Corruptogenic risks in social legislation and administrative means of their prevention

Polukarov Aleksandr Viktorovich PhD in Law Doctoral Candidate at the Peoples' Friendship University of Russia, Department of Criminal Law and Procedure 117198, Russia, Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 6 polukarov@mail.com Other publications by this author

Российская Конституция в ч. 1 ст. 7 провозглашает нашу страну социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Именно это конституционное положение, как справедливо отмечается в специальной литературе, имеет определяющее значение для развития социального законодательства и приемлемого уровня социального обеспечения ^[1]. Кроме того, Россия, ратифицировав ряд международных документов, тем самым взяла на себя социальные обязательства перед обществом ими обусловленные. Достаточно назвать Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г., Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и органично дополняющую ее Европейскую Социальную Хартию (пересмотренную) от 3 мая 1996 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурны правах от 19 декабря 1966 г. Эти документы в совокупности с конституционными положениями создают прочный фундамент для формирования и дальнейшего развития социального законодательства.

Государство приобретает определенные качества только в результате появления новых правовых норм. Для защиты от влияния недостаточно обоснованных экспериментов над государством и обществом все государства создают крайне консервативную, противодействующую новациям правовую систему. Это позволяет противостоять ситуативной динамике социальной политики и пропускать только объективно обоснованные, гарантирующие прогресс изменения. В этом отношении социальное законодательство всех стран более консервативно, чем экономическое, что связано с отложенностью во многих случаях последствий социальных решений и невозможностью их быстрого исправления ^[2]. Несмотря на консерватизм, социальное законодательство не статично и постоянно совершенствуется. Развитие законодательства в социальной сфере характеризуется поиском оптимального баланса между выполнением государством своей социальной функции, обеспечивающим достойный уровень жизни граждан, качественное удовлетворение основных социальных потребностей, и снижением социального бремени государства в условиях нестабильной экономической ситуации ^[3]. В современной России постепенно сформировался огромный массив социального законодательства, как на федеральном, так и на региональном уровне, которое весьма подвижно и периодически корректируется, причем значительно, вплоть до принятия новых базовых законов. Так было, к примеру, в сфере образования и здравоохранения, когда взамен действовавших с начала 90-х годов XX в. Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. «Об образовании» и Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. были приняты соответственно Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации» и Федеральный закон от 21 ноября 2011 г.«Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Важность социальной сферы, где реализуется социальная политика государства, направленная на создание условий для достойной жизни, удовлетворение духовных и материальных потребностей граждан, повышение их благосостояния, неоспорима. Приоритетность для государства решения социальных вопросов наглядно демонстрирует современное состояние развития российского законодательства, характерной чертой которого стало существенное обновление законодательного пласта, регулирующего социальные вопросы ^[4]. На необходимость дальнейшего совершенствования социального законодательства обратил внимание Президент Российской Федерации. Выступая в Государственной Думе 22 июня 2016 года, Глава государства отметил важность того, чтобы в ходе работы парламента наши граждане получили дополнительные гарантии своих социальных прав. Они должны быть обеспечены законами, регулирующими сферу образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства ^[5]. Очевидно, что обновление законодательства должно быть направлено, в том числе, и на устранение содержавшихся в нем коррупциогеных факторов и порождаемых ими коррупционных рисков. Это, как представляется, одно из самостоятельных назначений обновления.

Нельзя не отметить, что бурное развитие социального законодательства, которое продолжается и поныне, в начале 2000-х годов дало повод Ю.Н.Старилову, говорить о том, что в перспективе в обновленную особенную часть административного права должно войти, в частности, социальное право. По мнению ученого, формирующаяся наука социального права призвана совершенствовать социальное законодательство; в перспективе предстоит решение задачи по кодификации социального законодательства, т.е. сведению его в Социальный кодекс Российской Федерации ^[6]. Последующее развитие социального законодательства не подтвердило правильность позиции Ю.Н.Старилова. Его масштабной систематизации в едином кодифицированном нормативном правовом акте так и не произошло и едва ли предвидится в обозримой перспективе. Думается, учитывая колоссальный объем социального законодательства и его разнородность в этом нет практической необходимости. Напротив, появление того же социального кодекса, учитывая его прогнозируемый объем, осложнило бы работу тех специалистов, которые руководствовались бы им в своей повседневной практической деятельности. Тоже можно сказать и о гражданах, которые пользуются услугами социальной сферы. Сложившая в настоящее время модель социального законодательства, когда в каждом сегменте социальной сферы будь то здравоохранение, образование или культура действует базовый федеральный закон и принятые на его основе подзаконные правовые акты, представляется оптимальной.

Ю.Н. Старилов не единственный, кто предлагал провести пусть и не столь масштабную, но также систематизацию социального законодательства. В специальной литературе, в частности, высказывалось мнение об актуальности разработки и принятия сквозного (базового) отраслевого Закона – Основ законодательства о социальном обеспечении (возможно, Основ федеральной политики социального обеспечения) ^[7]. По мнению Е.Г. Азаровой и Т.К. Мироновой, которые, хотя сами же и признают нереалистичность его принятия, но при этом полагают, что теоретическая разработка данной проблемы, научное ее обоснование и аргументированная поддержка представляются абсолютно необходимыми ^[7]. Конечно, принятие базового отраслевого закона в социальной сфере, а значит, по сути, проведение частичной систематизации социального законодательства позволило бы в определенной мере сократить количество принимаемых здесь подзаконных правовых актов, в которых, как показывает практика, и о чем подробнее будет сказано ниже, нередко присутствуют коррупциогенные факторы, но проблему их устранения кардинально вряд ли бы решило.

Социальная сфера жизни общества широка и многообразна. Она включает труд, социальную защиту, здравоохранение, образование, науку, культуру, иные социальные отношения. В современных условиях, отмечает В.Е. Чиркин, главная задача государственного регулирования социальных отношений состоит в том, чтобы содействовать социальной солидарности и социальной справедливости, а поскольку борьба различных классов и социальных слоев за удовлетворение собственных интересов неизбежна, она должна протекать на основе состязательности и в рамках правового поля, в целях поиска согласия, компромиссов ^[8]. На решение проблемы обеспечения социальной справедливости должны быть направлены усилия законодателя по совершенствованию правовой базы, в том числе и в сфере противодействия коррупции в социальной сфере. Социальное законодательство является внешним правовым выражением принципа социальной справедливости. Коррупция снижает действенность законов, ведет к расслоению общества из-за перераспределения общественных благ в пользу узкой группы лиц, подрывая доверие населения к власти, создает разрыв между декларируемыми и существующими ценностями, формируя тем самым двойные стандарты поведения у граждан страны. Все это нарушает принципы социальной справедливости, повышает напряженность и порождает депрессивные настроения в обществе ^[9].

Как видно, В.Е. Чиркин специально подчеркивает, что социальные процессы протекают в рамках правового поля. При таком положении особую значимость приобретает качество этого поля, его адекватность ожиданиям общества, каждого его члена. Правовое поле – это законодательство, на базе которого осуществляется регулирование общественных отношений в социальной сфере. В юридической науке нет однозначного понимания, что есть законодательство. Известны два основных подхода: законодательство в широком и в узком смысле.

Законодательство в самом широком смысле – это внешнее выражение объективного права, государственное воплощение воли народа, ее официальное закрепление. Это акты, с помощью которых такая воля становится общеобязательной. Таким образом, законодательство есть система издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права ^[10]. Законодательство в узком смысле – федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, нормативные указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, изданные на основе полномочий, делегированных Правительством Российской Федерации.

Независимо от его научного понимания, в практическом отношении, законодательство – важнейший инструмент демократизации российского общества, обеспечения интересов и потребностей человека и, прежде всего, его интересов и потребностей в социальной сфере, как наиболее близкой и чувствительной для большинства членов общества, особенно из социально незащищенных его слоев (пенсионеры, инвалиды, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, малоимущие). Необходимость адекватно обеспечить их интересы – важнейшая задача Российской Федерации не только как правового, но еще и социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 российской Конституции).

Следует сказать, что в настоящем исследовании законодательство понимается в широком смысле, как совокупность федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации и изданных на их основе подзаконных нормативных правовых актов. Именно в последних, как показывает практика, и как уже отмечалось выше, обычно и присутствуют коррупционные факторы и обусловленные ими коррупционные риски.

Коррупциогенные факторы в социальном законодательстве. Слово «фактор» имеет латинское происхождение (лат. factor – делающий, производящий) и означает причину, движущую силу какого-либо процесса, определяющую его характер или отдельные его черты. У коррупции, как масштабного социального явления современной России, имеются собственные коррупциогенные факторы. Это группа явлений (факторный комплекс), порождающих или способствующих порождению или росту коррупции ^[11]. Одна их часть содержится в социальном законодательстве. Другая – заложена в самой системе государственного управления в социальной сфере, которая сложилась в постсоветской России. Обе эти части неразрывно связаны между собой, а потому будут рассматриваться совместно.

Общее понятие «коррупциогенные факторы» получило нормативное закрепление в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Согласно указанной нормы, таковыми являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно-широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Обозначенные в законе коррупциогенные факторы конкретизированы в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96. Например, в п. 4 Методики раскрыты коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Таковыми являются: а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему праву, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; в) юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Учитывая значимость четкого определения коррупциогенных факторов для антикоррупционной экспертизы с целью минимизации коррупционных рисков, уместно поставить вопрос о повышении до уровня федерального закона правового регулирования в данной области. Думается, корупциогенные факторы должны быть не только перечислены, как это имеет место в настоящее время, но и предельно детально, насколько это позволяет формат закона, конкретизированы непосредственно в нормах Федерального закона от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Приходится признать, что коррупциогенные факторы продолжают присутствовать в нормах социального законодательства. Причем они с завидным постоянством выявляются, прежде всего, прокуратурой, которая, как надзорный орган, в силу закона является важнейшим элементом системы противодействия коррупции, сложившейся в современной России.

Одной из наиболее серьезных проблем социального законодательства следует признать достаточно массовое издание правовых актов, в нормах которых содержатся коррупциогенные факторы. Так, по данным Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки, приведенным на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2016 г., в 2015 г. прокурорами выявлено 386 тыс. коррупционных правонарушений, в том числе 59 тыс. незаконных правовых актов (+10%) ^[12]. Как видно, это составляет чуть более 15% выявленных коррупционных правонарушений и, что нельзя не отметить, несмотря на принимаемые меры, имеет место достаточно существенная динамика их роста, а именно на 10% по сравнению с 2014 г. Если обратиться к практике прокурорского надзора, то, к примеру, в Дальневосточном федеральном округе коррупциогенные факторы выявлены в региональных и муниципальных правовых актах всех субъектов Федерации округа. Ими предусматривалось незаконное использование бюджетных средств, с превышением компетенции определялись полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в различных сферах правоотношений, предусматривалось значительное число отсылочных, альтернативных норм, предоставлявших должностным лицам возможности вариативного принятия решений, устанавливались административные барьеры, препятствовавшие реализации гарантированных гражданам прав. Так, по протесту прокуратуры г. Петропавловска-Камчатского приведен в соответствие с действующим законодательством Административный регламент оказания администрацией городского округа муниципальной услуги по предоставлению места в муниципальной образовательной организации, реализующей образовательную программу дошкольного образования, устанавливающий неопределенный срок оказания такой услуги (от 2 месяцев до 3 лет). Для получения муниципальной услуги нормативный правовой акт возлагал на заявителей обязанность предоставлять документы, не предусмотренные действующим законодательством, т.е. устанавливал неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам. В результате принятия мер прокурорского реагирования коррупциогенные факторы из нормативного правового акта исключены ^[13].

Приходится признать, что, несмотря на системную и последовательную работу российской прокуратуры и очевидные положительные сдвиги, проблема коррупциогеннных факторов в законодательстве продолжает оставаться актуальной, что убедительно подтверждается практикой прокурорского надзора последних лет, в том числе не региональном уровне. Так, в 2015 г. на предмет наличия коррупциогенных факторов органы прокуратуры Амурской области изучили 9612 нормативных правовых актов и 6093 их проекта. При этом выявлено 678 актов и их проектов, которые содержали 796 коррупционных факторов ^[14].

Система государственного управления в социальной сфере сама по себе содержит значительные коррупциогенные факторы. Прежде всего, следует сказать, что в социальной сфере, причем как на федеральном, так и на региональном уровне сконцентрированы огромные бюджетные средства, а также значительные по объему средства государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда обязательного медицинского страхования, Федерального Фонда социального страхования), которые, по сути, также являются государственными средствами. Как известно, социальная сфера финансируется как напрямую из средств бюджетов всех уровней бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальные бюджеты), так и из средств государственных внебюджетных фондов, которые имеют свой разветвленный и значительный по численности персонала управленческий аппарат. Так, к примеру, тот же Пенсионный фонд Российской Федерации имеет структуру, в которую входят восемь отделений в федеральных округах, 83 отделения в субъектах РФ, а также отделение в г. Байконур (Республика Казахстан), почти 2500 территориальных управлений АО всех регионах страны. Управленческий аппарат Пенсионного фонда РФ насчитывает более 130 тыс. человек ^[15]. Данная особенность, а именно, двойственность финансирования социальной сферы, как представляется, в определенной мере, является коррупциогенным фактором и повышает риски совершения коррупционных правонарушений.

Чтобы убедиться в масштабах финансирования социальной сферы достаточно обратиться к федеральным программам последних лет. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 294 утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие здравоохранения». По прогнозной оценке Минздрава России расходы на реализацию мероприятий программы из бюджетов всех уровней будут направлены средства в размере 33 трлн. Рублей ^[16]. Масштабная федеральная программа реализуется и в сфере образования. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2015 г. № 497 утверждена Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 годы. Общий объем финансирования мероприятий программы составит 112987,1 млн. рублей. Не является исключением и сфера культуры, где также реализуется самостоятельная федеральная целевая программа «Культура России (2012-2018 годы)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 186. Общий объем финансирования программы составляет 184634, 71 млн. руб. Следует сказать, что программы в социальной сфере, которая является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, принимаются не только на федеральном, но также и на региональном уровне. Например, в Московской области действует областная программа «Здравоохранение Подмосковья», утвержденная постановлением Правительства Московской области от 23.08.2013 № 663/38, с объемом финансирования в сумме 804339537,3 руб. Примеры государственных программ, посредством которых происходит финансирование различных сегментов социальной сферы можно продолжать, но вряд ли в этом есть необходимость. И здесь хотелось бы на конкретном, как представляется, весьма показательном примере показать, как бюджетные средства тех же федеральных программ становятся объектом преступных посягательств коррупционной направленности. Так, в 2016 году Промышленный районный суд Ставрополя вынес приговор бывшему министру образования и молодежной политики Ставропольского края В.В. Лямину. Он был признан виновным в получении взятки в крупном размере. Согласно материалам дела, бывший министр в феврале 2015 г. потребовал от руководителя Кисловодского государственного многопрофильного техникума передать ему 4 млн. из 19 млн. руб., которые техникум получил в виде субсидии в рамках реализации федеральной целевой программы «Развитие образования на 2011-2015 годы». В случае отказа он угрожал уволить директора с занимаемой должности, а при согласии - «гарантировал неприменение мер ответственности в случае выявления нарушений и оказание содействия при осуществлении трудовой деятельности». В.В.Лямин был задержан с поличным 6 февраля 2015 года в ходе оперативно-розыскного мероприятия сотрудников УФСБ России по Ставропольскому краю. Суд счел собранные следствием доказательства достаточными, чтобы признать В.В.Лямина виновным в «получении взятки в крупном размере, сопряженным с вымогательством в целях незаконного бездействия (п. «б», «в» ч. 5. Ст. 290 УК РФ). По приговору суда В.В.Лямин должен провести семь с половиной лет в колонии строгого режима и уплатить штраф 10 млн. руб. В общем, концентрация в социальной сфере значительных бюджетных ресурсов может с полным основанием рассматриваться как самостоятельный мощный фактор, влияющий на коррупционную ситуацию.

Еще одним самостоятельным коррупционным фактором следует признать наличие у органов исполнительной власти федерального и регионального уровня, а также у исполнительных органов местного самоуправления, осуществляющих управленческую деятельность в социальной сфере, значительных по объему контрольно-надзорных и разрешительных полномочий. Данные полномочия, как показывает практика, в том числе и практика судебная, традиционно являются коррупциогенным фактором, а в сочетании с возможностью должностных лиц исполнительных органов распоряжаться значительными бюджетными средствами этот фактор значительно усиливается. Совсем не случайно поэтому, что должности государственной службы, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает осуществление контрольных и надзорных мероприятий, относятся к должностям, замещение которых связано с коррупционными рисками. Тоже относится и к должностям государственной службы, замещая которые лицо осуществляет подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов.

Если обратиться к положениям о тех же федеральных органах исполнительной власти, то в них без труда обнаруживаются контрольно-надзорные и разрешительные полномочия. Так, например, согласно п. 5.4.4. Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590, министерство осуществляет лицензирование деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Административный регламент по использованию Минкультуры России государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением лицензиатами лицензионных требований при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия утвержден приказом Минкультуры России от 10 августа 2012 г. № 865.

Контрольно-надзорные и разрешительные полномочия органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления должны быть оптимизированы, имя ввиду, их возможную минимизацию, а реализация этих полномочий должна жестко контролироваться органами прокуратуры, а в рамках общественного контроля также заинтересованными институтами гражданского общества (например, общественными объединениями по защите прав пациентов, если речь идет о предоставлении медицинских услуг, или объединениями многодетных семей, если речь идет об их социальной поддержке).

Коррупционные риски в социальном законодательстве. В отличии от понятия «коррупциогенные факторы», которое закреплено нормативно, понятие «коррупционные риски» такового не имеет, хотя и встречается в отечественном законодательстве. Например, Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 содержит Раздел III. «Другие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками». Содержание данного раздела определяет те сферы, в которых сконцентрированы коррупционные риски.

Прежде всего, необходимо определиться с тем, что есть «коррупционный риск». Следует сказать, что данный риск является одним из видов социальных рисков. Сами по себе социальные риски различны. Можно говорить о существовании политических, коммерческих, профессиональных, наконец, наконец, юридических рисков. Все они связаны с социальными процессами, протекающими в обществе. Напротив, технологические риски, связанные с производственной деятельностью человека, и, тем более, риски природные, например, те же стихийные бедствия от социума не зависят. В отдельных случаях сам законодатель оперирует понятием риск. Так, в ч. 1 ст. 2 ГК РФ устанавливается, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли. Как видно, в данном случае риск признается как неотъемлемая составляющая предпринимательской деятельности, ее фундаментальный признак.

По возможности их предвидения риски принято разделять на прогнозируемые и непрогнзируемые. Предсказуемость рисков носит относительный характер. Непрогнозируемые риски – это риски, отличающиеся полной непредсказуемостью проявления.

Очевидно, что коррупционные риски в социальном законодательстве являются рисками в правовой сфере, причем рисками прогнозируемыми. Дело в том, что подготовка того же федерального закона или иного правового акта, относящегося к социальному законодательству, представляет собой достаточно сложную и формализованную процедуру, частью которой, в частности, является антикоррупционная экспертиза подготовленных проектов. Нельзя не отметить, что заметный вклад в научное осмысление этой категории рисков, внес Ю.А. Тихомиров. Ученый глубоко верно понимает правовые риски не иначе, как самостоятельный элемент юридического прогнозирования. Анализ правовых рисков позволяет предвидеть как повторяющиеся, так и возможные неожиданные отклонения от правовых моделей правовых регуляторов. Диагностика рисков означает использование различных средств отраслей гражданского, административного, финансового, трудового, экологического и других отраслей законодательства. Тем самым появляется возможность как предотвращения правовых рисков, так и минимизация ущерба ^[17]. Очевидно, что для социального законодательства, учитывая его значимость для повседневных нужд населения страны, выявление и устранение коррупционных рисков имеет исключительное значение.

Анализируя риск, можно охарактеризовать его как сознательное волевое поведение лица, направленное на достижение правомерного положительного результата в ситуации с неоднозначными перспективами развития, что допускает вероятностное наступление неблагоприятных последствий и причинение вреда. Риск – это выбор человека между более привлекательной, но менее надежной и менее привлекательной, но более надежной линией поведения. Сущностью риска является отклонение действительных данных от оценки сегодняшнего состояния и прогноз будущего развития ситуации.

В литературе высказывалось мнение о том, что важно избегать «перегибов» в теории и практике противодействия коррупции. По мнению В.М. Баранова, «мы слишком увлеклись темой коррупциогенности юридических норм, антикоррупионнной экспертизой законопроектов. Даже очень дефектная, коррупционно-благоприятная правовая норма, закон», - продолжает далее указанный автор, - «не повлекут коррупционных правонарушений. Необходимо наличие персоны, желающей эти дефекты воплотить себе во благо. Вот таких лиц», - делает далее вывод В.М. Баранов – «следует выявлять и «профилактировать» - результат буде выше» ^[18]. Отчасти это конечно так. Однако не следует недооценивать проблему коррупциогенности норм и снижать активность на таком значимом направлении противодействия коррупции, как антикоррупционная экспертиза. Только кропотливая, последовательная и, что особенно важно, неформальная работа позволит получить необходимый результат, а именно дальнейшее снижение уровня коррупции. Хотелось бы напомнить цитированному автору, что, напротив, в неблагоприятной в коррупционном отношении правовой среде, которая сочетается с развитыми механизмами государственного контроля и контроля общественного со стороны институтов гражданского общества, совершать коррупционные правонарушения даже тем людям, кто в силу своих личностных качеств так или иначе склонен к противоправному поведению, оказывается намного сложнее и, что немаловажно, опаснее в плане неотвратимости привлечения к ответственности, пусть даже не уголовной, а лишь административной или даже дисциплинарной, но способной навсегда перечеркнуть служебную карьеру тех же государственных или муниципальных служащих.

Сказанное выше позволяет сформулировать авторское определение понятия коррупционного риска в социальном законодательстве. Таковым предлагается считать обусловленную коррупциогенным фактором, содержащемся в социальном законодательстве, вероятность совершения коррупционного правонарушения и причинения тем самым вреда охраняемым правом общественным отношениям. Коррупционное правонарушение при этом понимается широко и не ограничивается только теми правонарушениями, за которые предусмотрена административная ответственность или ответственность дисциплинарная, но включает и соответствующие преступления, составы которых содержатся в УК РФ.

Административно-правовые средства противодействия коррупциогенным факторам и коррупционным рискам в социальном законодательстве. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» (п. 2 ч. 1) определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Как видно, противодействие коррупции является деятельностью многогранной, имеющей три направления: профилактика коррупции; борьба с коррупцией; оптимизация последствий коррупционных правонарушений.

Применительно к теме настоящего исследования акцент сделан на социальное законодательство, а значит, прежде всего, на профилактику коррупции, что является наиболее продуктивным с точки зрения общественных ожиданий и интересов. И это не случайно. В ч. 3 ст. 5 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. специально устанавливается, что каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Таким образом, коррупуциогенные факторы, содержащиеся в социальном законодательстве, повышают коррупционные риски в социальной сфере. Устранив их, можно снизить данные риски до приемлемого для общества и государства уровня. Значителен здесь, как представляется, потенциал административно–правых средств.

В этом случае наблюдается характерная для современного права тенденция взаимопроникновения норм различных отраслей права, а именно норм административного права, которые в настоящее время играют доминирующую роль в деле регулирования отношений по противодействию коррупции, с одной стороны, и норм тех же права социального обеспечения или норм трудового права, которые во многом составляют основу социального законодательства нашей страны, - с другой.

С целью минимизации коррупции в системе исполнительной власти, полагает А.В.Куракин, необходимо снижение, насколько это окажется возможным, принятия подзаконных нормативных правовых актов, для этого необходимо установить законодательные критерии для их принятия. Помимо этого необходимо уменьшить количество федеральных законов с бланкетными норами, осуществить максимально полную и комплексную кодификацию подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц ^[19]. Данное предложение не представляется реалистичным. Издание правовых актов управления – важнейшая составляющая исполнительно-распорядительной деятельности исполнительных органов федерального, регионального и местного уровней управления. Посредством правовых актов управления как нормативного, так и индивидуального реализуется компетенция органов исполнительной власти в правовой форме ^[20]. Добавим, что в полной мере это положение относится и к исполнительным органам местного уровня публичной власти, которые также издают, причем в значительных объемах, правовые акты управления. Поэтому, ограничение в количественном отношении принятия подзаконных нормативных актов, как предлагает А.В.Куракин, вряд ли окажется продуктивным, тем более, что принятие этих актов обычно предусмотрено законами, прямо из них вытекает. Другое дело – жестко контролировать издание подзаконных актов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов, не допускать их появления, а если такие факторы все же в силу тех или иных причин присутствуют, то оперативно их выявлять и устранять. Это действительно объективно необходимо.

Кроме того, в связи принятием ряда базовых федеральных законов в социальной сфере, о которых говорилось выше, наблюдается еще одна интересная тенденция. Объем подзаконного правового регулирования не только увеличивается, но и качественно изменяется: ввиду множественности новелл как системного, так и точечного характера их смысл не в полной мере воспринимается на подзаконном уровне, а во время переходного периода принимаются подзаконные акты нормативного и ненормативного характера, не только конкретизирующие нормы закона, но и вводящие новые правила, содержание которых из закона не вытекает, что позволяет говорить о тенденции подзаконного дополнения содержания федеральных законов ^[21]. Данная тенденция служит дополнительным весомым аргументом, опровергающим указанную выше точку зрения А.В.Куракина.

Важным средством выявления коррупционных факторов, а значит снижения коррупционных рисков, является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Конечно, наличие коррупционной нормы вовсе не означает обязательности ее применения уполномоченными субъектами. Однако в процессе экспертизы нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности эти нормы должны в обязательном порядке выявляться и по возможности устраняться уже потому, что они дают возможность совершения неправомерных действий ^[22]. Тем самым, очевидно, повышаются коррупционные риски.

Итак, одной из мер профилактики коррупции является антикоррупционная экспертиза. Об этом, кстати сказать, прямо говорится в п. 2 ст. 6 Федерального закона 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции». Применительно к устранению коррупциогенных факторов и возникающих на их основе коррупционных рисков в социальном законодательстве именно эта мера, как представляется, является наиболее действенной. Приходится признать, что появление соответствующей нормы в российском антикоррупционном законе, по крайней мере на начальном этапе его действия, было без особого энтузиазма встречено отдельными представителями отечественной юридической науки. К примеру, в 2009 году В.В.Астанин констатировал, что имплементация в российское законодательство норм международных антикоррупционных конвенций, в частности, экспертиза на коррупционность нормотворчества, цитируем, «оторвана от потребностей практики предупреждения коррупции, имеет дефицит правового обеспечения и не учитывает уровень правосознания лиц, которые их применяют или в отношении которых они должны действовать. В совокупности это отражается в недостатках правоприменения (практика предупреждения коррупции или отсутствует, или ее эффективность находится на низком уровне)» ^[23]. Подобную оценку можно признать справедливой лишь в части дефицита правового обеспечения той же антикоррупционной экспертизы, который действительно имел место сразу после принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», но достаточно быстро был преодолен. Павда, в том же 2009 г. был принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» появилась специальная статья 9.1 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». В развитие норм федеральных законов принимаются подзаконные нормативные правовые акты и иные основополагающие документы. Так, Правительством Российской Федерации первоначально было издано постановление от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». На смену ему в скором времени пришло постановление Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Кроме того, были изданы приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28 декабря 2008 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» и приказы Министерства юстиции Российской Федерации от 4 сентября 2013 г. № 187 «Об утверждении порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями министерства юстиции Российской Федерации». Таким образом, дефицит правового обеспечения антикоррупционной экспертизы, о котором говорил В.В.Астанин, был достаточно оперативно устранен. В остальном с оценкой В.В.Астанина вряд ли можно согласиться. Уже в постсоветский период Россия в отличии от правовых демократических государств современного мира долгое время не имела специального законодательства о противодействии коррупции. Более того, само понятие «коррупция» нормативно оформлено не было. Поэтому имплементация в российское законодательство норм международных антикоррупционных конвенций было вполне естественным и закономерным. Она благотворно сказалась на коррупционной обстановке в стране, способствовала утверждению в государственном аппарате понимания серьезности намерений государства, политического руководства страны решительно противодействовать коррупции.

Для чего же проводится антикоррупционная экспертиза? Как она влияет на коррупционные риски? Ее предназначение довольно точно определили С.Д.Хазанов и М.С.Бахтина. По мнению данных авторов, ее основное предназначение – обеспечение такой нормативно-правовой основы деятельности государственных и муниципальных служащих, процедур реализации гражданами и организациями своих прав и обязанностей, которая лишала бы должностных лиц возможности злоупотреблять своими полномочиями, значительно усложняла бы условия вступления в коррупционные отношения и тем самым снижала бы риски совершения коррупционных правонарушений. Следовательно, делают справедливый вывод С.Д.Хазанов и М.С.Бахтина, антикоррупционная экспертиза способствует повышению качества правотворческой деятельности, что в конечном счете может оказать положительное влияние на качество правоприменительной деятельности ^[24].

Значительный резерв для устранения коррупционных факторов в социальном законодательстве имеется в активизации институтов гражданского общества, которые на основании ч. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. наделены правом проводить независимую антикоррупционную экспертизу. В правовом демократическом социальном государстве создаются правовые механизмы вовлечения институтов гражданского общества в регулирование общественных процессов. Российская Федерация в этом отношении также не является исключением. Законодательство нашей страны предусматривает различные формы участия институтов гражданского общества в регулировании общественных отношений, складывающихся в социальной сфере. Так, ст. 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовой формы и формы собственности привлекают полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов. Решения, принятые с нарушением этой нормы, могут быть признаны недействительными в судебном порядке. Часть 2 статьи 28 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» устанавливает, что общественные объединения по защите прав граждан в сфере охраны здоровья могут в установленном законом порядке принимать участие в разработке норм и правил в сфере охраны здоровья и решении вопросов, связанных с нарушением таких норм и правил.

Думается, необходимо повысить значимость деятельности институтов гражданского общества по проведению общественной антикоррупционной экспертизы, путем придания ей обязательного характера, особенно, если речь идет о федеральных законах и их проектах. Именно они составляют ядро социального законодательства Российской Федерации, от их качества в значительной степени зависит состояние социальной сферы.