Administrative responsibility as a means of legality provision in the economic sphere

Saidov Zaurbek Aslanbekovich Doctor of Law Chancellor of the Chechen State University 364037, Russia, Groznyi, ul. Sheripova, 32 saidov1@chesu.ru Other publications by this author

        Сфера экономики – та область общественных отношений, от  которой в решающей степени зависит состояние других сфер общественной жизни. Она, без преувеличения, носит всеохватывающий, сущностный характер. На протяжении последних десятилетий в российской экономике происходили самые разнообразные процессы, которые не всегда позитивно отражались на качестве жизни людей, а также на уровне дисциплины  и законности в сфере государственного управления. Но, несмотря на кризисные явления и процессы социально-экономического характера, рост российской экономики был очевидный. Следует также подчеркнуть, что в течение последних пятнадцати лет государственные экономические институты неизменно воспроизводили тезис о положительно прогнозируемых тенденциях экономического роста, увеличении доходов граждан, а также формировании благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата. Согласно данным Всемирного экономического форума, опубликовавшим   доклад: «Глобальный индекс конкурентоспособности 2016-2017»,  Россия заняла 43-е место среди 138 стран. Эксперты также обращают внимание и на то, что сдерживающим фактором экономического развития является экономическая преступность, административная деликтность, а также коррупция. В 2017 г. доходы прогнозируются в объеме 13,4 триллиона руб, расходы 16,1 триллиона руб, в связи, с чем дефицит государственного бюджета будет составлять 2,7 триллиона руб, в 2018 г. доходы будут составлять 13,99 триллиона рублей, расходы 15,98 триллиона руб., дефицит будет составлять 1,99 триллиона руб. В 2019 г. цифровые показатели будут следующими: доходы государственного бюджета будут 14,82, расходы 15,96, в итоге дефицит будет составлять 1,14 триллиона руб.

    Закономерно поэтому, что в данной сфере совершается немало правонарушений. При этом именно правонарушения в экономике являются мощнейшим катализатором практически всех нарушений законности ^[1].  Тем важнее обеспечить в данной области режим законности. Как известно, принцип законности является одним из важнейших принципов правового государства, каковым согласно ч. 1 ст. 1 Конституции нашей страны является Российская Федерация. Правовое государство «связано» правом, исходит из признания неотчуждаемых (прирожденных) прав и свобод человека и возложения на государство обязанности  соблюдать  и защищать права и свободы человека и гражданина. Является аксиомой, что без должного режима законности экономика не может эффективно развиваться, на это указывает целый ряд исследований, которые посвящены обозначенной проблеме. В частности, этому вопросу в свое время были посвящены IV Ежегодные научные чтения, касающиеся памяти профессора       С.Н. Братуся «Законность в экономической сфере как фактор инвестиционного климата».     

       Является аксиомой тот факт, что от должного режима законности в стране  зависит экономический рост, а также обеспечение экономических прав граждан и юридических лиц. К сожалению, уровень законности в стране оставляет желать лучшего и это в свою очередь сказывается на социально-экономическом развитии государства. Как констатирует Н.В. Субанова «…в настоящее время состояние законности в сфере экономики в основном оценивается негативно. Динамичное развитие экономики, формирование цивилизованных рыночных отношений, реализация выбранного государством курса на обеспечение свободы экономической деятельности обусловлены необходимостью укрепления законности в сфере экономики» ^[2].         

        Режим законности предполагает неукоснительное соблюдение норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, изданных на их основании в во исполнение.  Поэтому обеспечение режима законности необходимо во всех сферах общественной жизни. Вместе с тем, нельзя не признать, что именно сфера экономики, учитывая ее значимость и определяющий характер для каждой личности, общества и государства, особенно нуждается в этом. Как отметил в свое время глава администрации Президента России С.Б. Иванов на совещании по вопросам взаимодействия бизнеса и силовых структур «…главное – найти баланс между соблюдением законности в предпринимательской среде и созданием благоприятного инвестиционного климата».     

       Без режима законности  нет, да и не может быть свободной экономики, а значит и свободной личности. Как известно,  свободная экономика предполагает свободную личность и наоборот. При этом свободная экономика – не «дикая» экономика, равно как и свободная личность – не анархическая личность. Для того,  чтобы  они не стали таковыми, как раз и нужна регулирующая роль государства и права, ибо там, где кончается закон, начинается произвол ^[3].  Опыт правовых экономически развитых государств современного мира свидетельствует о том, что эффективно регулировать экономику без использования, когда это оправдано, государственного принуждения, в том числе механизма  правовой ответственности, невозможно. Однако государственное принуждение всегда содержит в себе потенциальную угрозу правам и свободам человека и гражданина, тем более что обширными полномочиями по его применению обладают органы исполнительной власти, в широком смысле органы государственного управления. Как известно, в силу всеохватывающего характера исполнительной власти, непрерывности ее деятельности в пространстве и во времени  ее должностные лица и служащие склонны к нарушению прав человека и гражданина. Поэтому государство, публичная власть призваны  поддерживать режим законности, который, если брать Россию, закреплен на конституционном уровне в ст. 15 Основного закона нашей страны.       

       Законность в сфере экономики: понятие и содержание. Из теории права известно, что законность – это принцип, метод, элемент демократического правового режима формирования и функционирования правового государства и гражданского общества, в основе которого лежит всеобщее равенство перед законом, точнее соблюдение и исполнение законов всеми государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами ^[4]. Добавим, что в полной мере данное понимание законности  применимо и к хозяйствующим субъектам,  включая индивидуальных предпринимателей, которые участвуют в экономических отношениях. 

          Законность означает совокупность требований, за отступление от которых наступает юридическая ответственность, по которой можно судить о состоянии режима законности ^[5]. Иными словами, если та или иная предусмотренная законом ответственность неотвратимо наступает всякий раз, когда имеет место факт правонарушения, а это и есть отступление от требований закона, то тогда и можно говорить, что режим законности не просто закреплен де-юре, но  реален  и  к тому же  достаточно эффективен.  И здесь уместно вспомнить выдающегося итальянского мыслителя XVIII в. Ч.Беккариа (1738-1794 гг.), который, размышляя о мягкости наказаний, глубоко верно заметил, цитируем, «одно из самых действенных средств, сдерживающих преступления, заключается не в жестокости наказаний, а в их неизбежности и, следовательно, в бдительности властей и той суровости неумолимого судьи, которая только тогда становится полезной добродетелью, когда он применяет кроткие законы» ^[6].  Думается, по своей сути, слова Ч.Беккариа в полной мере могут быть отнесены не только к преступлениям, но и к  административным правонарушениям, тем более что сходство между ними представляется вполне очевидным. Неотвратимость наказания – залог обеспечения режима законности.   

       Изначально, государство, строя свои отношения с хозяйствующими субъектами, особенно начиная со стадии перехода к капиталистическому способу производства, опиралось на принуждение, использование различных полицейских методов воздействия на участников экономических отношений. На данное обстоятельство обращали внимание русские дореволюционные юристы. К примеру, крупный государствовед и полицеист XIX в. И.Е.Андреевский  в части второй «Полиция благосостояния» своего капитального  двухтомного труда «Полицейское право» ^[7] поместил раздел второй «Меры обеспечивающие условия материального благосостояния». В нем ученый рассматривал полицейские меры, использовавшиеся в различных сферах современной ему экономики,  будь то замледельческая, мануфактурная (фабричная и заводская, ремесленная) или торговая промышленность.  Эти меры была продиктованы тем, что, к примеру, те же мануфактуры представлялись правительству  опасными  в экономическом, пожарном, медикополицейском, наконец, социальном отношении. Кроме того, полицейские меры применялись для предупреждения преступлений ^[7], т.е. обеспечивали превенцию. Таким образом, применение мер государственного принуждения в сфере экономики мер объективно обусловлено. В зависимости от конкретного исторического периода развития их формы видоизменялись, корректировался и  объем использования.  Однако можно уверенно констатировать, что государственное принуждение в целом и такая его неотъемлемая составляющая как административное принуждение, были и неизменно продолжают оставаться самостоятельным регулятором отношений в сфере экономики охранительной направленности.

       В правовом демократическом государстве режим законности обеспечивается различными средствами.  Прежде всего, это контрольно-надзорная и регулятивная деятельность органов исполнительной власти, в широком смысле – органов государственного управления, а также прокурорский надзор. Самостоятельное значение для обеспечения законности в сфере экономики имеет и юридическая ответственность. Именно она позволяет дать правовую оценку деяния и  применить предусмотренные законом санкции в отношении тех субъектов экономических отношений, которые нарушают режим законности, допускают отступления от его принципов. Следует отметить, что все общепризнанные виды юридической ответственности будь то ответственность гражданско-правовая, уголовная, административная или дисциплинарная, так или иначе, обеспечивают режим законности в сфере экономики.  Нельзя не признать при этом, что в постсоветский период в этой сфере неуклонно возрастает значение именно административной ответственности, да и административного принуждения в целом, составной частью которого является данный вид юридической ответственности. Поэтому,  трудно не согласиться с А.Ф. Келиной, которая сравнивая  развитие немецкого и российского государства,  отмечает, что в обоих из них применение мер административного принуждения является одним из важных элементов государственного регулирования экономики ^[8].  

       Сказанное выше позволяет сформулировать авторское определение понятия  законности в сфере экономики, таковой признается строгое соблюдении непосредственными участниками экономических отношений (хозяйствующие субъекты всех форм собственности, включая индивидуальных предпринимателей, и  иные юридические и физические лица) с одной стороны,   и органами публичной власти, их должностными лицами и служащими, так или иначе связанными с экономикой (осуществляющие правоустанавливающие,  регулятивные и  контрольно-надзорные полномочия) с другой стороны, норм  Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации,  а также норм изданных на их основе и во исполнение актов иных государственных органов,  призванное обеспечить гармонию публичных и частных интересов в обществе и государстве, способствующее развитию рыночной социально ориентированной экономики, создающее условия для наиболее полного и всестороннего удовлетворения материальных и духовных потребностей личности. Законность в сфере экономики – основополагающая органичная составляющая общего режима законности в стране. Именно законность в данной сфере  определяющим образом влияет на режим законности в иных сферах общественной жизни.        

         В правовом демократическом государстве обеспечение режима законности должно поддерживаться на высоком уровне всеми возможными по закону средствами, включая средства принудительные. Среди мер государственного принуждения занимают самостоятельное место и, безусловно,  имеют важное практическое значение меры принуждения административного, в том числе административная ответственность.

        Действительно, органы управления и их должностные лица наделены широкими полномочиями в области применения, прежде всего, мер административного принуждения. Осуществляя административную юрисдикцию, они самостоятельно разрешают конфликты, воздействуют на правонарушителей, применяя меры государственного принуждения ^[9]. К.С.Бельский, с которым в полной мере согласен автор настоящего исследования, даже специально выделил юрисдикционную функцию как самостоятельную функцию  исполнительной власти, которая может быть представлена, в частности,  как деятельность ее органов по применению административных санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения ^[10].    И здесь, как уже отмечалось выше, объективно возникает угроза правам и свободам человека и гражданина, возрастает риск возможных нарушений экономических интересов хозяйствующих субъектов.   Поэтому, деятельность органов управления и их должностных лиц на данном направлении должна осуществляться при строгом соблюдении  режима законности. В этой связи следует сказать, что и сам  законодатель в ст. 1.6 КоАП РФ специально закрепил  нормы об обеспечении законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, а значит и собственно административной ответственностью, основанием которой оно является. 

       Обращение к действующему законодательству и практике его применения позволяет говорить, что административное принуждение  в сфере экономики получило широкое распространение, в том числе такая его неотъемлемая составная часть, как административная ответственность. Поэтому представляется целесообразным дать краткую характеристику данного вида юридической ответственности.

        Административная ответственность: понятие и содержание. Административная ответственность – один из ключевых институтов в административном праве. Обладая собственной инфраструктурой, она является самодостаточным правовым регулятором, имеющим материальную обеспеченность в праве и законодательстве ^[11].  При этом действующее законодательство не содержит нормативно закрепленной дефиниции   административной ответственности. Напротив, в науке административного права, особенно в последние годы, когда научный и практический интересы к вопросам административной ответственности неизменно сохраняются на высоком уровне.

       Нельзя не отметить, что в последние годы  появилось несколько крупных  и в теоретическом отношении достаточно глубоких, хотя и не бесспорных исследований, специально посвященных проблемам административной ответственности. В условиях нормативной неопределенности практически все указанные авторы  успехом предпринимали попытки сформулировать определение понятия «административная ответственность». Их научная ценность и практическая значимость различны. Поэтому приведем лишь некоторые, по мнению автора, наиболее общие и показательные из них. Хотелось бы сразу оговориться, что в рамках настоящего исследования не ставится задача сформулировать еще одно  определение   понятия «административная ответственность». Задача эта слишком масштабна и напрямую не относится к предмету нашей статьи. Опираясь на достижения юридической науки, автор намерен показать лишь значение административной ответственности  как средства обеспечения законности в сфере экономики.

        Из определений, сформулированных в последние годы, можно привести определения П.П.Серкова и А.Ю.Соколова. Так, П.П.Серков полагает, что административная ответственность представляет собой комплексную правовую реакцию государства на проявление административной противоправности содержащей материально-правовые основания и процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения дел об административных правонарушениях, назначения и исполнения административных наказаний в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпевания неблагоприятных последствий, установленных законодателем, или прекращения производства в определенных законом случаях ^[12].    В свою очередь, анализируя административную ответственность, А.Ю.Соколов определяет ее как вид юридической ответственности, установленный  КоАП РФ и законодательством субъектов РФ, заключающийся в применении компетентными органами административной юрисдикции и должностными лицами к лицам, виновным в совершении административного правонарушения,   специфических мер административного принуждения – административных наказаний, влекущих для правонарушителей негативных последствий морального, имущественного, личного или организационного характера ^[13].

         Анализ абсолютного большинства из известных в науке административного права определений административной ответственности позволяет  в основном  признать правоту такого авторитетного специалиста в области административной ответственности,  как Н.Г.Салищева, которая сделала глубоко верный вывод о том, что мнения различных авторов по поводу понятия административной  ответственности в основном совпадают, несмотря на некоторые различия ^[14].  Вместе с тем, во многом благодаря  научной позиции К.С.Бельского, традиционные взгляды на административную ответственность через применение санкции к правонарушителю  были подвергнуты глубокому и всестороннему анализу и на его основе -  обстоятельной и аргументированной критике ^[15]. В понимании ученого, с которым солидарен и автор настоящего исследования, административная ответственность – это, прежде всего, официальная оценка со стороны публичной власти, государства совершенного деяния и лица его совершившего. В зависимости от результатов такой оценки принимается решение о привлечении   к ответственности и применении предусмотренного законом административного наказания. Таким образом, наиболее глубоким и содержательным, думается, следует признать определение административной ответственности, предложенное К.С.Бельским. Как полагает ученый,     административная ответственность представляет собой меры административного (судебного) органа, принятые в отношении административного правонарушения, в процессе реализации которых с правонарушителя истребуется объяснение о совершенном деянии, само деяние подвергается официальной (правовой) оценке и на основе этой оценки к лицу применяется одно из административных наказаний ^[15].         Установление административной ответственности означает возведение в юридическую норму правила, за нарушение которого последует административное наказание ^[16].   Именно административное наказание представляет собой «окончательную, последнюю инстанцию» в борьбе с правонарушениями, т.е. решение вопроса по существу, и виновный в соответствии с характером и общественной опасностью совершенного подвергается административному наказанию ^[17].

      Значимость административной ответственности  как средства обеспечения законности в сфере экономики возрастает еще и потому, что  ее меры, а именно административные наказания  применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц, которые в силу своей компетенции и положения, занимаемого в системе разделения властей, относятся к исполнительной ветви власти. Обратим также внимание, что согласно данным Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации, за 6 месяцев 2015 г. суды наказали за совершение административных правонарушений 2 млн 800 тысяч человек, из них за нарушение правил дорожного движения 700 тыс. человек. 

        Административное правонарушение в сфере экономики. Административная ответственность представляет собой реакцию государства на совершение предусмотренных законодательством административных правонарушений в различных сферах и выражается в применении соответствующими органами государственной власти  и должностными лицами предусмотренных КоАП РФ (ст. 3.2) и установленных по конкретным составам административных правонарушений административных наказаний. В число этих сфер входит и сфера экономики. Правда, в КоАП РФ, в отличии от того же УК РФ, административные правонарушения в сфере экономики специально не вычленяются. Напротив, в УК РФ законодатель выделил раздел  VIII «Преступления в сфере экономики», куда включил главы 21, 22, 23, соответственно «Преступления против собственности», «Преступления против экономической деятельности», «Преступления против службы в коммерческих и иных организациях». Таким образом, круг преступлений в сфере экономики оказался  четко нормативно очерчен. За семь месяцев 2016 г. число экономических преступлений составило  21,4 тыс. Деяний, совершенных в крупном или особо крупном размере, оказалось более 4,5 тыс, а фактов мошенничества в сфере экономики увеличилась на 19 %.

         Поэтому, остается не вполне понятно какие именно административные правонарушения следует относить, если так можно выразиться, к «экономическим» составам, административная ответственность за которые выступает средством обеспечения законности в сфере экономики. Думается, в качестве критерия отнесения того или иного административного правонарушения к «экономическим»,  следует использовать такой элемент его юридического состава как объект, причем по сложившейся в науке административного права классификации,  объект родовой, т.е. комплекс однородных по своему содержанию общественных отношений. Анализируя ст. 1.2 КоАП РФ, В.М.Манохин и Ю.С.Адушкин в качестве одного из родовых объектов административных правонарушений,  в частности, вполне верно выделяют такой его объект как собственность и законные экономические интересы субъектов права ^[18], каковыми законодатель определил физических и юридических лиц.  Действительно, основу основ экономических отношений и хозяйственной жизни в странах с рыночной  экономикой, в число которых входит и современная Россия, составляют отношения собственности. Закономерно поэтому, что данные отношения находятся под защитой государства, для чего широко используется и административная ответственность. Тоже можно сказать о широком спектре  иных, также тесно связанных с отношениями собственности экономических интересах субъектов прав. Здесь особо хотелось бы выделить область предпринимательства, которая наряду с отношениями собственности, является главной движущей силой рыночной экономики, а потому нуждается в защите мерами административной ответственности. Естественно поэтому, что в КоАП РФ присутствует отдельная Глава 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», где, в частности, содержатся нормы, устанавливающие административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации, нарушение законодательства о рекламе, неправомерное ограничение свободы торговли, фиктивное банкротство и т.д. Конечно, при всей их важности и значимости отношениями в области собственности и предпринимательской деятельности сфера экономики не ограничивается. Эта сфера шире и многообразна. Задачу защиты экономических интересов  физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений призваны решать также и нормы КоАП РФ об ответственности за  нарушение требований промышленной безопасности, правил охраны электрических сетей, правил направленных на защиту населения и территории  страны от опасных вредителей и болезней сельскохозяйственных растений и животных, правил безопасности движения всех видов транспорта, правил в области связи, защиты информации и т.д. ^[19].              

       Сказанное позволяет сформулировать общее научное определение понятия административного правонарушения в сфере экономики. Таковым признается виновно совершенное, противоправное деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, посягающее на охраняемые законом  общественные отношения в области собственности, предпринимательской деятельности, иных законных экономических интересов физических и юридических лиц,  за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации установлена административная ответственность.  Исходя из своего родового объекта, административное правонарушение в сфере экономики является самостоятельной разновидностью административных правонарушений, которые  предусмотрены КоАП РФ и законами об административно ответственности субъектов Российской Федерации. 

       Административная ответственность как альтернативное уголовной ответственности средство обеспечения законности в сфере экономики.     Нельзя не отметить, что административная ответственность – далеко не единственное средство обеспечения законности в сфере экономики.  Законность здесь  обеспечивается так же и мерами ответственности уголовной. При этом для современной России остро стоит проблема явно избыточного присутствия уголовного принуждения в сфере экономики.  Она беспокоит не только непосредственных участников экономических отношений, а это, прежде всего, отдельные предприниматели и предпринимательское сообщество в целом, но признается политическим руководством страны.  Не случайно поэтому, что в одном из, так называемых, «майских» программный  указов, а именно Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «О долгосрочной государственной экономической политике»,  Глава государства поручил Правительству Российской Федерации обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений в целях исключения возможности решения хозяйственного спора посредством уголовного преследования. Однако данное поручение более чем за три года выполнено не было, что  фактически констатировал сам Президент Российской Федерации. Так, в своем  Послании  Федеральному Собранию 2015 г.  он отметил,  что за 2014 г.следственными органами возбуждено почти 200 тысяч дел по так называемым экономическим составам. До суда дошли 46 тысяч из 200 тысяч, еще 15 тысяч дел развалились в суде. При этом абсолютное большинство, около 83 %  предпринимателей, на которых были заведены уголовные дела, полностью или частично потеряли бизнес. И это, специально подчеркнул Глава государства, конечно, не то, что нам нужно с точки зрения делового климата. Это прямое разрушение делового климата. Роль правоохранительной системы состоит в том, чтобы оградить экономику, граждан от мошенничества и преступников, и защитить права, собственность, достоинство всех, кто соблюдает закон, честно ведет свое дело.   Таким образом, политическое руководство страны обоснованно взяло курс на смягчение уголовной репрессии в сфере экономики. Как представляется, добиться этого можно, в том числе, используя потенциал административной ответственности, который пока явно недооценивается.  

         В этой связи,  на основе полного и всестороннего анализа сложившейся правоприменительной практики,  представляется оправданным провести масштабную декриминализацию составов преступлений в сфере экономики, содержащихся в Разделе VIII УК РФ, переведя часть из них в разряд административных правонарушений, учитывая, разумеется, такой основополагающий критерий разграничения преступлений и административных правонарушений как степень общественной опасности. В литературе справедливо отмечается, что общественная опасность преступления является объективным признаком, поскольку ее наличие или отсутствие не зависит от посторонней воли. Круг деяний, признаваемых общественно опасными, не является неизменным. В процессе развития одной исторической формации социальная значимость некоторых деяний может меняться ^[20]. Добавим, что в этом отношении сфера экономики, особенно для нашей страны, является весьма показательной. Достаточно обратиться к недавнему прошлому. К примеру, в советском государстве практически за весь более чем семидесятилетний период его существования, исключая, разве что,  время НЭПа в 20-х годах и последние перестроечные годы рубежа  80-х и 90-х годов XX в., предусматривалась уголовная ответственность за частно-предпринимательскую деятельность и коммерческое посредничество (ст. 153 УК РСФСР 1960 г.)   или нарушение правил о  валютных операциях (ст. 88 УК РСФСР 1960 г.). Причем статья о нарушениях правил о валютных операциях даже была включена в раздел II «Иные государственные преступления» УК РСФСР, что свидетельствовало о признании высокой степени общественно опасности данного преступного деяния. В современной России легальное предпринимательство, как  фундаментальная  основа рыночной экономики, не только не запрещено, но, напротив, – всемерно поощряется и поддерживается государством.