учитываться при принятии кадровых решений в отношении руководителей органов власти.

Если рассматривать сайт Ваш контроль об отзывах как «пробу пера», т.е. как экспериментальную площадку для отработки оптимальных моделей взаимодействия с гражданами, то с таким положением дел вполне можно согласиться. Однако, если подходить к проблеме доктринально и с позиции Конституции РФ, то такой усеченный подход выглядит как минимум нелогичным. Отзыв - это не только новая уникальная форма обращений граждан, но и прогрессивный шаг в развитии конституционного права на обращение и конституционного права на управление делами государства.

Основной закон страны содержит универсальные нормы общего характера, поэтому статьи 32 и 33  Конституции РФ нельзя рассматривать лишь как меру возможного поведения гражданина при направлении обращения. Они направлены на весь спектр отношений, возникающих в связи с волеизъявлением гражданина, и определяют правовые нормы, выходящие далеко за рамки самого обращения. Именно ст. 33 Конституции РФ в совокупности со статьями 2 и 32 обязывает государство создать удобный механизм оставления отзывов и гарантировать принятие управленческих решений с учетом обобщенной информации поступающей из них. Вне рамок сети Интернет и официального специализированного сайта сделать это крайне сложно.

IV. Сайт Российская общественная инициатива был создан специально для общественных инициатив - новой разновидности электронных предложений, появившихся в  2013 году.

Указом Президента РФ «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием нтернет-ресурса «Российская общественная инициатива»^[18] общественная инициатива определена как отвечающее установленным требованиям предложение гражданина по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленное с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».

Портал «Российская общественная инициатива» предназначен для направления и обработки предложений федерального, регионального и местного уровней. Однако само по себе размещение предложения на сайте еще не порождает обязанности профильных органов власти рассмотреть его по существу. Такая обязанность возникает только после того, как инициатива наберет необходимое количество голосов граждан в свою поддержку.

Как и при использовании Портала досудебного обжалования, общественные инициативы могут быть поданы (поддержаны / не поддержаны) только при условии регистрации гражданина на Портале госуслуг. Это требование было введено в 2014 году^[19].

Направление общественной инициативы осуществляется путем заполнения специальной электронной формы. Однако ее размещение на портале для голосования по ней осуществляется не автоматически, а после проведения Фондом информационной демократии  предварительной экспертизы.

Размещенная на сайте инициатива федерального уровня считается подержанной, если за не проголосуют 100 тысяч человек в течении одного года, региональная и муниципальная инициатива – при условии поддержки 5% жителей соответствующей территории. Голосование на сайте организовано по принципу «один человек - один голос» и предусматривает возможность проголосовать как «за» инициативу, так и «против» нее.

Общественная инициатива, не получившая в течении одного года необходимого числа голосов снимается с рассмотрения. Общественная инициатива, одобренная населением, направляется в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) иных мер по реализации данной инициативы.

Соответствующее экспертное заключение готовится в течение двух месяцев и передается в орган власти ответственный за ее реализацию.  Вся информация о рассмотрении общественной инициативы и мерах по ее реализации размещается на сайте Российской общественной инициативы.

Достоинством существующего порядка рассмотрения общественных инициатив является обязательность их рассмотрения по существу (в случае их поддержки на голосовании) и максимальная открытость всех процедур. Недостатком – отсутствие механизма реального воплощения инициатив в жизнь и относительно низкая активность самих граждан^{[20, с. 30]}. Так за все время работы сайта Российская общественная инициатива (по состоянию на 1 марта 2016 года) было подано 7388 инициатив. Федеральных инициатив поддержано гражданами только 8, но ни одна из них (несмотря на положительные заключения экспертных групп)  не воплощена в жизнь.

Появление сайта Российской общественной инициативы представляется прогрессивным шагом, так как им создан прозрачный, удобный, современный и, главное, исполнимый механизм не только внесения предложений гражданином, но дельнейшей их реализации. Имеющееся регулирование, конечно, не гарантирует принятия предложенного инициатором акта^[21], но привлекает к нему внимание общественности, создает реальную и объективную возможность претворения инициативы в жизнь. При условии популяризации и пропаганды сайта Российская общественная инициатива он в скором будущем может стать эффективной площадкой для конструктивного выражения населением своих потребностей, а механизм голосования оградит от непродуманных и непопулярных инициатив.

Выводы. В последние годы в России появились, активно развиваются и набирают популярность официальные сайты для подачи специализированных видов обращений. Их возможности существенно превышают возможности традиционных способов подачи и обработки обращений. Несомненными преимуществами созданных государством инструментов является их общефедеральный масштаб, универсальность, совместимость, прозрачность обработки обращений. Функционирование специальных официальных сайтов выводит ст. 33 Конституции РФ (право на обращение) на совершено иной качественный уровень его реализации и доступности^{[22, с. 23]}. Наличие единых для всех жителей страны порталов в сети Интернет не только удобно и обеспечивает принцип равноправия, но и позволяет гражданину ощутить себя частью большой страны.